標題: 【東盟研究】周士新：試論東盟智慧城市網絡建設
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國關國政外交學人
2019-08-14 19:46　上海國際問題研究院外交政策研究所周邊外交室主任
內容摘要
東盟國家建設智慧城市已經存在了較長時間，而構建東盟智慧城市網絡是隨著東盟共同體
建設過程中，提振國家間互聯互通、促進經濟發展和社會文化進步的戰略需要。在新加坡
的倡議和推動下，在東盟其他國家的積極響應下，東盟智慧城市網絡項目的啟動相當順利
，進展也比較快。當前，東盟智慧城市網絡建設已經形成了一定程度的制度建設和組織規
模。東盟智慧城市網絡現有26個試點城市，未來還有可能擴展到更多城市。未來東盟智慧
城市網絡將更加密切關注城市間的合作關係，以創新和科技為促進城市可持續發展的動力
，縮小城市間，甚至國家間的發展差距，為東盟共同體建設提供新的增長動力。在此過程
中，包括中國在內的非東盟國家也在努力推動加強與東盟及其成員國在智慧城市建設方面
的合作，以促進更大範圍的地區經濟發展和社會進步。
雖然城市化可以讓我們更容易快捷地獲得所需要的資源，生活變得更加便利，但也帶來了
諸如交通擁堵、空氣污染、水資源匱乏和不平等加劇等問題。東盟成員國認為智慧城市可
以成為解決這些問題的關鍵，改善東盟民眾的生活狀況。國際電信聯盟（ITU）認為「一
個智慧和可持續的城市是一種創新的城市，使用信息通信技術和其他手段改善生活質量，
提高城市運行和服務的效率和競爭力，同時保障滿足當前和未來民眾對經濟、社會和環境
等方面的需求」。
國際標準組織（ISO）認為是一種新概念和新模式，使用新一代的信息技術，如物聯網、
雲計算、大數據和空間/地理信息整合等，促進城市的規劃、建設、管理和智能服務等，
實現便利的公共服務、精細的城市管理、宜居的生活環境、智能化的基礎設施和長期有效
的網絡安全等。隨著技術和社會的進步，對智慧城市並沒有普遍統一的界定，但基本上都
延續了2007年10月由維也納技術大學魯道夫‧吉芬格（Rudolf Giffinger）團隊發表的《
智慧城市：歐盟中等城市排行榜》中關於智慧城市智慧經濟、智慧人群、智慧治理、智慧
流動、智慧環境和智慧生活等六大方面的定義。而東盟國家也具有自己的理解，但總體上
與國際上較為流行的類似概念還是一致的，認為智慧城市是一種可持續發展的城市，集成
了信息和通信技術、自然資源和其他先進技術等，管理城市的各個方面，如為城市家庭提
供先進的設施，為民眾帶來現代的生活方式等。
一、東盟智慧城市網絡溯源
隨著東盟在2015年底建成經濟共同體，通過取消關稅和促進貿易，推進服務貿易自由化議
程，落實單一窗口制度和統一資本市場，簡化和協調資本市場監管框架和平台，促進熟練
勞動力流動，制定關於競爭政策、消費者保護和知識產權方面的地區框架，促進互聯互通
、縮小發展差距，實現地區經濟一體化，目前已經進入了完善經濟共同體的新階段，旨在
建立一個更加網絡化，更具競爭力、創新力、凝聚力和高度一體化的東盟。與此同時，東
盟經濟的增長大部分是由城市推動的，而且這個趨勢還將持續，預計到2030年，東盟城市
人口將達到9 000多萬，人口規模為20萬至200萬的「中量級」城市將占東盟經濟增長的
40%。然而，城市化的快速增長存在了一些巨大挑戰，如交通擁堵、水和空氣質量下降、
貧困和不平等加劇，城鄉差別拉大、公民生活和人身安全不確定增加等。為此，東盟必須
利用第四次工業革命的機會解決這些問題，提高城市生活質量與民眾的幸福獲得感，促進
東盟經濟的包容性和可持續增長。
