【東南亞研究】查雯：族群視角下的東南亞國家間關係與區域合作
http://www.sohu.com/a/330808465_618422
國關國政外交學人
2019-08-01 11:47 外交學院國際關係研究所副教授，政治學博士
內容摘要
東南亞地區的人口在族群構成方面體現出了極強的多樣性。 與此同時,族群衝突也是東南
亞國家面臨的一個普遍問題,並深刻地影響了該地區國家間關係的發展和區域一體化的走
向。 文章梳理東南亞國家民族人口構成的整體情況,並對東南亞族群衝突進行分類。 在
此基礎上,文章提出族群衝突的外溢效應和族群政治競爭的外化直接導致了國家間互信的
缺失和區域規範的選擇性應用,這也進一步阻礙了區域身份認同的形成。
東南亞是世界上族群多樣性體現最為突出的地區之一。 歷史上，東南亞地處種族和民族
遷徙的十字路口,該地區也因此而成為了“人種和民族的博物館”。 有數據顯示，東南亞
地區居住著1812個部落與族群。 就單個國家來講，東盟國家無一例外都是多民族國家。
更重要的是，絕大多數東南亞國家在歷史上都經歷過不同形式的族群衝突， 一些國家的
族群衝突和民族分離主義運動至今仍在持續。
少數民族人口的大量存在，深刻地影響了現代東南亞國家的形成和發展。 獨立後的東南
亞國家，均大力提倡“國家民族主義”(nationalism of nation－state)，並試圖構建與
其主權領土範圍相匹配的、統一的民族認同。 所謂的“民族建設”(nation－building)
也成為了東南亞國家領導人講話中最時髦的詞彙。 儘管如此，國家民族主義的推行卻遭
遇來自國內“族群民族主義”(ethno－national-ism)的阻力，甚至直接引發了衝突與國
內戰爭。 對於東南亞國家與少數民族之間的互動，已有的比較政治學研究已經給予了極
大的關注。 然而，族群問題究竟如何影響了東南亞國家間關係的發展，以及區域合作的
走向？對於這一問題，國際關係研究沒有給予足夠的重視。
本文梳理東南亞國家民族人口構成的整體情況，並對東南亞族群衝突進行分類。 在此基
礎上，本文進一步提出族群衝突的外溢效應和族群政治競爭的外化,直接影響了東南亞國
家間關係的走向，導致了國家間互信的缺失，以及區域規範的選擇性應用，這也進一步阻
礙了區域身份認同的形成。
一、普遍存在的族群問題
爪哇人、京族、泰族、巽他人和馬來人是東南亞的五大民族。 然而，值得注意的是，這
五大民族中沒有一個超過地區人口總數的15%，這也從一個側面反映出東南亞人口的多樣
性。 就單個國家來看，根據“約書亞人口數據項目”(Joshua Project Peoples Data)的
統計，文萊有26個族群與部落、柬埔寨為42個、印尼785個、寮國147個、馬來西亞183個
、緬甸142個、菲律賓186個、新加坡52個、泰國114個、越南114個。 表1根據各國政府及
聯合國公佈的人口普查結果，以及美國中央情報局等數據來源，對各國主體民族和主要少
數民族的人口比重進行了統計。 可以看出，在東盟十國中，印尼、寮國、馬來西亞以及
菲律賓，其主體民族所佔總人口比重均不足60%，其中，菲律賓最大的民族——他加祿族
佔該國總人口比重僅為24.4%。
https://i.imgur.com/2czEU6h.jpg
族群、宗教、語言的多樣性和被殖民的歷史使東南亞國家普遍面臨族群矛盾與族群衝突的
