“ 解構行政國”：川普保守主義國內政策的目標
《美國研究》2018年第6期
http://ias.cass.cn/cbw/mgyjjj/2018/dlq_118928/
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張業亮
清華大學中美關系研究中心研究員
[內容提要]“解構行政國”是川普政府的三大政策目標之一。川普政府試圖廢除或削減近
十年來聯邦政府的規制及其制定和實施它們的機構，廢除或修改一切阻礙美國經濟增長和
“侵犯美國主權”的貿易協定。為此，川普政府藉助聯邦政府在長期的政治實踐中形成的
針對獨立規制機構的國家控制機制，採取了一系列具體的措施。川普就任以來實施的一系
列國內政策基本上都是圍繞“解構行政國”進行的，“解構行政國”是理解川普政府的經
濟、環境和貿易政策的關鍵。川普政府“解構行政國”的議程取得了一定的成效，但也面
臨巨大的挑戰。
川普就任以來，把經濟民族主義、國家安全和主權、“解構行政國”作為其國內外議程的
三大目標。川普的政策目標是扭轉過去八年來美國公共政策制定的自由主義取向，恢復美
國在全球經濟和貿易中的首要地位，通過擴大防務開支來保障美國的安全。川普政府的內
政和外交政策大致體現了三個政策思想和目標，即：在經濟和貿易政策上，奉行“美國優
先”政策，體現了“經濟民族主義”的思想；在外交和安全政策上，強調“保護美國的主
權和安全”，體現了“讓美國再次強大”的思想；在稅收和開支、醫療保健、環境保護、
能源和氣候變化、槍支管控、網路管理、投資和貿易、金融、勞工權益、行政管理等領域
的政策，體現了“解構行政國”的思想。
所謂“解構行政國”(deconstruction of the administrative state)，是指廢除和削減
聯邦行政機構制定的妨礙美國經濟增長的規制，摧毀第二次世界大戰後形成的包括金融、
貿易、投資規則和相關條約在內的自由國際主義經濟秩序。“解構行政國”是川普政府內
外政策議程的一個重要組成部分和國內政策議程的主要目標，也是理解川普國內政策、解
釋其決策背後的動因、認識當前紛繁復雜的美國政治形勢的一個重要視角。目前國內外學
界主要從政治理念、個人行事風格、美國內外環境等方面來分析川普制定其政策的原因，
從聯邦政府對經濟和社會監管的角度分析的則較少，且涉及川普政府廢除和放鬆聯邦政府
規制的學術論著不多見。本文擬在對行政國的概念及其在美國的發展進行扼要評述的基礎
上，分析川普政府把“解構行政國”作為其國內政策主要目標的原因，梳理其為實現該目
標所選擇的路徑和採取的政策及措施，探討其“解構行政國”議程取得的成效和面臨的挑
戰。
一、“行政國”的概念及其在美國的發展
“行政國”(administrative state)是20 世紀40 年代末出現的一個政治學詞匯，指的是
龐大而復雜多樣的行政機構通過規制對各種形式的社會活動進行監管的一種政府形式。它
通常被用來描述行政機構在一個國家的政府中過度擴張、占有極其重要的地位的現象。在
行政國中，雖然立法、司法權還存在，但行政組織與運作變得特別重要，行政機構和行政
人員大量增加，行政職能大為擴張，行政權力大大膨脹，行政自由裁量大為增加。從最寬
泛的意義上講，“行政國”這一術語還可泛指由國會立法建立並擁有制定和實施規章的權
力的行政機構。作為一種學術研究的概念和理論，“行政國”一詞最早由美國行政管理學
家德懷特·沃爾多(Dwight Waldo)在1948 年出版的經典公共管理教材《行政國：美國行
政學的政治理論研究》一書中提出，後經德裔美國政治學家弗里茨·馬克思(Fritz
Morstein Marx)於1958 年發表的《行政國：科層體制概論》等研究成果的發展，成為一
種確認的理論和公共行政的研究領域。
在美國，行政國由名目眾多的行政機構組成，但主要指聯邦政府獨立規制機構
(independent regulatory agencies)。美國聯邦機構依據組織形式、領導類型、功能大
小、是否獨立於總統、財政是否獨立於國會，大致可分為內閣部、獨立行政機構、獨立規
制機構、政府公司、聯邦基金會五類。其中，獨立規制機構指的是負責某個具體的公共政
策領域、制定和實施經濟和社會領域某部門的私人活動規則、保護公共利益的機構，如美
國聯邦儲備系統(The Federal Reserve System，FRS)、聯邦貿易委員會(Federal Trade
Commission，FTC)、證券交易委員會(U.S.Securities and Exchange Commission，SEC)
、聯邦通訊委員會(Federal Communications Commission，FCC)、美國環境保護署(US
Environmental Protection Agency，EPA)、核管理委員會(Nuclear Regulatory
Commission，NRC)等。獨立規制機構是通過國會授權立法就所設機構的名稱、目的、構成
和權力做出具體規定後建立的。譬如，聯邦貿易委員會是1914 年根據《聯邦貿易法》設
立的，該法禁止不公平和欺騙性的貿易活動，規定了該機構在指控違反該法的個人或組織
時必須遵守的程式，授予聯邦貿易委員會為實施該法的目的而制定規則和規章的權力、對
商業活動進行調查的權力、從跨州的公司獲得商業活動報告的權力、調查可能違反聯邦反
托拉斯法的權力，以及公佈調查發現、建議新的立法、舉辦聽證和裁決涉及聯邦貿易委員
會規章的聯邦貿易糾紛的權力。授權立法使獨立規制機構成為一個有權勢的組織。盡管美
國憲法對獨立規制機構隻字未提，但它們可以制定與國會的立法具有同樣效力的立法規章
(legislative rules)或實質性規章(substantive rules)。這使它們對美國社會和經濟的
影響不亞於總統、國會和法院的影響。由於獨立規制機構集立法、行政和司法權力於一身
，所以又被稱為“第四政府部門”。
行政國的產生源於美國聯邦政府在行政實踐中對經濟和社會治理的需要，也與當時美國總
統所持有的進步主義理念不無關系。概而言之，行政國起源於19 世紀末美國工業化時期
，成形於20 世紀頭十年的進步主義時期，在羅斯福新政(1932 ~1941)和“偉大社會”時
期獲得發展，在最近數十年特別是歐巴馬執政後得到顯著擴張。
在美國建國之初，幾乎不存在聯邦政府對經濟的監管。當時的美國人對英國國王喬治三世
的殖民統治記憶猶新，因此拒絕政府對私人事務的乾預。南北戰爭為美國的工業發展開闢
了道路，工業革命改變了美國的經濟結構，約翰·洛克菲勒、安德魯·卡內基、亨利·福
特等巨頭建立的壟斷大財團的出現影響了美國人的生活。這些發展和變化改變了美國人對
聯邦政府對經濟監管的態度，導致民眾不信任新的“大商業”精英階層，催生了平民主義
運動，也促使聯邦政府在19 世紀80 年代通過立法建立獨立的規制機構。1887 年，聯邦
政府通過了《州際商業法》(Interstate Commerce Act)，對當時最有權勢的私營部門—
—鐵路業——進行監管，同時成立了第一個聯邦獨立管制機構——州際商務委員會
(Interstate Commerce Commission—ICC)。1890 年，國會通過了《謝爾曼反托拉斯法》
(The Sherman Antitrust Act)，該法與以後國會通過的遏制壟斷的立法統稱為反托拉斯
法，旨在對壟斷財團的經營活動加以規範。這些機構的建立和相關立法的通過，標志著現