智慧城市是一個集成了大數據、人工智能、物聯網和機器人等先進技術，以及第四次工業
革命帶來的其他高科技。對東盟來說，「智慧城市」不僅是個別國家實現經濟增長的有效
方式，而且是通過應用信息通信技術推進經濟發展，最大限度地縮小各成員國之間的發展
差距。因此，作為「智能國家」的新加坡首先提議將東盟國家的智慧城市融合起來，促進
東盟共同體建設，提升城市競爭力。在新加坡的提議下，東盟成員國同意舉行首屆「東盟
智慧城市治理研討會」。為此新加坡擬定了直到會前才公開的《東盟智慧城市框架概念文
件》。根據新加坡的提議，2018年2月，東盟成員國提交了各自試點城市、智慧城市首席
官員和國家代表的提名名單。在預先溝通的基礎上，2018年4月25日～28日，新加坡向第
32屆東盟峰會提交了建立東盟智慧城市網絡的提案。
在2018年4月28日舉行的第32屆東盟峰會上，東盟領導人采納了新加坡提出的建立ASCN的
倡議，提出努力以協同發展、分享最佳實踐，為增長、創新、能力建設和可持續發展提供
更多機會，一致同意ASCN應采取包容性方法，充分考慮特定城市的需求、當地的文化潛力
和獨特性，以及發展水平，並宣布了新加坡於2018年2月提交的26個試點城市名單。同時
各國領導人還敦促推進東盟可持續城市研究，加強東盟智慧城市化模式的部署，與東盟智
慧城市網絡相互補充，發展東盟可持續城市化戰略。自此，東盟智慧城市網絡建設才真正
進入地區多邊合作的層面上，成為東盟共同體建設的組成部分。鑒於城市建設具有相當強
的綜合性質，其最終會在未來列入經濟還是社會文化部分尚難知曉，最大的可能性上這兩
個方面都會涉及此概念。
隨後，2018年5月22～25日，東盟成員國25個智慧城市75名代表，包括國家代表、智慧城
市首席官員及其隨從官員，以及東盟秘書處一體化監督局（IMD）局長，參加了首屆「東
盟智慧城市治理研討會」，討論了《東盟智慧城市框架》（以下簡稱《框架》）零號草案
，闡明了東盟對「智慧城市」的界定和預期成果，以及每個城市的《促進智慧城市發展的
特定城市行動計劃》（以下簡稱《行動計劃》）。所有東盟成員國都同意在2018年6月1日
前將修訂建議書面文本提交給ASCN國新加坡，新加坡然後整合修訂意見，發布升級版的草
案供各成員國在首次ASCN大會上進一步討論。盡管《框架》和《行動計劃》仍處於調整過
程中，但兩個文件最終都在7月8日的東盟智慧城市首次會議的討論獲得了通過，成為東盟
智慧城市網絡建設的重要藍圖。此外，東盟各成員國國家代表還討論了東盟智慧城市網絡
的長期制度化問題以及各城市與外部合作伙伴討論可能的合作項目問題等。此後，各城市
開始進一步提煉各自的優先發展項目，並開始與潛在的合作伙伴進行磋商。
第51屆東盟外長會同樣對東盟可持續的城市化建設進行研究，形成東盟可持續的城市化戰
略。同時，東盟外長會重申會更加重視東盟成員國利用創新和技術改善民眾的生活水平。
為此，東盟外長會高度贊揚了首屆東盟智慧城市網絡會議所取得的成果，認為其充分考慮
了每個城市的特別需求和潛力以及當地和文化狀況，可以成為一個重要的平台，協同各國
發展政策和行動，分享最佳實踐，為創新增長、能力建設和包容性、可持續發展提供更多
機遇。東盟外長會強調東盟智慧城市網絡試點城市與外部合作伙伴簽署的初步協議，可以
成為這些城市在具體項目上進行合作的動力，並期待進一步加強與合作伙伴的合作，為地
區智慧城市生態系統的發展提供支持。
2018年11月13日，第33屆東盟峰會正式通過了《東盟智慧城市框架》重申東盟智慧城市網
絡對東盟各國經濟發展的重要性。為此，東盟峰會贊揚了東盟智慧城市網絡舉行的會議和