問題。卡爾·蘭蒂(Carl H． Landé)根據形成原因將東南亞的族群衝突分為4 類:1)高地
人與低地人的衝突;2) 政治與文化邊界不同造成的衝突;3) 群島國家內部的衝突;4) 大規
模移民造成的衝突。所謂的高地人(high landers)與低地人(low landers)的矛盾和衝突
集中體現在中南半島國家如越南、寮國、緬甸、泰國。歷史上，中南半島的古王國多建立
在平原地帶，西方殖民者到來後，才逐漸將現代國家的統治擴張到中南半島的北部山區。
與此同時，殖民者“分而治之”的策略加深了高地少數民族與低地主體民族之間的隔閡和
仇恨。在擺脫殖民統治、實現獨立後，由主體民族主導的現代國家政府力圖將其統治範圍
向邊緣地帶擴張，並遭遇了高地原著民族的抵抗，從而爆發了衝突。緬甸政府軍與緬北克
倫人、克欽人等武裝組織之間延續了數十年的武裝衝突，就是這一類別下的典型案例。
此外，政治與文化邊界的不完全重合也是導致族群衝突的主要原因之一。泰南四府(北大
年、也拉、那拉提瓦府、沙敦)一直被視為“泰人佛教文化與馬來人伊斯蘭教文化的分界
線”，信奉伊斯蘭教的馬來人佔當地人口的大多數，他們使用以泰文字母表示的馬來語。
自 1909 年《英暹條約》簽訂後，該地區即歸入泰國版圖，然而馬來穆斯林的分離運動卻
此起彼伏，至今仍未平息。 2004年，該地區的暴力活動突然升級，泰國政府的一系列平
叛行動也以失敗告終。僅在 2004 年到2010 年的 78 個月間，泰南暴力事件就達 9800
多起，造成 1 萬多人死傷，其中穆斯林死亡 4200 多人，佛教徒 1600 多人。
與中南半島國家相比，東南亞的群島國家則在領土版圖上呈現出明顯的破碎性，印尼的領
土由 13,466 個島嶼構成，菲律賓的島嶼也多達 7641 個。地理障礙限制了不同族群的融
合，更重要的是，兩國歷史上從未存在過任何統治範圍與現代國家版圖相近的古王國，現
代國家在很大程度上是反殖民運動的結果。保爾·克拉托斯卡(Paul H. Kratoska)和本
·巴特森(Benjamin Batson)曾這樣寫到:“東南亞的普遍趨勢是在歐洲殖民統治劃分的領
土範圍內為反殖民活動提供建立國家的推動力，因此，這個地區的‘國家＇往往是按疆域
與行政制度劃分的社會。”可以說，這一點在印尼和菲律賓兩個國家身上得到了更加突出
的體現。在印尼，既存在外島少數民族直接對抗雅加達政府統治而爆發的武裝衝突，如自
由亞齊運動(The Free Aceh Movement)和自由巴布亞組織(The FreePapua Organization)
，也存在著外島少數民族與新移民之間的衝突，而這種大規模的移民，又與印尼政府旨在
平衡不同島嶼人口的相關政策有著密切聯繫。菲律賓至今仍未完全平息的摩洛穆斯林分離
主義運動也是此類別下的典型案例之一。
最後一種類型——由大規模域外移民造成的族群衝突，在很大程度上是殖民歷史所造成的
遺留問題。其產生主要是由於西方殖民者為鞏固其統治、利用廉價勞動力攝取殖民地資
源,大舉鼓勵區域外民族向東南亞國家移民,典型案例有緬甸的印度人和華人、馬來西亞的
華人、印尼的華人等。英國歷史學家弗尼瓦爾(J. S. Furnivall)曾提出“多元社會”
(plural society)的概念用以概括這一現象。根據他的觀察，多元社會有著幾套並行不悖
、相互沒有交集的社會秩序,統治者與被統治者分屬不同的種族，居住在不同的社區裡，
經濟活動也按族群分工。一旦多元社會出現任何經濟問題或其他社會問題，衝突也極有可