代聯邦政府對經濟進行規制的開始。
19 世紀末20 世紀初是美國政治的進步運動時期(Progressive Era)。“進步運動”是一
場廣泛涉及社會政治和經濟的改革運動。當時，壟斷資本與城市工人和城鄉中、小資產階
級的矛盾逐漸加劇，政治普遍腐敗，犯罪和貧困的情況日趨嚴重，出現了推動改革運動興
起的所謂“黑幕揭發者”。1906 年，美國作家厄普頓·辛克萊爾(Upton Sinclair)的小
說《屠場》(The Jungle)問世，對美國肉製品生產企業進行了尖銳的揭露和批判， 引起
社會特別是剛剛成立的美國全國消費者協會( National Consumer’s League)對食品生產
企業的生產條件、衛生狀況和產品質量的關註，也先後引起美國總統西奧多·羅斯福、威
廉·塔夫脫和伍德羅·威爾遜的關切，促使國會通過了一些新的監管法律。其中，在保護
消費者權益方面，1906 年通過的《聯邦肉類檢查法》(Federal Meat Inspection Act)和
《純潔食品和藥物法》(Pure Food and DrugAct)，以及1912 年和1913 年先後通過的兩
個修正案，進一步完善了食品安全法規。在反托拉斯法方面，1903 年國會通過了《埃爾
金斯法》(Elkins Act)，規定鐵路要恪守它們所公佈的運費，禁止對大公司降低運費和給
予回扣。1906 年，國會通過了《赫伯恩法》(Hepburn Act)，擴大了州際貿易法的範圍和
州際貿易委員會的權力，授權它決定運價和命令運輸公司遵守相關規定，但鐵路可向法院
申訴，只有經過法院裁決，州際貿易委員會關於運費的決定才能有效。1913 年頒布的《
估價法》(Valuation Act)又使州際貿易委員會取得了估價鐵路財產的權力，以此作為制
定合理運價的依據。1914 年，國會通過《克萊頓法》(Clayton Act)，進一步明確了《謝
爾曼法》(Sherman Act)反托拉斯條款中模糊的部分，對一些具體的商業活動明確提出了
禁止或限制的規章。同年，國會通過《聯邦貿易委員會法》(Federal Trade Commission
Act)，成立聯邦貿易委員會，調查不公平競爭等貿易活動。藉助以上法律及依法建立的獨
立規制機構，聯邦政府擴大了對經濟監管的權力和範圍，行政國在美國初步成形。1929
年，美國爆發了空前的經濟危機。為促使美國經濟盡快復蘇，富蘭克林·羅斯福總統採取
了一系列措施，即推行“新政”，加強了聯邦政府對經濟的乾預。1933 年，國會通過《
銀行法》(Banking Act)，繼而聯邦儲蓄保險公司(Federal Deposit Insurance
Cooperation)問世，通過對儲蓄的擔保來保護多數儲戶的利益。1934 年頒布的《證券法
》(Securities Act)和《1934 年證券交易法》(Securities Exchange Act of 1934)進一
步強化了聯邦政府對股市的監管，對恢復投資者的信心起到了很大作用，聯邦證券交易委
員會應運而生。1935 年通過的《社會保障法》(Social Security Act)通過提供保險的形
式保障了老年人、失業人和殘疾人的收入安全。同年頒布的《聯邦失業稅收法》
(Federal Unemployment Tax Act)，則建立了向符合條件的個人提供失業補償的國家制度
。在勞工立法方面，1932 年頒布的《諾瑞斯—拉瓜迪亞法》(Norris—LaGuardia Act)和
1935 年頒布的《全國勞工關系法》——即《華格納法》( Wagner Act)，允許雇員組織工
會，集體主張權益。根據《華格納法》，全國勞工關系委員會(National Labor
Relation Board，NLRB)宣告成立。總之，羅斯福“新政”進一步加強了聯邦政府對經濟
的監管，並把監管的範圍從經濟擴大到社會生活，行政國由此得到極大的發展。
在羅斯福之後，特別是1965 ~1975 年這十年間，隨著國會就保護環境、保障消費者安全
、消除貧困、保護民權等問題而立法，一系列新的獨立管制機構相繼成立，行政國得到進
一步擴張。1964 年頒布的《民權法》(Civil Rights Act)規定，全體公民在選舉、接受
教育、居住公共設施和接受聯邦援助方面享有平等的權利，禁止因種族、膚色、宗教、性
別或民族等因素而實行就業上的歧視。同年成立的平等就業機會委員會(Equal
Employment Opportunity Commission)授權政府不向實行種族歧視的公共機構提供資金。
1965 年出台的《水質量法》( Water Quality Act)針對各州跨越州際的河流頒布了水質
量標準，並授權建立了聯邦水質量控制局(Federal Pollution Control Administration)
。1970 年頒布的《職業安全和健康法業(Occupational Safety and Health Act)催生了
職業安全與衛生署(Occupational Safety and Health Administration，OSHA)。1972 年
頒布的《消費者產品安全法》(Consumer Product Safety Act)則促成了永久性的聯邦政
府獨立機構美國消費者產品安全委員會(United States Consumer Product Safety
Commission)的成立，並授予其制定安全標準、召回可能導致消費者傷亡的產品等廣泛的
權力。在尼克鬆總統第一任期內，國會還先後通過了《清潔空氣法》(Clean Air Act)、
《水質改進法》(Clean Water Act)以及《資源保護和恢復法》(Resource Conservation
and Recovery Act)，並成立了美國環境保護署(US Environmental Protection Agency)
。
卡特總統和雷根總統時期的“去規制化”政策，使行政國的擴張勢頭受阻。卡特政府時期
(1977 ~1981)，為了應對經濟下滑和日益上升的聯邦赤字，聯邦政府放鬆了對經濟特別是
航空業和汽車運輸業的監管，實施了一些去規制化的政策，主要是： 撤銷民用航空委員
會( Civil Aeronautics Board)，給予航空公司自行決定機票價格和航線的權力；支持
1980 年通過的《機動貨車運輸法》(Motor Carriers Act)，放鬆對卡車運輸業的監管，
允許汽車運輸公司自行決定運營線路和運輸價格；1978 年，聯邦通訊委員會完成了對電
視廣播業的去規制化，允許美國廣播公司(ABC)、國家廣播公司(NBC)和哥倫比亞廣播公司
(CBS)三大有線電視網路之間開展自由競爭，以便觀眾可以選擇多種電視頻道。
雷根總統是在反對行政國擴張的誓言中走馬上任的。他把放鬆規製作為其總統任期的中心
信條之一，在競選期間允諾“把政府從人民的背上拉下來”。在他八年的任期里，聯邦政
府進一步放鬆了對經濟的規制：美國能源部的規制放鬆政策使私營企業用於撰寫書面文件
的時間減少了80 萬個小時；1970 年，國家公路交通安全管理局(National Highway
Traffic Safety Administration)對汽車缺陷進行了約15 次調查，而在雷根任職的頭一
年，調查減少到六次；在卡特政府任期內，美國環境保護署每年向司法部遞交約200 起案
件，在雷根任職的頭一年則不足30 件。此外，在雷根政府任期內，司法部下令拆分美國