取得的成果，認為《東盟智慧城市框架》確定了東盟智慧和可持續城市化的戰略成果、城
市治理制度、重點領域和實施主體，同時也尊重了各成員國的獨特需求、優先事項、潛力
和文化，是東盟成員國智慧城市發展的非約束性指南。東盟峰會敦促東盟智慧城市網絡試
點城市切實落實《行動計劃》，以及試點城市和外部合作伙伴之間的初始項目清單，期待
在未來幾年能進一步推進東盟智慧城市網絡建設，落實其行動計劃，以改善民眾的生活水
平。
二、東盟智慧城市網絡的制度建設
由於對「智慧城市」並沒有普遍統一的界定，東盟也無法制定出具有普遍意義的定義。普
遍的共識是，東盟智慧城市發展的共同標準仍需要各成員城市進行更深入地了解和探討，
才能做出最終決定。在此過程中，ASCN建設有助於通過將東盟成員國智慧城市融合起來，
分享最佳實踐，探索潛在的互補性，促進個別智慧城市項目相互補充，形成協同的集體力
量，促進東盟共同體建設，提高東盟民眾的生活水平。為了建立ASCN和實現其目標，《
ASCN概念聲明》重點闡述了以下四個方面：
第一，東盟智慧城市網絡的範圍。東盟每個成員國在2018年2月分別提名多達3個試點城市
並向東盟輪值國新加坡報告。ASCN中的國家代表主要負責協同各個層級的工作，目標是利
用技術提升經濟發展質量，同時滿足《東盟憲章》中對保障民眾基本權利的要求，同時促
進不同文化之間更好地相互理解。盡管大多數國家都選擇了3個城市，但文萊和新加坡只
能提名1個，而寮國也只提名了2個，分別為萬像和琅勃拉邦；馬來西亞提名了4個，分別
為吉隆坡、新山、亞庇和古晉；菲律賓提名了馬尼拉、宿務和達沃；泰國提名了曼谷、春
武裡府和普吉；印度尼西亞提名了雅加達、外南夢和望加錫；緬甸提名了內比都、仰光和
曼德勒；越南提名了河內、胡志明市和峴港；柬埔寨提名了金邊、馬德望和暹粒。對26個
試點城市的選擇引發了對地區包容性和公平性的質疑。然而，試點城市只是一個最初清單
，ASCN明確表示，將隨著機制的成熟而擴大成員範圍。一些非首都城市，如泰國的春武裡
和馬來西亞柔佛州的新山非常值得關注。這些城市可以通過與網絡中的首都城市互動而受
益。整體而言，在26個試點城市中，柬埔寨、寮國和緬甸等欠發達國家提名首都城市和旅
游城市，以促進基礎設施建設，而印度尼西亞、馬來西亞和泰國等已經擁有智慧城市議程
的東盟成員國提名了試點的智慧城市，以加快這些城市的發展。認識到每個城市具有不同
的發展優先事項和階段，ASCN敦促所有成員國關注與每個城市優先產業相一致的領域。通
過建設智慧城市網絡，ASCN希望通過建設「包容性和可持續性的」城市，最大限度地縮小
東盟成員國之間的發展差距。
第二，驅動東盟智慧城市網絡建設的四個核心內容：《東盟智能城市發展行動計劃（
2018-2025年）》。它是由成員城市及其國家代表在「智慧城市治理研討會」上起草的，
與《東盟共同體願景2025》相吻合的試點城市在2018年至2025年期間發展的一系列個性化
行動計劃。最初的行動計劃是在7月8日的首次會議上由東盟成員國批准的。《東盟智能城
市發展行動計劃（2018-2025年）》包含著成員城市將從2018年至2025年在其理想的重點
領域開展的具體項目和行動計劃。《行動計劃》強調根據城市現有的藍圖或行動計劃，通
過整合數字技術，推動城市發展，建設智慧、包容和可持續的城市。從目前來看，東盟智
慧城市的大多數項目主要側重於環境可持續性、廢物處理、安全保障以及城市流動性；《
東盟智慧城市框架》，是根據每個ASCN成員城市的實際需求與潛力和文化背景為基礎，為
其發展提供非約束性指導的規範性文件。它通過明確戰略成果、闡明城市制度、優先領域