能轉變成族群間的矛盾。 1965年和 1998年印尼出現的排華事件就是這一邏輯的突出體現
。
綜上所述，東南亞國家在族群的人口構成方面體現出了極強的多樣性，與此同時，絕大多
數東南亞國家都面臨著各種各樣的族群問題，有些國家常年為族群武裝衝突和分離主義運
動所困。這一現實深刻影響了東南亞國家的政治、經濟與社會發展，同時也影響了東南亞
國家間關係與區域一體化的發展。在下文中，本文將對族群問題(尤其是跨境族群問題)影
響國家間關係和區域一體化的主要機制和典型案例進行論述，這 3 種機制可以概括為：
武裝衝突外溢、政治競爭外化、區域身份形成障礙。與此同時，這 3 種機制之間也存在
著一定的交互影響。具體而言，武裝衝突外溢及政治競爭外化成為國家間互不信任的主要
來源，同時導致了區域規範的選擇性應用，並進一步影響了區域規範的內化與區域身份認
同的形成。
二、武裝衝突外溢
族群衝突具有極大的“外溢性”。 A 國族群衝突所造成的武裝組織跨境活動、難民問題
及其他非傳統安全問題，可能威脅到鄰國 B 的邊境安全，以及 B 國公民的人身安全。出
於對自身安全的擔憂，B 國可能對A 國的族群衝突表示關切，或者在未獲得A 國允許的情
況下直接進行干預，從而傷害國家間互信，甚至導致國家間武裝對峙或衝突，這一影響機
制在泰國與緬甸關係中表現得最為明顯。
緬甸少數民族超過全國人口的 1/3，泰緬邊界也是克倫族、撣族、孟族等少數民族聚居的
主要區域之一。有研究指出，緬泰兩國的跨國民族至少有 18 個。自 1948 年獨立以來，
民族問題一直是緬甸國內軍事衝突的根源之一。儘管進入 20 世紀 90 年代後，先後有不
少反政府武裝組織與緬甸政府達成停火協議，叛亂活動的強度有減弱的趨勢，但一些少數
民族武裝組織的抵抗仍在繼續。
長期以來，緬甸的民族問題是影響泰緬關係最重要的因素之一。泰緬兩國邊境長達 2400
公里，其中完成劃界的僅 58 公里，大部分邊界地區適合游擊戰的開展以及毒品的種植。
直到 20 世紀 80 年代末期，緬甸在與泰國交界處的絕大部分領土，都在由孟族、克倫族
、撣族等少數民族武裝組成的“民族民主戰線”(NDF)的有效控制下。冷戰期間，泰國政
府一直對緬甸少數民族武裝持同情態度，並存在支持行為，克倫民族聯盟就長期通過與泰
國的走私貿易以及向泰國出售礦產品和木材獲得活動經費。克倫民族聯盟的領導人妙波甚
至將自己的武裝組織稱為“泰國的外國軍團”，協助泰國抵禦緬甸共產黨的威脅。泰國政
府對少數民族武裝的支持引起了緬甸政府的極大不滿，也直接導致了在整個冷戰期間泰緬
關係的持續冷淡。
從 1988 年開始，出於安全和經濟發展的需要,泰國政府調整了對緬政策，放棄對緬甸反
政府武裝的支持，並對緬甸軍政府實行“建設性接觸”(constructive engagement)政策
。1988 年 12 月，時任泰國軍隊司令差瓦力·永猜裕 (Chavalit Yong chaiyudt) 訪問
仰光，為泰緬經濟合作掃平障礙，泰國公司獲得緬甸軍政府的特許，在緬甸採伐原木。此
後，“建設性接觸”政策進一步引起東盟國家的重視，並上升為東盟的對緬政策。
在西方國家普遍對緬甸軍政府實施制裁的情況下，“建設性接觸”政策受到了諸多的質疑
與批評。而作為該政策的提出者，泰國政府始終以強化泰國國家安全和促進區域經濟發展
為由，為該政策進行辯護。然而，值得注意的是，緬甸國內族群衝突的持續，直接影響了