電話電報公司(AT&T)的前身—貝爾電話公司(Bell Telephone Company)，使美國成為當時
世界上電信行業監管最為寬松的國家。盡管由於民主黨控制的眾議院阻撓，國會沒有能夠
制定和實施大幅削減聯邦行政機構的法律，但雷根所信奉的小政府理念“向公眾傳播了行
政機構刻板的負面形象”，被保守派奉為反對行政國的圭臬。
雷根政府的去規制化讓消費者和企業享受到了競爭帶來的好處，同時也帶來了社會成本的
增加，導致這一時期自由派和保守派圍繞聯邦政府規制的爭議日趨激烈，公共輿論也明顯
轉向反對聯邦政府放鬆對經濟的規制。在這樣的情況下，柯林頓政府在第一任期
(1989-1994)內對銀行業、電信業和其他經濟部門實行了新的規制。國會於1990 年通過了
《清潔空氣法》和《殘疾美國人法》(Americans with Disabilities Act)；於1991 年通
過了《民權法》(Civil Rights Act)；於1992 年通過了《有線電視規製法》(Cable TV
Regulation Act)。這一時期的美國進入到“再規制”(reregulation)時期，扭轉了去規
制化的趨勢。
“金里奇革命”和共和黨奪取國會眾議院控制權後，隨著國會越來越保守，要求取消或放
鬆對經濟的規制的政治壓力逐漸加大，特別是在環境、勞工權利和國際貿易領域，更是如
此。金里奇所持的保守主義理念，即廢除聯邦規制和福利國，把權力歸還給州政府和私人
市場，成為國會兩黨多數議員共用的理念。在此背景下，美國進入到一個“再去規制化”
(re-deregulation)時期。小布希在競選期間和入主白宮後，沒有像雷根總統那樣啟動全
面的反行政國議程，但他提名的許多內閣官員曾在雷根政府和老布希政府任職，包括曾因
與支持雷根制定反環保規制的團體有聯系而飽受爭議的內政部長蓋爾·諾登(Gale
Norton)。小布希政府把放鬆聯邦規制的重點放在環保、生產安全等領域，如放鬆了柯林
頓政府後期制定的工作場所和環境規制，廢除了柯林頓政府制定的減少飲用水中的砷含量
的規定和禁止在國家森林修建公路的規定等。這引發了國會民主黨和共和黨溫和派人士的
反對，他們認為小布希總統的做法是以損害公共利益為代價，為公司謀取利益。在行政機
構改革方面，小布希在《政府業績和效果法》(Government Performance and Results
Act，GPRA)的基礎上增加了“計劃評估率工具”(Program Assessment Rating Tool)，從
而把對績效的關註點延伸到了項目上。這一時期，行政國的發展再次受挫。
歐巴馬是在美國面臨20 世紀30 年代以來最嚴重的金融和經濟危機的背景下入主白宮的。
為了推動美國經濟盡快復蘇，穩定美國的金融體系和市場，維持美元在國際上的主導儲備
貨幣地位，歐巴馬政府加大了對經濟的乾預。在執政的頭二年，歐巴馬政府推動國會通過
了一系列立法，並建立了相應的監管機構，以加強聯邦政府對經濟、金融機構、市場和金
融產品的監管。在共和黨奪回對國會參眾兩院的控制權後，歐巴馬政府又採取頒布行政命
令的方式，繞過國會來推進其政策議程，將行政國作為一種“沒有國會治理”的治理方式
。根據川普政府的統計，歐巴馬政府共制定和實施了3000 多部法規，花費了美國納稅人
8730 億美元。在歐巴馬治下，行政國得到空前的擴張。
從美國行政國的發展簡史可以看出，行政國是聯邦政府為適應經濟和社會治理的需要而產
生的，其規制的領域不斷擴大，目前已涉及美國經濟和社會的方方面面。
二、川普政府把“解構行政國”作為其國內政策目標的原因
“解構行政國”的概念是由史蒂夫·班農(Steve Bannon)首先提出的。2017 年2月，時任
川普政府首席戰略顧問的班農在馬利蘭州召開的保守主義政治行動大會上發表演講，將川
普政府的議程分為三部分，即推行經濟民族主義，保護國家主權和安全，解構行政國，並
宣稱“解構行政國”是川普政府三個核心政策目標之一，其他兩大目標是保護美國的安全
和振興美國的經濟和貿易。
所謂“解構行政國”，是指廢除和削減聯邦行政機構制定的妨礙美國經濟增長的規制。班
農稱，“進步主義左派管理國家的方式是，如果他們不能使政策主張以法律的形式在國會
獲得通過，便將之作為某個行政機構的規章制度。”“解構行政國”就是要廢除聯邦行政
機構近十年發布的規章以及制定和實施它們的機構。此外，班農所謂的“解構行政國”還
包括廢除和退出第二次世界大戰後形成的自由主義國際經濟秩序中對美國權力產生制約的
金融、貿易、投資規則和相關條約、反對“全球主義者精英”(globalist elites)等含義
。在班農看來，“全球主義精英”所倡導的過時的治理制度阻礙了美國經濟的增長，侵犯
了美國的主權。班農聲稱，戰後政治經濟秩序的協調已經失敗，這種秩序應該被給予普羅
大眾而非精英和國際機構更多權力的制度所取代。
川普雖然沒有使用“解構行政國”這一短語，但從川普在2016 年總統競選中發表的言論
和就任後實施的政策來看，班農的“解構行政國”主張是被川普接受並付諸行動的。早在
總統選舉期間，川普就聲稱，“企業為執行政府的規制而花在文件上的時間遠多於從事生
產的時間”，承諾一旦當選將砍掉75% 的聯邦規制，並明確表示將廢除歐巴馬時期制定的
環境規制。2016 年10 月，當選後的川普在賓夕法尼亞州葛底斯堡發表演說時，強調將把
廢除歐巴馬政府的行政命令、放鬆聯邦政府對經濟的規制——特別是帶來財政負擔的規制
，作為其施政的重點。這一演說被普遍認為勾畫了川普“百日新政”的藍圖。同年12 月
13 日，川普在接受福克斯新聞的訪談時稱，那些尋求政府批準的事項有時“要排隊等待
長達15 年”，最後卻遭拒絕。他發誓要加快這一程式，放鬆規制。
就任後，川普把削減規製作為其國內政策議程的重心，“發起了近十多年來反對政府規制
的最具攻擊性的運動”，與國會共和黨人一起削減現有的規制，限制聯邦政府機構制定新
規制的能力。2017 年2 月24 日，川普簽署行政命令，要求各聯邦機構成立清除繁文縟節
的“規制改革小組”(regulatory reform task force)，對現有的規章進行評估，確定哪
些規章需要修改，哪些將被廢除，並向總統書面報告進展情況。同年2 月28 日，川普在
國會參眾兩院的講話中明確表示，他將把增加防務和執法開支、授權更多的基礎建設工程
、減少稅收和規制、削減其他類型的政府項目等議程放在優先地位。7 月，川普在出訪法
國期間發表演說，大肆宣揚他的政府在削減規制方面所做的努力，稱“美國不是因為規制
而變得偉大，我們已經削減規制到前所未有的程度”。2017 年12 月14 日，川普在白宮
的羅斯福廳拿起一把嶄新的剪刀，剪斷了用來捆綁兩垛象徵著規制的《聯邦紀事》的紅帶
子，並闡述了他的目標：“我們今天在這里只為了一個原因，即廢除規制的繁文縟節”。
他發誓要把聯邦規制減少到20 世紀60 年代的水平，表示在他的任期內，要讓“美國規制
的不斷增長來一個突然的、發出刺耳聲音的、漂亮的急剎車”。
據統計，川普在宣誓就職後的一周內撤銷了24 個即將被刊登在《聯邦紀事》上的重要規
章，推遲了250 個其他規制的生效時間，其中包括在同一天被凍結的美國環境保護署頒布
的30 項規則。根據白宮2017 年12 月公佈的“規制和去規制行動聯合議程”(Unified
Agenda of Regulatory and Deregulatory Actions)報告，川普在就任不到一年的時間里
