標題: 【極地研究】郭培清、鄒琪：川普政府北極政策的調整
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國關國政外交學人
2019-08-16 10:30 中國海洋大學國際事務與公共管理學院教授；研究生
內容摘要
美國兼具世界霸主和北極大國兩種身份，近年來北極地區軍事存在增多、經濟活動頻繁，
美國認為其雙重身份受到了俄羅斯和中國的挑戰。基於在北極事務上「落後」的認識，川
普政府的政治精英們采取越來越多的措施以重塑其「領導者」角色。軍事上，美國大力增
加北極地區軍事部署，恐會將北極推向「再軍事化」；經濟上，川普十分重視能源開發，
北極或可迎來「能源開發時代」；外交上，在鞏固與北歐盟友關係的同時主動修護美俄北
極關係，試圖提升影響能力和控制力。雖然采取了一系列強勢措施，但美國國內北極決策
部門尚未整合，注定其政策缺乏協調性及長遠規劃，美國北極利益維護依然面臨諸多挑戰
。
美國的北極政策是不斷變化的。冷戰結束後北極的戰略重要性有所下降，美國政府對北極
地區的重視程度也相應降低。2007年8月2日，俄羅斯科考隊員在北冰洋海底插上國旗，這
一事件使得北極重新成為國際熱點。美國政府隨即增加了對北極的重視程度，小布什政府
於2009年頒布《第66號國家安全總統指令》（National Security Presidential
Directive/NSPD-66) 以及《第25號國土安全總統指令》（Homeland Security
Presidential Directive/HSPD-25），闡明「美國是一個北極國家，在北極地區擁有多樣
化的、緊密相關的利益」強調了美國在北極地區的國土安全、生態環境保護以及北極國家
的合作。繼小布什政府之後，奧巴馬政府於2013年5月發布《北極地區國家戰略》（
National Strategy for the Arctic Region）將保障美國的安全、保證資源和商業的自
由流通、保護環境、解決原住民需求以及加強科學研究作為核心利益。奧巴馬總統十分重
視北極事務通過主導北極地區的氣候治理，樹立了美國在氣候事務上的領導地位。但奧巴
馬消極對待北極地區的能源開發，在卸任之際倉促簽署禁令，禁止在楚克奇海域及波弗特
大部分海域開采石油及天然氣。川普上台後推翻了奧巴馬的北極政策，先是退出《巴黎氣
候協定》，後又解除奧巴馬簽署的北極能源開發禁令。就目前的政策及政策實踐來看，美
國的北極政策已發生諸多根本性轉變，應予以關注。
一、美國北極政策轉變的背景
隨著冰川融化，北極地區的國際安全環境已發生深刻變化。美國蘭德公司2018年11月發布
的報告將北極定位為「曾經是世界邊緣的北極正緩慢地轉變為一個中心：一個經濟活動和
投資中心、一個航運樞紐、一個戰略利益轉折點以及一個軍事阻塞點。」北極地區不再是
冷戰剛結束時的「冷凍狀態」，北極地緣環境呈現出如下新特點：
第一，軍事部署不斷增加。北極各國尤其是俄羅斯，近年來大幅增加北極軍事存在。俄羅
斯重啟了6個軍事基地、建造了3艘核動力破冰船並對北方艦隊進行現代化改造，僅2017年
，俄羅斯就舉行了近300次軍事演習，在北極地區發射了200多枚導彈。加拿大政府計劃在
未來10年將國防開支從189億美元增加到327億美元。軍事安全是構成國家安全的核心要素
，大規模軍事部署無疑正在改變北極地區的安全態勢。美國國會研究服務部認為，俄羅斯
在北極的軍事活動可能會讓北極再次成為軍事緊張和競爭地區，美國等北極國家應當思考
是否應做好軍事准備來捍衛本國的利益。
第二，經濟規模大幅增長。得益於北極地區能源資源的開發近年來中國、韓國、印度等國
積極參與北極地區的商業活動，尤為亮眼的是中俄共同倡導的「冰上絲綢之路」。2012年
7月—2017年7月，整個北極地區經濟規模約為4500億美元，同期中國在北極特定項目的投
資約為890億美元。如圖1所示，2012年—2017年中國對北極國家投資規模顯著增長，中國
已成北極地區的主要參與者。美國北極地區特別代表的前高級顧問瓦特·薄布瑞克（