和實施杠杆等，明確了智慧城市的主要特徵；舉辦年度會議。主要由東盟輪值主席國主持
，邀請東盟成員國及成員城市的利益相關者分享每個城市行動計劃的進展情況，與域內外
私營部門解決方案提供者會面，探索啟動一些在商業上可行的新項目。東盟秘書處會根據
會議結果撰寫一份年度報告。根據東盟議程，東盟智慧城市網絡會議將在6月6～7日和9月
舉行，地點未定；結對計劃。這是一個將ASCN成員城市在自願基礎上與其外部合作伙伴在
私營部門、多邊銀行、咨詢公司和金融機構等連接起來的平台。這種伙伴關係將有望為促
進智慧城市發展而形成互利的伙伴關係，促進商業上可行的項目和其他倡議，與城市的行
動計劃緊密結合。
第三，組建國家和城市代表團隊。每個東盟成員國為成員國提名1位國家代表，為每個成
員城市提名1位智慧城市首席官員（CSCO）。國家代表和智慧城市首席官員參加ASCN年度
會議。國家代表是從成員國政府的高級別官員中提名的，負責監督智慧城市網絡和可持續
發展。在ASCN年度會議中，國家代表代表東盟各成員國，東盟輪值主席國的國家代表也是
ASCN的主席。他們也會向聯合協商會議（JCM）提交一份關於ASCN進展和主要成就的報告
。智慧城市首席官員由每個城市的城市首席規劃師或高級別首席官員中提名。這些國家代
表和智慧城市首席代表參加了5月份舉行的「智慧城市治理研討會」，探討相互學習借鑒
的可能，分享了最佳實踐項目，提交了各自代表城市的行動計劃，討論了東盟智慧城市框
架，並探討了與外部合作伙伴建立聯絡的可能。
第四，協調各種活動的報告機制。有效地跨部門協調是東盟尚未能完全解決的長期難題。
為此，ASCN必須通過在城市層面上加強合作，解決城市中跨部門的一些特定問題，為有效
促進跨部門協調鋪平道路。為此，1987年成立的東盟聯合協商會議成為ASCN的主要報告機
制，在ASCN年度會議後，接受關於ASCN進展和主要成就的報告。ASCN的報告也將分發給東
盟的相關部門進行告知。聯合協調會議然後向東盟協調理事會和東盟峰會提交最終報告。
東盟秘書處內的綜合檢測局將協助監督成員城市行動計劃的進展情況，並協助起草ASCN年
度報告。
三、東盟智慧城市評析
智慧城市發展在東南亞並不是新鮮事物。根據科爾尼管理咨詢公司（AT Kearny）的調查
，東南亞計劃到2025年建設35個智慧城市。印度尼西亞有15個智慧城市，數量最多，其次
為越南，有5個項目，菲律賓有4個，沒有按照東盟的方式進行較為平均的方式分配，】和
東盟智慧城市網絡試點城市的名單相差較大。智慧城市項目主要為智能能源、智能環境、
智能運輸、智能信息技術、智能建設和智能醫療等涉及物聯網和綠色技術等五個方面。相
比之下，東盟國家在發展智能城市方面大致可以分為四個類別，並體現出不同的特徵。
第一，欠發達經濟體的發展中階段。柬埔寨、寮國和緬甸等國都在加緊城市化建設，目前
尚無真正意義上的智慧城市項目。例如柬埔寨的智慧城市項目主要為城市街道和公共空間
管理、固體和液體廢物處理、改善公共汽車服務的效率和改善旅游服務等廢物管理、公共
空間建設和交通管理等方面。緬甸的智慧城市項目主要為公共交通和運輸管理、停車場和
人行道管理、低價住房、綜合性大學以及城市保留區建設等公共服務、教育和基礎設施等
方面。寮國的智慧城市項目為恢復濕地建設綠色空間、建設水泥巷道和人行道、建設排水
系統、可持續運輸計劃等基礎設施建設方面。
第二，小型發達經濟體的成熟階段。新加坡已經將智慧城市的概念上升到國家議程，即「
智慧國家」已經成為這個城市國家的品牌。作為一個已經高度數字化的國家，新加坡當前