“建設性接觸”政策的執行，阻礙了泰緬雙邊關係的改善。一方面，自 1992 年泰國恢復
民主政治後，出於對緬甸國內少數民族人權狀況的不滿，泰國媒體及人權團體持續向泰國
政府施壓，呼籲政府調整“建設性接觸”政策，向緬甸軍政府施加更大壓力。另一方面，
緬甸少數民族武裝和政府軍的跨境軍事活動，持續威脅到泰國的主權和邊境安全，並不斷
挑戰著“建設性接觸”政策的合理性。 1992 年 2 月，緬甸政府軍追剿克倫民族聯盟闖
入泰國境內，佔領了泰國的 491 號山地，以便利用有利地形對叛軍發動進攻，這一佔領
行為一直持續到 1992 年底。在強大的國內壓力下，泰國空軍司令宣布泰國軍隊隨時準備
對緬甸政府軍採取軍事行動。此後，泰國政府也不得不對“建設性接觸”政策做出調整。
對於泰國政府而言，緬甸族群衝突產生的外溢效應已經對泰國國家安全構成了嚴重威脅。
然而，泰國政府對於緬甸國內問題表現出的關切及乾預願望，卻引發了緬甸政府的警惕，
導致國家間互不信任的產生。以“彈性接觸”(flexible engagement)政策為例，1997 年
，緬甸正式成為東盟成員國。次年，在緬甸族群衝突造成大量難民的情況下，泰國川·立
派政府提出了“彈性接觸”原則，該原則主張對東盟長期以來奉行的不干涉規范進行調整
，從而使東盟在緬甸國內問題中發揮更加積極的作用。然而，該項提議立即遭到了緬甸的
強烈反對，經過激烈的討論，東盟外長會議最終決定採取“強化互動”(enhanced
interaction)的概念，作為處理地區內部跨國問題的政策框架，極大地淡化了乾預色彩。
不僅如此，族群衝突還存在著直接上升為國家間武裝衝突的可能。早在 1992 年 3 月，
緬軍就因打擊克揚少數民族反政府武裝，進入泰國湄宏順府界內，並引發了泰緬兩國軍隊
的正面衝突，雙方人員不同程度死傷。 2001 年，緬甸政府軍隊向南撣邦軍發動旱季攻勢
，結果戰事波及泰國，導致邊境地區的泰國居民逃離家園，隨後泰國政府宣布，緬甸政府
軍侵犯泰國領土。 2002 年 5 月，緬甸反政府武裝撣邦聯合革命軍對政府軍發動反攻。
由於戰鬥中有砲彈落到泰國境內，泰國軍方因此向緬甸境內發射了幾枚砲彈以示警告。緬
甸政府隨後向泰國政府提出抗議，指責泰國政府背後支持緬“撣邦聯合軍”。緬甸政府發
言人、軍事情報局副局長覺溫少將甚至在記者招待會上表示，緬甸反政府武裝組織是“在
泰國軍隊炮火的掩護下”對緬甸政府軍哨所發動進攻的。緬甸政府隨後下令關閉了所有緬
泰通道，並向緬泰邊境地區增兵數千。同年 6 月 1 日，仰光 2 萬多名緬甸人上街遊行
，抗議泰國政府侵犯主權。 6 月 3 日，緬甸 4 艘戰艦闖入泰國海域，後經泰國政府警
告撤出。
時至今日，緬甸族群衝突所產生的外溢效應，仍是泰緬國家間矛盾的主要來源之一。根據
聯合國難民署(UNHCR)2015 年公佈的數據，現在泰國約有 72，900 登記在冊的緬甸難民
，同時還有51，500人處於“類難民狀態”。另一個專門為緬甸難民提供救助的機構在
2016 年開展的一項調查也顯示，在泰緬邊境的10 個難民營內居住著103，762 名難民，
難民問題也並沒有隨著民盟政府的執政而得到解決。此外，從 2012 年開始不斷升級的緬
甸若開族與羅興伽人之間的衝突，也導致了嚴重的羅興伽難民問題。大量羅興伽難民或逃
往泰國，或取道泰國逃往馬來西亞。 2015 年，馬來西亞警方在與泰國邊界發現了 28 處