Walter A.Berbrick）等人認為，「中國資本正湧入北極地區，有可能壟斷開發並干擾地
緣政治平衡。」
https://i.imgur.com/b8uFtpm.jpg
圖1：2012年-2017年中國對北極國家投資價值總額（億美元）（資料來源：美國海軍分析
中心 (CNA)）
第三，北極治理機制趨向失效。北極理事會是北極地區最為重要的治理機制，冷戰結束後
該機構有效促進了區域合作並將北極地區維持在低緊張態勢。但隨著北極安全環境的改變
，現有北極理事會的弊端日益突出，已難以解決新問題。北極理事會自成立之初，將安全
議題排除在外，因此北極地區不斷增加的軍事部署無法在該機制中得以控制。北極理事會
自身無執行權，導致北極理事會通過的協議僅是「軟約束」，大大降低了該機制的權威性
。此外，北極理事會所擅長處理的環境議題，也在2019年5月的第11屆部長級會議中大打
折扣。因美國的反對，會議未通過關於氣候議題的聯合聲明，這是北極理事會部長級會議
有史以來的第一次。15在新的安全環境下，北極地區治理機制不但難以應對新問題，在解
決舊有議題上也面臨挑戰。有美國學者認為，以北極理事會為核心的北極地區秩序是二戰
結束後美國主導建立的，該機制的退化意味著美國主導秩序的崩潰。
第四，域外參與者更加積極。2017年韓國文在寅政府提出了「新北方政策」（New
Northern Policy）及「九橋戰略」（9-Bridges），通過與俄羅斯在遠東、北極的合作，
欲開拓新的資源能源基地，打造新的戰略走廊。17英國也於2018年9月30日更新了北極防
御戰略，同時派遣800名英國皇家海軍陸戰隊隊員進駐挪威開展聯合訓練，並將該聯合訓
練納入挪威的防御計劃。此類舉措是為兌現英國對北約的承諾，遏制針對北大西洋安全的
威脅。18歐盟、印度、新加坡等域外參與者都對北極事務越來越積極。域外國家和地區積
極參與北極活動，一定程度上刺激了美國對北極地區的關注。
美國看到了北極地緣環境的變化，認為美國在北極地區已經「落後」了。202017年11月28
日，時任美國國務卿蒂勒森表示：「北極將變得越來越重要，尤其是在航道已經開放的情
況下。美國已經落後了，落後於其他所有北極國家，甚至中國。」美國海岸警衛隊司令楚
孔夫特（Paul Zukunft）與蒂勒森有同樣判斷，「俄羅斯在北極建立了巨大的經濟和軍事
存在而美國卻行動遲緩。如果把北極地區看作國際像棋比賽，他們一開局就將了我們一軍
。」2017年3月，美國知名智庫對外關係委員會（CFR）發布報告指出，雖然目前美國的北
極海事活動有所增加，但仍然落後於他國。川普政府應該重新評估北極地區的地緣重要性
，評估同中俄的戰略競爭。2019年5月，美國國務卿蓬佩奧 (Mike Pompeo) 在芬蘭表示，
美國將爭奪在北極的影響力並反擊將北極作為戰略保護區的國家，他表示必須遏制通過商
業投資來介入該地區的中國。俄羅斯已經展開了大規模的軍事擴張行動，其領土野心可能
會演變成暴力。上述言論分別代表美國國務院、軍方、智庫及政治家的觀點，均強調了兩
層含義：一是北極地區的戰略地位和地緣價值在上升，二是美國北極能力落後於俄羅斯、
中國，美國北極安全利益維護艱難。美國作為唯一的超級大國，首要政策目標是維護自身
霸權地位，美國絕不允許在歐亞大陸的東西兩端有任何挑戰者崛起。基於此，美國北極安
全利益維護部門開始了新一輪的「排兵布陣」。
二、美國北極政策的調整
一個國家是否重視某個領域，最直接最顯性的表現就是軍事參與是否積極。美國重啟第二
艦隊和北約在北大西洋的軍演，以及軍方將領的發言和行動，都表明美國政府已經對北極
高度重視。大量證據表明，美國政府正在向北極傾注更多外交和軍事資源。
（一）軍事：力量重塑
美國的五大軍種海軍、海岸警衛隊、空軍、陸軍和海軍陸戰隊近年來逐漸增加了對北極的
關注。尤其在川普總統執政後，海軍的北極行動可謂到達了新高潮。除了增加軍事部署，
美國還十分重視由其「一手創辦」的北極海岸警衛隊論壇，欲通過深化該論壇的合作來塑
造美國的領導力。
1. 增強北極軍事存在
美國主要從以下幾個方面開展軍事部署：