正在努力使其民眾的生活「更加美好」。在政府強有力的領導下，新加坡正在尋求建立一
套自動化和數字化、網絡化的社會基礎設施和公共設施，如引入智能交通系統、自動駕駛
車輛和采用電子政務系統等。新加坡提交了2項智慧城市項目，如電子支付和國民數字身
份。此外，為了捍衛自己作為「智慧城市成功典範」的名譽，新加坡正在積極舉辦諸如「
世界城市峰會」等國際會議。文萊對水村的改造項目不僅要繼承文萊的傳統，而且要將其
建設成為具有一個大型商業中心的宜居城市和旅游目的地，成為斯裡巴加灣市的經濟增長
點。
第三，中等收入經濟體的較發達階段。作為東南亞地區工業化程度最高的國家之一，馬來
西亞也正在成為地區領先的智慧城市國家。馬來西亞智慧城市的目標是通過自動化和優化
大數據分析，提高城市的運轉效率。2018年初，吉隆坡市議會同意將「城市大腦」——使
用大數據和人工智能的雲計算基礎設施服務，和阿裡巴巴一起應用，以減少交通擁堵和快
速應對交通事故等。為了促進醫療旅游業的發展，泰國正在與戴爾和英特爾等IT公司合作
。例如，普吉島正在努力通過使用城市物聯網傳感器捕獲的數據平台營造一個「安全的城
市」。普吉島還將安裝一些閉路電視、傳感器和Wi-Fi熱點以收集數據。收集後的數據將
被整合進城市數據平台上，以建設智慧城市。曼谷的帕凰裕庭（Pahonyothin）運輸中心
、春武裡府的智能電網項目和廢物化能源項目都體現了泰國在智慧城市建設方面已經具有
了相當好的基礎。菲律賓的智慧城市項目主要有全城自動交通控制系統、公交快速轉換系
統、聚合指揮和控制中心以及電子教育等。
第四，發展中經濟體的快速發展階段。由於城市化加速發展，出現了各種城市問題，印度
尼西亞建設智慧城市的需求正在激增。作為一個群島國家，印度尼西亞的戰略是將這些島
嶼在物理上和機制上連接起來。因此，外南夢的智慧城市項目為改善邊遠地區的公共服務
和改善交通制度等。印度尼西亞推出了「雅加達一卡通」，一種可用於任何交易的交易系
統。這種一體化的交易系統不僅方便，而且可以更容易了解民眾的消費模式，為政府決策
提供便利。越南已經宣布了與日本合作，規劃在河內北部劃撥3.10平方公里，到2023年建
造一個智慧城市區。這個智慧新城的主要目標是建設一個可持續的生態友好型城市。為了
給前往河內大都市區的交通提供方便，將推出自營的公共交通（公交）系統。此外，河內
還提出了建立智能運行中心、智能運輸，如智能泊車、公共運輸電子票、在線車輛登記和
電子牌照系統等。胡志明市正在計劃建設一個綜合應急響應中心，完全配備現代高科技設
備，如視頻監控系統、計算機輔助繪圖和地理信息系統等。
總體上看，ASCN的目標主要有三個方面：一是為智慧城市發展方面的合作提供便利。成員
城市首席官員和所在國家代表共同探討互補的可能方面，分享最佳實踐，制定並落實智慧
城市的發展框架和行動計劃。二是促進與私營部門的可融資項目，為成員城市與私營部門
解決方案提供聯系啟動具有現實意義和商業上可行的項目。三是保障獲得來自東盟外部合
作伙伴的資金和支持。成員城市在自願的基礎上與特定的外部合作伙伴配對，形成互利的
伙伴關係，推動智慧城市的發展，同時促進東盟與城市外部合作伙伴之間建立更好的理解
。世界銀行、亞洲開放銀行、亞洲基礎設施投資銀行和全球基礎設施中心等多邊金融機構
也成為合作的重要對像。
要了解東盟城市，可以采用麥肯錫公司開發的分析工具。通過衡量國家的財富和人口密度
，麥肯錫區分了4類組合：發達經濟體的高密度城市、新興經濟體的高密度城市、發達經
濟體的低密度城市和新興經濟體的低密度城市。這個分析工具有助於城市規劃者明確各自