蛇頭關押羅興伽難民的集中營，同時還發現 139 處埋葬難民屍體的亂墳崗。此後，為避
免難民非法進入，泰國警方加緊打擊行為，導致很多蛇頭選擇丟棄難民，斷水斷糧進一步
導致了人道主義災難，泰國政府也因此受到了諸多國際組織的譴責。
三、政治競爭外化
不僅武裝衝突的外溢效應會影響國家間關係，一國國內的族群政治也會影響該國的外交政
策，進而影響該國與其他國家的關係。大量國際關係研究已經證明，跨境族群的存在將加
大國家間衝突的可能，其中，“多數族群－少數族群”類型的跨境族群——一個族群在A
國是多數族群，而在其鄰國B 則是少數族群——尤其如此。這主要是因為，該族群在國
家 A 內可能處於政治、經濟和社會的優勢地位，而在 B 國則處於劣勢地位。A 國的主體
族群對其同胞持同情態度，B 國族群間的不平等亦會引起 A 國人民的不滿。迫於國內主
體族群的壓力，A 國領導人將無法為B 國的族群政策提供必要的政治支持，為爭取本國主
體族群民眾的支持或選票，A 國領導人甚至會選擇干預B 國的內政，從而形成了族群政治
的外化，並加大了國家間的互不信任，增加了國家間衝突的可能。在東南亞地區，存在著
諸多“多數族群－少數族群”類型的跨境族群，例如，聚居在菲律賓南部的摩洛穆斯林雖
然是少數族群，但其對應民族——馬來人卻在馬來西亞處於政治上的優勢地位，類似的例
子還有泰國南部的馬來人、柬埔寨的越南人、新加坡的馬來人、馬來西亞的華人、緬甸的
撣人等。諸多證據顯示，這種類型跨境族群的存在可能直接影響兩個鄰國關係的發展。下
文將以泰南問題對泰馬關係的影響為例，對這一影響機制進行闡述。
同大多數東南亞國家一樣，馬來西亞也是多族群國家。從建國初期至今，馬來西亞的民族
構成出現了一定的改變，其中，馬來人佔總人口的比重緩慢上升。 1957 年，馬來人佔總
人口比重為49%，華人為 38%，印度人為 11%，到了 1975 年,3 個族群人口占總人口比重
分為別 53%、35%、11%。而到了 2013 年，馬來人口比重已經上升到了 54.5%，華人比重
則下跌到 24.5%，印度人下跌到 7.4% (見表1)。
人口構成的變化也促使馬來西亞的政策制定者更加註重馬來人的政策偏好。與此同時，
自 20世紀 80 年代中期，馬來西亞的馬來人團體內部出現了回歸穆斯林傳統的現象，相
應地，馬國政治的泛伊斯蘭化也愈發明顯。在馬來西亞，前執政聯盟中的巫統(UMNO) 與
伊斯蘭黨(PAS)均為馬來人的政黨。不同於奉行溫和民族、宗教政策的巫統，伊斯蘭黨主
張實行政教合一的製度，並主張伊斯蘭教法應成為唯一法律來源。伊斯蘭黨的這一立場為
其贏得了大量的馬來選民。在1999 年的大選中，伊斯蘭黨獲得了超過50%的馬來人選票，
而巫統僅獲得馬來人47%的選票，後者執政地位的維持需要越來越多地倚重華人選民的選
票。在選舉壓力下，巫統也被迫調整其在族群和宗教問題上的立場。 2002 年，馬哈蒂爾
總理宣布“馬來西亞已經是伊斯蘭教國”，這一舉措顯然是為選舉利益服務的。
國內族群政治的競爭也反映在馬來西亞的對外政策中，馬來西亞政府和社會團體開始越來
越多地在鄰國的族群問題上發表反對言論並引起了鄰國的不滿。以泰國南部的馬來穆斯林
分離主義運動為例，泰國南部的馬來穆斯林與馬來西亞北部的居民保持著密切的日常生活
聯繫。出於同情，馬來西亞的馬來人經常會在泰南衝突爆發期間，為泰南馬來人提供庇護