，共取消了67 部法規，節省了每年5.7 億美元的規制費用。川普本人也聲稱，在他執政
的11 個月內，他的政府“取消或推遲了1500 個已列入計劃的規制行動，超過了以前歷任
總統”。可以說，“解構行政國”是川普國內政策議程的基本目標，或者說，川普政府的
大部分國內政策行動都可以從“解構行政國”之舉中得到解釋。
川普之所以把“解構行政國”作為國內政策議程的目標，除了兌現其競選承諾外，還有以
下幾個相互關聯的原因：
(一)“解構行政國”的政策主張契合川普保守的政治理念
行政國自興起以來，一直受到進步主義者和自由主義者的推崇，被作為治理國家的一種方
式，但保守派卻對它深惡痛絕。在保守派看來，行政國以及它對自治構成的危險早在180
年前就很明顯了。19 世紀30 年代，托克維爾在考察美國政府制度的特點時，對如何概括
美國政治這一現象曾頗費踟躕，思索良久，最後將之概括為“軟專制”(soft despotism)
， 並在《論美國的民主》下捲“民主國家最忌憚的專制”一章中，對“軟專制”提出了
有先見之明的警告。大致說來，保守派對行政國的敵視出於以下原因：
首先，保守主義認為行政國的制度設計違反了權力分立的原則，與開國者所設想的憲政結
構不一致，是違憲的。美國憲法的行政權條款(executive clause)簡短而模糊，僅有“行
政權屬於美利堅合眾國總統”區區幾個字，對總統作為政府首腦如何授權具體實施法律言
之甚少，對聯邦行政機構更是隻字未提。所以，行政國是在聯邦政府的行政管理實踐中逐
漸發展起來的。權力分立、制約平衡是憲法規定的美國政治制度的基本原則，也是政府的
基本架構。按照這一原則，立法、行政、司法分別由聯邦政府三大分支機構實施，但行政
國特別是獨立規制機構卻集立法、行政、司法三權於一身，這在保守派看來是違憲的。“
這些機構通過同時行使立法、行政、司法的職能否定了權力的分立，與專制統治無異”，
違反了開國先賢所創立的立國根本原則。美國憲法之父詹姆斯·麥迪遜在《聯邦黨人文集
》第51 篇中寫道：“立法、行政和司法權置於同一手中，不論是一個人，少數人或許多
人，不論是世襲的，自己任命的或選舉的，均可公正地斷定是虐政”。因此，在保守派看
來，“摧毀權力分立是使行政國興起的最重要的變化”。近十多年來，美國一些保守的大
牌學者公開宣稱行政國是違憲的。例如，波士頓大學法學院的加里·勞森(Gary
Lawson)20 世紀90 年代初在《哈佛法學評論》上寫道：“現代行政國不僅是違憲的，而
且是反憲法的。美國憲法正是為了防止出現這種機構而設計的。”他說，“摧毀權力分立
原則也許是現代行政國皇冠上的寶石”。
其次，保守主義者認為行政國是自由和憲政的敵人。有關行政國的爭議的實質，是政府中
沒經過選舉的機構是否應擁有立法和執法的權力這一問題。在保守派看來，國會把其擁有
的立法權不合適地委托給了行政機構，這些行政機構反過來濫用並擴大了這一權力；與此
同時，充斥著未經選舉的官僚的行政機構事實上起著法院的作用，而制定規制的官僚由於
不是選舉產生的，所以缺乏可信性；最為甚者，規制機構做出的行政裁決普遍迴避了憲法
規定的適當程式條款。保守主義者還從個人自由和自由企業制度的角度對行政國提出了批
評。在保守主義者看來，行政國的規制限制了個人選擇的權利，行政機構對經濟活動的監
管束縛了企業的經營活動，“擁有行政權的官僚對人們必須如何生活做出政治判斷，從而
縮小了個人自由的領域”。淤因此，保守派對行政國的批評“集中在行政機構對憲政的失
控的威脅”上，宣稱行政國是“美國自由和憲政的敵人”。2017 年秋，川普白宮顧問唐
納德·麥克加恩(Donald McGahn)在保守的聯邦黨人學會(Federalist Society)發表演說
時直言不諱地說，“日趨增長的、不可信的行政國是對個人自由的直接威脅”。
再次，行政國不符合保守主義的小政府理念。美國人對政府歷來持懷疑的態度。主張小政
府、反對聯邦政府對經濟的乾預，是美國保守主義的基本理念。保守主義者在經濟上強調
，要把市場從政府的限制中解放出來，把減少政府對經濟的巨集觀調控與更多的自由和繁
榮聯系起來，認為減少政府對經濟的調控措施將令美國人在生產和創造方面取得更大的自
由，並由此增加社會財富。雷根的名言“政府不是解決問題的方法，而是問題本身”，是
對美國保守主義小政府理念的最精闢的概括。
從18 世紀90 年代漢密爾頓和傑弗遜的年代起，聯邦政府的規模和美國現有的規章制度的
數量就一直飽受爭議。近數十年來，保守派一直針對《聯邦紀事》刊登的不斷增加的聯邦
政府監管規則、監管人員和開支、稅法和大幅增加的聯邦政府開支，指出行政國“軟專制
”的危害。首先，《聯邦紀事》刊登的政府規章越來越多，捲帙浩繁。事實上，每年美國
行政機關頒布的規章遠遠多於國會的立法，這些規章刊登在《聯邦紀事》上，是衡量聯邦
規制活動程度的一個視窗。20 世紀50 年代，聯邦機構每年刊登在《聯邦紀事》上的規章
不到1.1 萬頁，1960 年的聯邦規制也只有二萬頁，2010 年達八萬頁，但到歐巴馬第二任
期的最後一年，《聯邦紀事》刊登的聯邦規章制度已超過18.5 萬頁，從2010 年到2018
年差不多平均每年增加一萬多頁。保守派認為，聯邦規制的增長給美國企業和消費者帶來
了巨大的負擔。根據美國企業競爭研究所(Competitive Enterprise Institute)2013 年
發布的統計報告，執行這些聯邦規制的成本高達18.5 億美元，合每個家庭1.5 萬元；而
這些規章或規制涉及的企業年經濟產出總量高達1.9 萬億美元，差不多是美國國民生產總
值的十分之一，企業為執行這些規章付出了大量的時間和人力成本，從而給美國企業和經
濟造成了巨大的負擔。
行政國的興起導致聯邦政府的規模不斷擴大，增加了聯邦政府的開支。在美國建國初期的
1789 年，聯邦行政機構的規模很小，只有三個部，每個部僅有幾名工作人員，其中國務
院九人，陸軍部二人，財政部39 人。到1798 年，國務院也只有七名工作人員，全部行政
開支只有500 美元，陸軍部年均開支140 萬美元。隨著行政國的興起，聯邦政府雇員的人
數和開支不斷增加。20 世紀50 年代，國會對政府雇員人數規定了限額，盡管這一限額此
後被取消，但確立了聯邦雇員人數應該保持在200 萬上下的原則(不包括郵局員工)。近幾
十年來，聯邦行政機構雇員的人數變化不大，一直保持在270 萬人左右。2002 年1 月，
聯邦行政機構的雇員總數為275 萬人；2013 約為280 萬人；2014 年下降為270 萬人；
2017 年8 月又回升到280 萬人。如果加上州和地方政府雇員，總數達到2230 萬人。其中
，受過培訓的監管人員數量達22 萬人，超過法國軍隊的人數。2016 年，美國用於監管和
監管人員的開支高達630 億美元。規制機構人員和監管事務的不斷增加，帶來了聯邦預算
和財政赤字的不斷擴大。
最後，行政國的興起使聯邦稅制越來越復雜。在過去的數十年裡，聯邦稅法典增加到
2600 頁，另外還需要七萬頁的細則來說明。在保守派看來，行政官僚及其制定的規則和
復雜的稅制是在向就業和繁榮徵稅，過度的聯邦開支也導致了錯誤的稀缺資源配置。
正是由於上述原因，自雷根以來的歷屆共和黨總統都把廢除和放鬆聯邦政府規制、削減政
府規模作為國內政策的重要議程。
川普雖然是打著反移民、反建制、反華盛頓、反精英的民粹主義和民族主義旗號競選和上