城市、投資者和商業的政策指向，以便在進入智慧城市市場時建立適當的商業運行模式和
開發適當的現代科學技術。從東盟智慧城市網絡的26個試點城市來看，世界銀行的人均
GDP數據可以用來衡量所屬國家的財富，人口密度數據可以使用聯合國經濟與社會事務部
的統計數據。區分新興經濟體和發達經濟體的標準是基於36個經合組織國家中人均GDP最
低的國家，即墨西哥的大約18 535美元。人口密度分類基於東盟智慧城市網絡成員城市的
平均人口密度，即約為每平方千米4 179人。從數據上來看，ASCN中的18個城市可以被列
為新興經濟體的低密度城市，6個是新興經濟體的高密度城市，如雅加達、萬像、吉隆坡
、仰光、馬尼拉和曼谷，其中5個是首都城市，1個是前首都城市。新加坡是東盟中唯一的
發達經濟體的高密度城市，而文萊的斯裡巴加灣市被列為發達經濟體的低密度城市。
總的來說，東盟國家的智慧城市包括電子政務系統、廢物處理、可再生能源管理、能源效
率、智能交通信息系統、智能教育、智能醫療系統等各個領域。東盟智慧城市網絡中有近
79%的ASCN試點城市正處於城市化過程中，有望成為真正意義上的智慧城市。可以說，東
盟成員國都在積極推進各自的智慧城市以及各個智慧城市的項目。東盟智慧城市網絡的建
設將在地區層面上補充和推動這些單個智慧城市項目。由於許多東盟智慧城市項目具有較
強的商業動力，企業必須認識到數字技術必須要很快應用到城市化進程中，而不是簡單地
開發沒有硬件的數字技術。對於一些大型首府城市來說，企業可以通過自己的方式改善城
市擁堵問題、運輸系統等以適應越來越多的人口。從這個角度來說，智慧城市為各個行業
都提供了機會。
四、結語
東盟國家的智慧城市建設具有自己的進度和特徵，智慧城市網絡的建立有利於從地區層面
的角度加快這一進程，也讓其越來越具有東盟的特色，與東盟進一步發展和完善共同體建
設相一致。東盟國家通過促進智慧城市項目的規劃和落實，不僅有利於東盟經濟發展和整
合，而且有利於縮小相互間的發展差距，適應更大範圍的地區一體化的需要，繼續推進東
盟成為全球經濟發展最具有活力的地區之一，提升東盟國家在國際經濟秩序中的代表性和
話語權。東盟建設智慧城市網絡的方案得到了其幾乎所有對話伙伴的支持，並希望與東盟
在這方面進行合作。例如，美國副總統邁克‧彭斯在第六屆東盟-美國峰會上宣布雙方建
立「智慧城市伙伴關係（USASCP）」。在紀念東盟-日本友誼與合作的45周年的第21屆東
盟-日本峰會上，日本首相安倍晉三明確承諾支持ASCN。中國與東盟國家早就在智慧城市
建設方面開展合作。2013年11月4日，中國與新加坡簽署的「智慧城市結對」備忘錄。
2014年開始的中新合作蘇州工業園區進行智慧城市試點的合作項目，是中國與東盟國家此
類合作的先例。中國領導人在出席第21次中國-東盟領導人會議暨慶祝中國-東盟建立戰略
伙伴關係15周年紀念峰會時，表示支持東盟智慧城市網絡建設，願與東盟研究商簽中國-
東盟智慧城市合作文件，推動在政策研究、標準制定、技術創新、市場共享、人才培訓等
領域加強合作，依托中國-東盟信息港為東盟智慧城市網絡打造合作平台。中國在建設智
慧城市，甚至是智慧城市群方面具有較為豐富的經驗，與東盟國家城市在建設智慧城市過
程中可以相互學習和借鑒。目前，中國的許多城市與東盟國家城市建立了友好城市和伙伴
城市，雙方可以以共同促進建設智慧城市為主題，特別是長三角一體化建設中的26個試點
城市和東盟智慧城市網絡中的26個試點城市可以率先加強合作與協調，成為中國「一帶一
路」倡議項目和東盟互聯互通項目對接的先行先試的創新點，為中國—東盟命運共同體建
設提供更為扎實的重要基礎。