。有數字顯示，移居馬來西亞境內的泰南穆斯林達 30 萬人，馬來西亞北部的村落也經常
成為泰南分離主義分子的藏身之地。另外，有統計顯示，具有馬來西亞和泰國雙重國籍的
穆斯林達 8 萬人，很多分離主義分子也在其中，這為兩國之間的司法合作造成了諸多障
礙。
不僅如此，歷史上馬來西亞政府與泰國分離主義組織之間一直存在著千絲萬縷的聯繫。二
戰結束初期，泰南分離主義組織就曾提出將泰南四府與馬來西亞合併的政治訴求。1957年
馬來西亞的獨立極大地鼓舞了泰國南部的穆斯林，同一時期該地區出現了眾多的軍事分離
主義組織，其中最有影響包括北大年民族解放陣線 (BNPP)、北大年共和國解放陣線(BRN)
、北大年聯合解放組織(PULO)。冷戰時期，馬來西亞政府一直為泰南穆斯林反抗組織提供
支持，以此對泰國政府形成製衡，以免後者同馬共有所合作。直到 80 年代後期，馬來西
亞政府還允許泰南分離主義組織將總部設立在馬來西亞境內。
國內的族群政治也影響了馬來西亞在泰南問題上的立場。一方面，為凸顯其馬來政黨的身
份、迎合國內馬來選民，馬來西亞的反對黨伊斯蘭黨經常發表言論，批評泰國政府的民族
政策，並呼籲馬來西亞政府關注泰國境內馬來人的權益。另一方面，由於馬國內的穆斯林
團體及馬來選民對泰南馬來人普遍持同情態度，馬來西亞執政聯盟也無法承受失去馬來穆
斯林選票的結果。因此，馬來西亞政府很難在打擊泰南穆斯林反叛組織的問題上給予泰國
政府充分的協助，這也加深了馬泰兩國之間的隔閡。
2004－2005 年期間，泰南問題曾一度導致馬來西亞與泰國的關係跌入谷底。2004 年初，
泰南衝突出現升級趨勢。時任泰國總理的他信多次發表公開講話，指責馬來西亞政府疏於
邊境管控，以至於分離主義分子可以進入馬來西亞境內逃避泰方抓捕，同時泰國政府還認
為，分離主義分子的軍事訓練是在馬來西亞境內進行的。 2004 年 4 月 28 日，泰國南
部再次發生暴力事件，衝突導致 5 名安全官員和 107 名叛亂分子死亡。面對國內伊斯蘭
團體和伊斯蘭教黨的壓力，馬來西亞總理阿卜杜拉·巴達維宣佈為從泰國逃亡的分離主義
分子嫌疑人提供庇護，這引起了泰國政府的強烈不滿。 2004 年 10 月 25 日，泰國穆斯
林在達拜鎮警察局外進行示威，引發流血衝突，7 名穆斯林群眾被泰國警方射殺，另有
75 名示威者在警車中窒息死亡。此後，馬來西亞國會不僅對該事件進行了討論，還公開
對泰國的安全行動進行了譴責，這明顯違背了東盟長期以來一直提倡的不干涉原則。
2005年 8 月 30 日，馬來西亞政府再次接納了 131 名從泰國跨越邊界逃往馬來西亞境內
的叛亂分子。此外，由於國內穆斯林團體的壓力，馬來西亞政府還曾拒絕向泰國政府移送
具有雙重國籍的阿卜杜勒·拉赫曼·艾哈邁德，而泰國政府認為此人正是泰南暴力事件的
主要策劃人。
事實上，在國內政治競爭的壓力下，馬來西亞政府不僅對泰國國內穆斯林的境遇公開表示
過不滿，同時也對印尼政府處理自由亞齊運動的方式提出過批評，並曾積極干預過菲律賓
南部的摩洛分離主義運動。近年來，馬來西亞政府還出於馬來人與羅興伽人的宗教聯繫，
多次就羅興伽人問題對緬甸政府提出過指責，並引起了緬甸政府的極大不滿和抗議。
馬泰關係的起伏證明了，一國的族群政治很可能與其鄰國的族群衝突產生聯動，前者的國
內政治競爭將對其外交政策制定起到限製作用，使得該國無法在打擊分離主義運動等問題
上為後者提供必要的政治支持。在國內族群政治的推動下，前者甚至可能對後者的民族政