臺的，但在引發美國國內爭議的能源與環境、稅收和開支、醫療保健、槍支管控、勞工權
益、網路管控以及墮胎、同性婚姻等一系列政策問題上，他還是秉持傳統的保守主義觀念
。在能源和環境問題上，長期以來，自由派主張提高能源效率，保護環境，反對通過擴大
石化燃料的生產規模來解決美國的能源需求；保守派則主張擴大能源生產規模，通過提高
供給來實現能源獨立。在稅收和開支問題上，自由派長期主張增稅，實施赤字財政，以擴
大社會福利開支；保守派則依據拉弗曲線(Laver curve)的理論，主張減稅以刺激生產，
通過擴大生產來增加稅收，減少財政赤字。在醫療保健、勞工權益、網路管控等問題上，
保守派強調個人的選擇權，反對聯邦政府的規制。由此可見，“解構行政國”契合川普的
政治理念，川普就任後在上述領域採取的一系列廢除或放鬆規制的政策行動就是一個證明
。
(二)推動美國經濟增長和增加就業
川普政府執政以來，一直把推動經濟增長、增加製造業就業崗位、阻止就業機會向海外流
失作為經濟政策的中心和目標。川普政府認為，“過度的規制妨礙了經濟增長”，“扼殺
了就業”，“把公司驅趕出我們國家”，而通過廢除和放鬆現有的規制，能推動經濟增長
和創造就業機會。於川普就任以來在“解構行政國”方面採取的大部分政策和行動，都是
圍繞推動美國經濟增長和增加就業機會這個目標展開的。2017 年3 月19 日，川普在簽署
廢除歐巴馬政府的環保規制的行政命令時稱，這一行政命令將“廢除聯邦機構的過度擴張
”，“開始一個生產和創造就業的新時期”，“我今天的行動是增加美國就業的最新步驟
”，“比規制氣候變化更重要的是保護美國的就業”，“經濟強大和增長才是保護環境的
最好方式”。2018 年1 月，川普在就任後發表的首個國情咨文中稱，正在進行的削減規
制和政府繁文縟節的工作將強化美國的經濟。同年1 月31 日，川普在推特中稱，以前制
定的規制削弱了美國的汽車工業，損害了汽車城，他的去規制計劃將“使這個汽車城的引
擎重新發動起來”。
(三)推行以推翻歐巴馬的政治遺產為主的保守主義政策議程的需要
歐巴馬在執政的頭二年，由於民主黨同時掌控白宮和國會，主要通過立法來推進各項議程
。2010 年中期選舉後，民主黨失去了對眾議院的控制權。由於受到眾議院共和黨的阻撓
，一些重要的政策議程只能繞過國會，通過頒布行政命令或尋求行政機構的規制來完成實
質上的立法目標。通過這些方式，歐巴馬在任內創紀錄地頒布和制定了超過600 多份對美
國經濟影響重大的規章，每年對企業經濟活動的影響超過1 億美元。“美國行動論壇”
(American Action Forum)2017 年5 月發布的一份報告指出，在過去的十年裡，美國環境
保護署實施的監管對企業經營活動的影響超過一萬億美元，其中歐巴馬政府時期占比75%
。川普在競選期間承諾要廢除歐巴馬政府的許多行政命令，因此，“解構行政國”也是對
歐巴馬政府過度規制的反彈。
(四)保守主義利益集團和大企業的推動
政府規制是利益集團游說活動涉及的一個重要方面。長期以來，一些保守主義團體和大企
業一直反對聯邦政府對經濟實行監管，國會和聯邦政府行政部門是其游說的重點對象。川
普的當選和就任，為廢除和放鬆政府規制提供了一個良機。早在川普的過渡班子開始搭建
之時，美國石油大亨科赫兄弟(Koch brothers)支持的組織“自由夥伴和為了繁榮的美國
人”(Freedom Partners and Americans for Prosperity)就為國會提供了“廢除規制路
線圖”(Roadmap to Repeat)。科赫兄弟的企業還派出顧問與國會領導人會面，幫助議員
制定廢除規制的重點。在保守主義利益集團和大企業的推動下，共和黨控制的參眾兩院提
出了一系列廢除歐巴馬時期制定的規章的法案。“這些法案許多出自於科赫兄弟旗下的企
業之手，旨在放鬆對能源產業、金融業的聯邦規制”。油氣企業的另一個組織美國石油研
究所(American Petroleum Institute)也稱，歐巴馬時期制定的規章是美國能源政策的倒
退，“阻止了在聯邦公共土地上的油氣生產”，呼籲廢除對甲烷排放的限制。不少保守的
單一問題利益集團也提出了許多放鬆規制的建議。例如，全國步槍協會(National Rifle
Association of America)的最優先議程是，廢除歐巴馬政府制定的對因精神疾病而領取
殘疾人社會保障的人購買槍支進行背景調查的規章。因此，川普政府把“解構行政國”作
為其國內政策目標，也是保守利益集團和大企業推動的結果。
三、川普政府“解構行政國”的路徑和政策措施
按照美國憲法預設的權力分配格局，聯邦行政機構隸屬於總統，但獨立規制機構並不直接
受總統控制，從理論上講不必完全服從於總統的指令。獨立規制機構由國會立法建立，同
時經國會授權兼司制定和實施規章的職能，一些機構甚至還享有一定程度上的司法權。此
外，獨立規制機構與內閣部的區別還在於這些機構的首腦均享有基於合法理由的職位保障
權和固定任期。獨立規制機構的這種特殊組織機構設計，旨在防止聯邦政府其他權力機構
對其進行行政限制。雖然如此，聯邦政府在長期的政治實踐中仍然形成了針對獨立規制機
構的一套國家控制機制，包括國會控制機制、總統控制機制和司法控制機制。國會可以通
過法定授權、資金批撥、傳喚行政機關首腦、數據核查以及《國會審查法》中賦予的其他
諸多手段，來實現對行政部門和規制機構的控制。總統主要藉助任免高級官員、成本收益
分析工具、管理與預算辦公室的預算程式等機制，來實現對行政機關的控制。法院一般藉
助《行政程式法》(Administrative Procedure Act)的規定，來審查行政機關的行政行為
是否違憲、越權，存在程式瑕疵、專斷或反復無常的現象，進而予以撤銷。
川普政府也主要藉助上訴路徑來實現“解構行政國”的目標。在運用總統權方面，川普主
要通過頒布行政令、提名反對行政國的人擔任最高法院大法官和聯邦機構高級官員、削減
聯邦機構開支、進行行政改革等措施，來實現其“解構行政國”的目標。在國會立法方面
，川普政府與共和黨掌控的國會進行合作，運用國會所擁有的立法權和對行政部門的制約
及監督權——主要是撥款權、任命批準權、立法否決權和調查權，以及對行政機關制定規
制的權力，來加以限制。在司法權方面，川普政府要求最高法院否決歐巴馬政府的一些規
制，推翻最高法院以前做出的有利於行政國的判例，以削弱聯邦獨立規制機構的權力。具
體來說，川普政府在“解構行政國”方面採取了以下政策措施：
(一)頒布廢除和削減聯邦規制的行政令
在美國，頒布行政命令是總統享有的“默示的權力”之一。總統通過發布行政命令起到了
一種實際立法的作用。美國憲法第二條第一款“行政權屬於合眾國總統”和第三款總統“
應註意使法律切實執行”的規定，為總統使用行政命令奠定了憲法基礎。總統雖然擁有立
法倡議權，但由於總統的立法倡議面臨時間和資源的限制，同時還可能被國會否決，行政
命令就成為總統剋服這些限制的有效政策工具，幾乎每一任總統都用頒布行政命令的方式
繞過國會來推進其政策議程。川普就任後，雖然國會兩院都被掌控在共和黨人手中，但由
於兩黨政治極化的立法環境以及川普與共和黨建制派尚處於磨合期，急於在“百日新政”
中取得成績的川普也把頒布行政令作為“解構行政國”的一個最主要的政策工具。他頒布
了一系列總統令，重點放在廢除或放鬆歐巴馬政府制定的環境、能源和氣候變化規制上。
減少溫室氣體排放以應對氣候變化，是歐巴馬八年任期內能源和環境政策最優先的政策議
程和政治遺產之一。歐巴馬政府應對氣候變化的主要措施是制定一系列提高能源效率的標
準和環保規制，通過要求生產商減少對能源的使用，來達到減少溫室氣體排放的目標。廢
除或放鬆歐巴馬政府制定的環境、能源和氣候變化規制，是川普政府“解構行政國”議程
的重點。
早在2016 年參加總統競選期間，川普就發誓要“取消歐巴馬時期制定的所有浪費納稅人
錢財的應對氣候變化的開支，包括繳納給聯合國的應對氣候變化基金”。當選後，川普在
就職演說中把廢除歐巴馬環境規製作為其“美國優先能源計劃”的重要組成部分。就職當
天更新的白宮網站撤下了歐巴馬政府氣候變化政策的相關內容，換上了川普關於能源政策
的言論，其中一個重點就是“減少給美國能源產業帶來負擔的規制”，廢除“諸如《氣候
行動計劃》(Climate Action Plan)等有害的、沒有必要的政策”。白宮網站的能源部分
寫道：“長期以來，我國的能源產業受到規制所帶來的負擔的束縛，川普總統致力於清除
諸如‘氣候行動計劃爺和‘美國水體規則爺等有害的和不必要的政策。”川普還頒布了一
系列行政令，廢除了歐巴馬時期制定的一系列能源規制。川普通過頒布總統令，廢除和修
改了以下主要能源和環境規制：
1.指示美國環境保護署和陸軍工程師團(Army Corps of Engineers)對2015 年制定的《美
國水體規則》(Waters of the United States Rule)進行修訂。該規制是歐巴馬在環保領
域的標志性遺產之一，它把規制機構的權威擴大到美國的水道和濕地，賦予美國環境保護
署管轄美國2/3 水域的廣泛的權力。自其制定以來，這一具有爭議的規則一直遭到農場主
、牧場主、房地產開發商等人的反對，他們指責這一規制給其經營活動帶來了負擔。川普
在簽署該行政令時稱，該規章是“一個十分可怕的規章”，是“聯邦規制最糟糕的樣板之
一”，是對“權力的大規模攫取”，超出了聯邦政府的權力，阻礙了經濟增長。
2.解除在聯邦土地上開採煤炭的臨時禁令。這一禁令是歐巴馬政府制定並於2015 年12 月
生效的，它對全美5.7 億英畝的聯邦土地上的煤炭開採和生產進行了規制。川普就任後解
除了這一禁令，指示內政部對這一規章進行大幅修改，作為放鬆聯邦政府對能源開採和溫
室氣體排放限制的一個舉措。
3.廢除歐巴馬時期制定的關於處置發電廠儲存的煤粉塵廢棄物的規制。火力發電廠燃煤發
電中產生的煤粉塵含有汞、鎘、砷等有毒的廢棄物，會污染水道，使野生動物中毒，還可
能造成居住在煤粉塵大量儲存地附近的人身患呼吸系統疾病。2015年，歐巴馬政府出台了
對粉煤灰堆放場地實施新標準的規章。川普就任後，煤炭工業的利益相關者開始向美國環
境保護署游說，要求重新審議這一規章，認為現有的規則“由於執行成本過高，對美國火
力發電帶來了巨大的負面影響”。2018 年5 月，美國環境保護署建議對規章做出修改，
給予各州和公共事業單位更多處理有毒物質的權力。
4.凍結汽車燃油效率標準。汽車運輸業是美國溫室氣體排放的一大來源。2011年，汽車運
輸業的溫室氣體排放占美國溫室氣體排放總量的28%，僅次於發電廠的排放量。提高機動
車燃油經濟性標準是減排的一項重要措施。歐巴馬認為，它將減少美國的汽油消費，有利
於美國的能源獨立，有利於為消費者節省汽油消費開支，振興國內的汽車製造業。2009
年5 月，在歐巴馬的協調下，汽車製造商、加利福利亞州政府、環保團體和工會組織達成
一項協議，同意以加州的汽車排放標準為藍本，制定2012 ~2016 年間生產的機動車溫室
氣體排放標準。美國環境保護署預計，執行該標準後，到2030 年，美國每年減少的溫室
氣體排放量將相當於3.07 億公噸的碳，每天減少石油消費180 萬桶。2011 年，歐巴馬政
府又在該標準的基礎上制定了更嚴格的汽車燃油經濟性標準，即比前一個標準再減少一半
的排放量，適用於2017 年~2025年間生產的汽車和輕型卡車。同年9 月，歐巴馬政府又制
定了第一個2014 ~2018 年生產的中型/ 重型卡車溫室氣體排放標準，即把此類卡車的燃
油效率由9% 提高到23%。依照這一標準，到2030 年，卡車和載客汽車加起來每年將減少
排放7.25 億公噸的溫室氣體，占美國目前排放總量的13%。2014 年2 月，歐巴馬在馬利
蘭州發表某次演說時宣佈，聯邦政府將於2016 年3 月再次頒布減少中型和重型卡車碳排
放和提高燃油效率的標準，新標準將適用於2018 年後生產的車型。歐巴馬為新機動車制
定的燃油排放標準，被環保團體西拉俱樂部(Sierra Club)稱為“美國總統所採取的使美
國擺脫對國外能源的依賴的最重大措施”。川普政府執政後，凍結了歐巴馬政府制定的汽
車和輕型卡車燃油效率標準，將現行標準延長到2026 年。
5.放開美國沿海和聯邦土地的油氣開採。美國內政部管轄的沿海外層大陸架有17 億英畝
，這片海域預計蘊藏著900 億桶石油和327 萬億立方英尺天然氣，約占美國國內生產的原
油總量的18%、國內天然氣供應總量的4%。歐巴馬政府曾從保護環境和減少溫室氣體排放
的立場出發，主張通過提高能源的使用效率來解決美國的能源需求，反對擴大能源生產。
在2010 年發生“深海地平線”(Deepwater Horizon)爆炸和石油泄漏事件後，歐巴馬政府
宣佈中止墨西哥灣的離岸租賃，並減少了聯邦離岸開採和租賃拍賣，使該公共土地上鑽探
的新油井從歐巴馬就任前的2008 年的5004 口，直線下降到2016 財年的847 口。
川普在能源和氣候變化問題上的主張則是擴大石化燃料的生產，以減少美國對國外能源的
依賴，同時增加就業崗位。早在2016 年總統競選中，川普就指責歐巴馬時期制定的上述
規則限制太大，承諾廢除規制的阻礙，開放更多的公共土地用於租賃，釋放美國石化燃料
生產的潛力。2017 年4 月，川普簽署了名為“美國優先離岸能源戰略”(America First
Offshore Energy Strategy)的總統令，提出了2019 ~2024 年間美國海洋能源戰略的五年
計劃，表示將開放北極水域和美國沿海外層大陸架的油氣勘探和開採。川普稱，“我們國
家享有令人難以置信的自然資源，包括豐富的離岸石油和天然氣資源，但是，聯邦政府一
直使這塊離岸地區94% 的面積對勘探和生產關閉，這剝奪了我國潛在的數十萬個就業崗位
和數千億美元的財富。”2018 年1月22 日，川普政府內政部公佈了開放美國海外大陸架
外圈90% 油氣勘探的建議，這是歷年來建議的美國離岸開採活動擴張規模最大的一次。3
月，川普頒布了行政命令，指示內政部長瑞安·辛克(Ryan Zinke)加快和擴大聯邦油氣租
賃拍賣的範圍，解除對能源產業的“規制負擔”，以此作為其重建“美國能源主導地位”
的一部分。
(二)與共和黨掌控的國會合作，通過立法來廢除或放鬆行政國的規制
廢除和放鬆聯邦規制也是共和黨長期的主張。川普就任後，國會共和黨人也發起了一個立
法議程，旨在摧毀一系列歐巴馬時期的規制，特別是其卸任前頒布的規章，重點放鬆聯邦
政府對能源、金融業和其他與工業發展相關的規制。這反映了國會共和黨人試圖減少政府
對商業和工業的乾預的立法目標。國會在立法廢除或放鬆歐巴馬政府制定的規制方面，主
要採取了以下三種方式：
1.運用《國會審議法》廢除歐巴馬時期制定的法規
川普政府廢除規制的法律依據是1996 年頒布的《國會審查法》(Congressional Review
Act)。該法賦予國會在行政機構制定和實施規章的60 天內廢除任何規章的權力。早在