策提出批評，或直接干預後者的內政。可以說，在一定條件下，跨境族群的存在可能加大
國家間的互不信任，從而威脅到雙邊關係的穩定。
四、區域身份認同障礙
族群矛盾與衝突還會通過不同途徑，對區域身份認同的形成造成障礙，從而進一步影響區
域一體化的前景。首先，一個國家內部的族群衝突可能導致了整個地區範圍內不同族群間
以及宗教團體間的對立，妨礙了民眾“區域身份認同”的產生，從而使區域一體化失去“
自下而上”的推動力。如上文所述，泰國南部的族群問題不僅挑戰著泰國政府所提倡的“
泰國人的民族主義”，還同馬來西亞的族群政治產生了互動，強化了跨國界存在的“馬來
穆斯林”的身份認同，加劇了整個區域內馬來人與泰族人、穆斯林與佛教徒之間的對立。
事實上，東盟的實踐與大量理論研究均已證明，民眾的區域身份認同對區域合作的發展具
有至關重要的作用。 2015 年 11 月，東盟領導人簽署了《關於建立東盟共同體的 2015
吉隆坡宣言》，宣布以政治和安全共同體、經濟共同體和社會文化共同體為三大支柱的東
盟共同體正式建成。儘管如此，圍繞“東盟是否構成真正的共同體”的爭論並沒有停止。
根據卡爾·多伊奇(Carl Deutsche)對於安全共同體的定義，身份認同是構成共同體必不
可少的因素。安全共同體中的人民“有一種相互同情和忠誠；一種‘我們感(we feeling)
＇，信任和相互關心；在自我形象和利益方面，形成了部分的認同；彼此成功預知行為。
”艾倫·柯林斯 (Alan Collins) 也曾對“安全機制”(security regime) 與“安全共同
體”(security community) 進行了區分，他認為“安全機制”與普通意義上的“聯盟”
並沒有本質區別。相反，“安全共同體”則需要成員國及其公民具有共同的身份認知。在
“安全共同體”中，一個國家的公民不會對鄰國存在任何的“仇外情緒”。換言之，區域
共同體的深入發展離不開“自下而上”的推動力量，公眾的態度以及人民與人民間的聯繫
，將直接決定區域融合的深入程度。
鑑於此，《東盟安全共同體行動綱領》也特別強調，東盟安全共同體的建設要增強人民之
間的聯繫，以此增進地區一體化中“自下而上”的推動力。然而,東盟國家在族群、宗教
上的巨大差異，為加強區域人際聯繫設置了障礙。 2011 年東盟內部的一項民意調查就顯
示，在被問及“什麼是阻礙東盟一體化進程的因素”時，66%的馬來西亞人、39%的印度尼
西亞人，以及75%的新加坡人都認為，族群和宗教的多樣性是東盟一體化過程中的重要障
礙。
更重要的是，族群問題還通過影響國家的外交行為與國家間關係，對區域身份認同的形成
造成障礙。如前文所述，族群問題造成的武裝衝突外溢和政治競爭外化，直接導致了國家
間的猜忌與懷疑，不僅如此，族群問題還會造成區域規範的選擇性應用。根據建構主義理
論，區域規範不僅具有規定和指導國家行為的“常規性影響”，還具有界定和構成認同的
“構成性影響”，對規範的遵守和內化是區域身份認同形成的基礎。相反，對區域規範的
選擇性應用，則將阻礙區域身份認同的形成。圖表1全面概括了族群問題影響區域合作的
不同機制。
https://i.imgur.com/2k4NmDk.jpg
圖1：影響機制（資料來源：作者自製）
就東盟而言，不干涉原則是東盟規範的重要組成部分，也是東盟區域身份認同的重要來源
。然而，在實踐過程中，在族群武裝衝突外溢和政治競爭外化雙重機制的作用下，東盟國