1996 年，共和黨控制的國會通過《國會審查法》試圖對聯邦行政機關制定的大量規章進
行控制。共和黨和保守派認為，聯邦政府過度的規制對企業和美國經濟造成了巨大的負擔
，而國會並沒有有效地解決這一問題。自該法通過以來直至川普就任前，雖然根據該法提
出的否決目標規章的議案多達100 多個，但國會參眾兩院只通過了一個並經總統簽署成為
法律，即在2001 年推翻了柯林頓政府制定的人類工程學規則(ergonomics rule)。
歐巴馬在卸任前的最後幾個月內頒布的大量行政規章都適用於該法審查的範圍，因此，川
普政府和共和黨控制的國會把《國會審查法》作為廢除歐巴馬規制的主要工具。川普執政
後，到2018 年5 月，根據《國會審查法》簽署的否決規制的決議已達16 個，超過了其他
總統同期廢除的規制。這些被廢除的規章主要有：(1)2017 年2 月2 日，共和黨控制的國
會廢除了歐巴馬政府內政部於2016 年12 月頒布的禁止煤炭開採企業向附近河流傾倒廢物
的《河流保護條例》(Stream ProtectionRule)；(2)共和黨控制的眾議院以235 票比180
票的投票結果，廢除了歐巴馬政府社會保障局(Social Security Administration)制定的
擴大對因精神疾病而領取聯邦殘疾人社會保障的人購買槍支的背景的審查範圍的規定；
(3)2018 年5 月，眾議院以234 票比175 票、參議院以51 票比47 票的投票結果，廢除了
消費者金融保護局(Bureau of Consumer Financial Protection)為實施國會2013 年制定
的《平等信貸機會法》(Equal Credit Opportunity Act)反歧視條款而制定的購車貸款政
策。此外，國會眾議院還通過了一項旨在廢除聯邦土地管理局(Bureau of Land
Management，BLM)制定的防止在聯邦土地上開採石油和天然氣的活動產生甲烷氣體排放的
規章的法案，但該法案尚需參議院通過。
2.通過新的立法來廢除或修正歐巴馬政府對經濟加強規制的立法
《國會審查法》適用於聯邦機構半年內通過的規章，對一些不適用於該法的規章，川普政
府則通過新的立法來修改或廢除。川普政府具體採取了以下行動：
(1)大幅修改《多德—弗蘭克法》(Dodd-Frank Act)，放鬆聯邦政府對金融業的監管
《多德—弗蘭克法》全稱為《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》(Dodd-Frank
Wall Street Reform and Consumer Protection Act)，它經過國會長達數月的激烈辯論
，於2010 年7 月獲得通過，是歐巴馬政府最重要的政治遺產之一，被華爾街和共和黨人
稱為“銀行業的歐巴馬醫改法”(Obamacare for Banks)。這一長達850 頁的法律制定了
400 項規則，一些規則至今尚未完成制定，涉及證券交易委員會、聯邦儲蓄保險公司
(Federal Deposit Insurance Corporation，FDIC)、財政部和聯邦儲備銀行等眾多規制
機構。該法迫使銀行參加一年一度舉行的檢測其能否經受住經濟動蕩的“壓力測試”；催
生了隸屬於美聯儲的獨立管制機構——消費者金融保護局(Consumer Financial
Protection Bureau，CFPB)，以保護貸款人在辦理抵押、信用卡和其他形式的貸款時免受
損害；給予聯邦政府扣押有麻煩的大金融公司的權力，成立了一個監管委員會來監督經濟
危機對金融系統的威脅，對龐大的金融衍生品市場實施強制監管；該法制定的“沃爾克規
則”(Volcker rule)禁止銀行使用自有資金進行高風險證券交易，限制銀行在資產負債表
中隱匿有毒風險證券的能力，以及隱瞞銀行債務程度的能力。自該法通過以來，大銀行為
執行它花費了數十億美元，小企業和地區性銀行也一直抱怨根據該法制定的規章損害了其
借貸和幫助刺激經濟增長的能力，給企業帶來了成本昂貴的規制負擔，妨礙了企業經營，
給消費者貸款也帶來了諸多不便，損害了該法聲稱要保護的民眾。因此，自《多德—弗蘭
克法》通過以來，放鬆對大銀行的監管一直是國會共和黨人立法的目標。他們希望完全廢
除該法，或至少對其進行大幅修改。廢除或修改《多德—弗蘭克法》也成為川普政府解構
歐巴馬政府規制遺產、放鬆金融業監管的最優先和著力最多的議程。
早在競選期間，川普就承諾廢除《多德—弗蘭克法》，榆發誓要對該法“大動手術”(“
do a big number”)， 宣稱要“摧毀《多德—弗蘭克法》，以鼓勵經濟增長和創造就業
的新的政策來替代它”。執政後不久，川普於2017 年2 月3 日簽署行政命令，要求對《
多德-弗蘭克法》進行審議，由此開始了放鬆聯邦政府對金融的規制的進程。川普在與商
界領導人會面時稱，“我們期望大幅修改《多德-弗蘭克法》，因為坦率地說，我有太多
的擁有經營良好的企業的朋友，他們借不到錢，因為《多德—弗蘭克法》中的規則和規制
不讓他們借錢。”川普政府白宮經濟委員會主任加里·科恩(Gary Cohn)稱，廢除該法後
“美國人將有更好的選擇和更好的產品，因為我們不再用每年耗費數百億美元的規制來給
銀行增加負擔。”於川普就任後，國會共和黨議員曾就此事提出多個法案。2018 年3 月
14 日，參議院以67 票比31 票的投票結果通過了對《多德—弗蘭克法》進行大幅修改的
法案。該法案由愛達荷州共和黨籍聯邦參議員、參議院銀行業委員會主席馬克·克雷珀
(Mike Crapo)提出，17 名民主黨參議員投了贊成票。同年5 月22 日，國會眾議院以258
票比159 票的投票結果通過了對《多德—弗蘭克法》的修改案，並送交川普簽署。
(2)廢除網路中立規則
歐巴馬政府2015 年制定的網路中立規則(net-neutrality rules)禁止美國電報電話公司
(AT&T)、威瑞森電信(Verizon)和康卡斯特(Comcast)等寬帶網路運營商屏蔽網路或降低網
速；禁止這些公司向網路和應用軟體開發商提供更快、更容易接入網際網路用戶的服務，
以換取額外的費用；試圖防止寬帶網路運營商對用戶在網路上觀看的內容實施控制，禁止
網路運營商為一些網站提供的應用軟體優於為另一些網站提供的，從而造成網路競爭有利
於資金雄厚的大企業的情況。網路中立規則出台後，引發了激烈的爭議。支持網路中立規
則的人認為，在網路供應商和新聞傳媒公司不斷集中的時代，網路中立規則對保護消費者
是必要的。寬帶運營商則反對這一規則，認為網路中立規則將阻止他們對網路基礎設施進
行升級改造，這給其經營帶來不確定性。因此，他們極力推動國會通過廢除網路中立規則
的法案。2016 年，寬帶運營商就此向一聯邦法院起訴，尋求推翻這一規制，但遭敗訴。
川普政府上臺後，於2017 年任命共和黨人阿基特·裴(Ajit Pai)擔任聯邦通訊委員會主
席。裴積極推動廢除網路中立規制，稱它是政府過度擴張的一個例子，打擊了網路供應商
對網路進行升級換代的積極性。他認為，廢除網路中立規則將有助於為美國人提供更快、
更好的網路服務，同時促進更多的競爭。他提出了廢除網路中立規制的建議，稱“根據我
的這一建議，聯邦政府將停止對網際網路的微觀調控。”2017 年12 月14 日，聯邦通訊
委員會投票廢除了網路中立規則，稱該規制對網際網路產業的發展造成不必要的限制。這
一舉措得到了川普的支持。
(3)廢除關於網路隱私權保護的規制
保護網路隱私權的規章是在歐巴馬政府推動下，於2016 年被聯邦通訊委員會批準的。它
規定未經允許，禁止網際網路服務商，如美國電話電報公司和康卡斯特公司(Comcast)，
分享或出售其擁有的個人數據，包括瀏覽歷史和地理位置。於這一規定遭到網際網路服務
商的反對，對這些企業來說，較少的隱私權保護可轉變為更大的利潤。它們可以通過向其
他企業提供用戶的詳細信息來賺錢，這些企業可以向這些用戶發佈有針對性的廣告，以增
加產品的銷量。川普就任後，共和黨控制的國會於2017 年3 月通過了廢除網際網路隱私
權保護規制的法案，川普簽署了這一法案。
3.推動國會通過《雷恩斯法》，限制獨立管制機構制定規制的權力2017 年1 月5 日，在
第115 屆國會開會後不久，國會眾議院以237 票比187 票的投票結果通過了《行政機構規
制需要審查法》(The Regulation from the Executive in Need of Scrutiny Act)，即
《雷恩斯法》(REINS Act)。該法案規定，行政機構制定的任何規制，只要每年對企業和
社會產生的經濟影響超過一億美元以上，就必須在實施前得到國會的批準；如果在其頒布
後70 天內國會未能批準這一規制，這一規制將是無約束力和無效的。《雷恩斯法》可以
說是國會共和黨人削減聯邦政府規模的立法措施，旨在防止其成為一個“超級立法機構”
。共和黨希望此法給予國會更多監督聯邦政府行政開支的權力，使行政分支更加對國會負
責，以加強對行政分支的必要制衡。
然而，該法案遭到國會民主黨議員的反對。他們指責該法案試圖廢除眾多必要的規章，認
為這將會削弱獨立規制機構依法制定和實施規章的能力。民主黨還認為，現有的《國會審
查法》已經授予國會否決送交審議的規則的權力，沒有必要再制定新的法律。因此，盡管
在過去的三屆國會里眾議院都通過了《雷恩斯法》，但到目前為止，該法案仍沒有進入參
議院的審議議程。
(三)利用最高法院的司法審查權削弱獨立規制機構擁有的制定規制的權力
盡管美國憲法只授予聯邦政府管理州際商務的權力，但最高法院通過對美國憲法“商事條
款”(commerce clause)等條款的解釋，使聯邦政府擁有了規制所有美國商務活動的權力
。因此，聯邦最高法院的裁決對行政國的規制起著重要作用。以最高法院2007 年審理的
“馬薩諸塞州訴環保署”(Massachusetts v.EPA)案為例，由於大法官安東尼·肯尼迪
(Anthony M.Kennedy)加入到四名自由派一邊，最高法院以五比四的微弱多數裁定，造成
全球氣候變暖的溫室氣體排放可根據《清潔空氣法》加以規制，從而為歐巴馬政府治下的
美國環境保護署制定一系列規章排除了法律障礙。正因為如此，利用最高法院的司法審查
權來削弱獨立規制機構制定規制的權力，成為川普“解構行政國”的一個重要路徑。白宮
顧問唐納德·麥克蓋恩(Donald McGahn)稱，川普政府“大幅削減政府規制的努力如果沒
有法官的強力支持是毫無意義的”，“實際上，法官的選擇和去規制的努力是一個硬幣的
兩個面。”
川普就任以來，聯邦政府司法部就歐巴馬的醫改法、肯定性行動(affirmative action)、
勞工權利等眾多規制向最高法院提起訴訟，最高法院做出了一系列保守的裁決。此外，最
高法院也試圖通過推翻“雪佛龍尊重”(Chevron deference)來削弱獨立規制機構的權力
。
雪佛龍尊重”是美國行政法的一個原則。這一原則來源於1984 年最高法院審理的“雪佛
龍美國公司訴保衛自然資源委員會”(Chevron U.S.A.Inc.v.Natural Resources
Defense Council， Inc.)案，該案涉及美國環境保護署對1977 年《清潔空氣法修正案》
的解釋所引發的糾紛。最高法院對該案的裁決認定，法院在審理獨立管制機構根據國會立
法授權制定和實施的規章時，應聽從制定這一規章的獨立規制機構的解釋。根據“雪佛龍
尊重”，即使法院認為另一種解釋比獨立規制機構的解釋更合理，或者更好，它也必須遵
從該機構的解釋。保守派認為，“雪佛龍尊重”實際上給予了獨立管制機構不受法院管轄
的權力，因而反對這一原則並一直試圖推翻它。這充分說明，在如何看待獨立管制機構的
規制的問題上，司法權和獨立管制機構之間存在權力之爭。
最高法院還試圖通過對行政法法官的任命，對獨立規制機構的權力加以限制。在美國，多
數涉及聯邦規制的行政機構案件由行政法法官(ALJs)審理。行政法法官是根據1946 年頒
布的《行政程式法》設立的，目的是“確保聯邦政府機構的行政程式公平”。聯邦政府多
數行政機構都設有行政法法官，如2013 年聯邦社會保障局共有1400 名行政法法官。這些
法官每年審理約70 萬件案件，平均審理聽證程式為373天。由於行政法法官的權威被限制
在聯邦政府行政分支機構內，他們是行政機構的一部分，而不屬於司法分支。同時，由於
行政法法官由某行政機構任命，在審理案件時可能會做出有利於該機構的裁決，所以，在
行政法法官該由總統或該機構的最高行政長官任命還是由本機構的職業官僚來任命的問題
上，產生了法律糾紛。2018 年6月21 日，最高法院在“露西亞訴聯邦證券交易委員會”
(Lucia v.SEC)案中，以六票比三票的表決結果裁決，證券交易委員會的行政法法官是屬
於憲法“任命條款”(Appointments Clause)任命的美國官員，應由總統或該委員會的專
員來任命，而不能由下級官員來任命。最高法院的這一裁決，使現有的任命行政法法官的
制度無效，從而削弱了獨立規制機構審理案件的權力。
(四)提名反對行政國的人選擔任聯邦政府高級官員和最高法院大法官
2017 年2 月，班農在保守主義政治行動大會上發表講話時稱，川普政府提名的聯邦高級
官員人選被選用的一個原因是“解構行政國”。目前來看，川普任命的聯邦政府高級官員
和提名的聯邦法官人選，基本上都反對聯邦政府加強對經濟的規制。
1.提名尼爾·戈薩奇(Neil Gorsuch)和佈雷特·卡瓦諾(Brett M.Kavanaugh)等反對行政
國的保守派人士擔任聯邦最高法院大法官
川普之所以從21 個候選人中選擇戈薩奇，除了他奉行的司法哲學外，最主要的原因是他
持反對行政國的立場。戈薩奇強烈反對政府規制，批評政府規制的過度擴張，指責獨立規
制機構常常根據模糊的、未界定的權威來行動。戈薩奇反對行政國的立場充分反映在他主
張推翻“雪佛龍尊重”上。2016 年8 月，戈薩奇在審理“古特雷斯—布里蘇埃娜訴林奇
”(GutierrezBrizuela v.Lynch)案時，豎起了堅決反對“雪佛龍尊重”的大旗。他在多
數意見中闡述了他主張推翻“雪佛龍尊重”和遏制行政機關權力的理由。戈薩奇認為，這
一原則允許“行政機關侵吞了大量的核心司法和立法權，用一種似乎更大的方式集中了聯
邦權力”。在戈薩奇看來，允許政府機構解釋法律意味著允許其改變公民的思想，即強迫
公民不僅按照行政機構目前對法律的解釋行事，而且要“對該行政機構隨時根據政治風向
的轉變而對其目前對法律的解釋來個180 度的轉彎保持警覺”， 以便按照新的解釋行事
。
川普提名的大法官人選佈雷特·卡瓦諾也以反對行政國而著稱。他多年來對行政國一直持
質疑和批評的態度，反對以早期建立的聯邦機構來規制現代商業。在聯邦機構的規制問題
上，卡瓦諾主張“重大規則主義”(major rules doctrine)，即行政機構制定的任何具有
重大經濟和政治意義的??