家仍在遵循成本－收益計算的邏輯，有選擇地踐行不干涉原則，以便實現國家利益的最大
化。以泰國為例，如前文所述，泰國的國家安全深受緬甸族群衝突外溢的影響，鑑於此，
泰國政府曾多次嘗試干預緬甸內政，其中“彈性接觸”(flexible engagement) 政策最具
有代表性，旨在推動東盟不干涉原則的演化。在他信執政期間，泰國政府又提出對緬甸的
“向前接觸”(forward engagement)政策，並於2003 年12月在曼谷主持召開了“緬甸民
族和解國際支持論壇”(又稱曼谷進程)，希望推進緬甸的民族和解進程。然而，在泰南問
題中,泰國則一再堅持不干涉原則，對鄰國馬來西亞表現出的關切及乾預持懷疑和抵觸的
態度。在 2004 年東盟峰會上，馬來西亞執意將泰南衝突提上議程，結果遭遇泰國以退場
為要挾。
與泰國形成對應的是，馬來西亞政府也在不干涉原則上展現出自相矛盾的立場。受國內族
群政治競爭的影響，長期以來，馬來西亞政府在鄰國的涉及馬來人的衝突與矛盾中積極發
聲。當泰南問題出現升級時，馬來西亞外交部長賽義德·哈米德就曾公開表示，儘管衝突
是泰國內政，但如果泰國政府處理不得當，將對東南亞整體利益產生負面影響，因此，東
盟需要改變其“不干預”的原則。然而，在不涉及馬來或穆斯林少數族群的問題上，馬來
西亞則持更加保守的態度。泰國所提出的具有乾預性的對緬“彈性接觸”政策，就受到了
來自馬來西亞的公開反對。
綜上所述，東盟國家仍在根據具體的國家利益，有選擇性地決定是否遵守不干涉這一重要
的區域規範，而國內的族群問題又在很大程度上決定了東盟國家的國家利益及外交政策選
擇。對於決策者而言，由於各國民族整合問題仍未完成,各國中央政府的合法性及基本國
策，仍不斷受到分離主義運動和族群矛盾的挑戰,絕大多數國家的領導人仍致力於構建統
一的“民族國家”。這一方面決定了東盟成員國對主權問題的敏感，及對主權讓渡所持的
謹慎態度，另一方面也決定了，致力於“國家身份認同”構建的東盟成員國，缺乏構建“
區域身份認同”的真正動力。正如穆罕默德·阿約伯(Mohammad Ayoob)所指出的：“大多
數第三世界國家最關心和最關注的不是……超越威斯特伐利亞，從而構建基於和諧利益的
經濟和安全共同體…… 。事實上，他們最關注的是如何走向理想中的有效、合法的國家
，這樣的國家正是威斯特伐利亞話語體系所預見的主權的掌管者。”可以說，在民族國家
建設尚未完成以前，在今後很長一段時間內，區域合作仍是強化主權國家的政策工具，而
非最終目的。這種對結果邏輯(logic of consequence)的遵守，與建構主義者所想像的出
於“習慣”或適當邏輯(logic of appropriateness)而遵守區域規範，形成了鮮明的對比
，也體現出東盟國家對區域規範的內化程度不深，區域身份認同形成的基礎仍然十分薄弱
。
五、總結
本文對東南亞地區族群的構成以及族群矛盾與衝突進行了概述。在此基礎上，本文提出族
群問題深刻地影響了東南亞國家間關係與區域合作的進程。具體機制有3 個：第一，族群
衝突具有極大的“外溢性”，武裝組織的跨界活動及伴隨族群衝突而來的難民問題，可能
升級為國家間衝突；第二，一個國家的族群政治可能影響該國的外交政策制定，並與其他
國家的族群問題產生聯動，造成國家間的互不信任與矛盾；第三，區域內國家的族群問題
還妨礙了區域身份認同的形成，進而阻礙了區域合作的深化。