其一，增加北極軍事基地及戰鬥力量。為對抗俄羅斯「侵略性手段」的威脅，26美國增加
了在北歐國家的軍事存在。「9·11」事件後美國軍隊從冰島撤出，但在2015年底，美國
重新啟用了冰島的凱夫拉維克國際機場（Keflavik International Airport），並部署
P-8型「海神」反潛巡邏機以監視俄羅斯潛艇。27該機場在冷戰時期發揮著極為重要的作
用，美國借助該空軍基地監控北大西洋軍事活動，如今重新啟用並在北大西洋地區常態化
巡航。從該基地起飛的北約巡邏機日益增加，2017年共計巡航153天，而2014年僅21天。
28美國在挪威的駐軍也將從330人增至700人，且美國將繼續以輪換駐扎的形式在挪威部署
海軍陸戰隊員，部署地點除挪威中部的韋恩內斯軍事基地外，還將在挪威北部新增一個基
地。29美國在格陵蘭島的圖勒空軍基地則一直沿用從未廢止，30以確保美國對格陵蘭島的
控制。
其二，各類北極軍事演習呈爆發式增長。此前，除了每年例行的「冰原訓練」潛艇演習，
鮮有美國海軍出現在北極地區，31近年美國在北極地區的各類軍事訓練卻空前增長。2018
年3月，美國先是與加拿大舉行了「北極鷹2018」軍演，後又與英國進行「2018冰原訓練
」，3艘美英核潛艇參與其中。2018年10月，北約在北大西洋海域舉行了冷戰結束後的最
大規模演習——「三叉戟接點-2018」。美國航空母艦「杜魯門」號參與其中，是近30年
來美國首次派遣航空母艦進入北極。其航行路線包括格陵蘭島、冰島及英國附近水域，是
俄羅斯潛艇進入北大西洋的關鍵路線。「三叉戟」軍事演習為北約三年一度的大規模演習
，2018年度軍事演習地點由地中海、大西洋轉向挪威海、波羅的海以及北大西洋海域，並
且邀請了芬蘭、瑞典兩個北極國家參與，北約軍事演習已經抵近北方航道西部出口。
其三，重建第二艦隊。美國海軍第二艦隊在冷戰期間，負責保護美國東海岸、北大西洋海
域以及北約盟國。蘇聯解體後，奧巴馬政府以削減國防預算為由解散第二艦隊。2018年5
月，美國宣布重建第二艦隊，轄區包括美國東海岸、整個北極圈、白令海峽以及挪威和俄
羅斯沿海。就組建原因，美國海軍艦隊司令部司令克裡斯托弗·格雷迪（Christopher
W.Grady）認為，「是受到兩大復興力量俄羅斯和中國的挑戰。」美國海軍作戰部長約翰
·理查森（John Michael Richardson）認為：「《國防戰略報告》的發布標志著我們已
經重回大國競爭時代。美國重建第二艦隊是為了保持競爭優勢和海洋霸主地位。」美國軍
方毫不掩飾地表明重啟第二艦隊是針對俄羅斯及中國。俄羅斯北方艦隊潛艇重要的活躍海
域在巴倫支海，第二艦隊的部署範圍也相應擴大到巴倫支海與北極圈內。並且第二艦隊的
防區邊界已遠超過了冷戰時期潛艇的巡邏範圍，進入了斯堪的納維亞半島北部和北極圈海
域，直逼俄羅斯北方艦隊潛艇總部。
2. 深化北極海岸警衛隊論壇合作
在軍事部署加碼的同時，美國積極推動北極海岸警衛隊論壇（Arctic Coast Guard Forum
，以下簡稱ACGF）合作。ACGF在美國海岸警衛隊前司令楚孔夫特的推動下於2015年成立。
ACGF的目標是維護北極地區的安全穩定、加強海上搜救能力、執行北極地區的軍事和准軍
事化任務、執行北極國家的相關法律、支持各國海軍開展北極活動，並最終構建北極國家
之間的信任機制。烏克蘭事件後美俄關係最緊張時期，仍達成了八國在安全領域的合作，
足見該論壇極具生命力。2017年9月，ACGF在冰島舉行了第一次聯合搜救演習，當時僅有
加拿大、丹麥、冰島、挪威和美國五國的海岸警衛隊參與。2018年3月，北極八國海岸警
衛隊高級代表在芬蘭召開會議，籌備將於2019年開展的第二次聯合演習，包括俄羅斯在內
的北極八國均表示將參加此次聯合演習。
該論壇未來走向深化還是邊緣化主要取決於北極大國俄羅斯的態度。有俄羅斯學者表示，
ACGF像征著北極國家的准軍事合作，這些行動符合俄羅斯的官方政策即「戰略穩定與伙伴
關係」目標。俄羅斯還積極提議論壇成員國互換數據。可以看出，俄羅斯對該論壇態度是
積極的，至少是不排斥的。美國官員和學者強調了該論壇的重要作用，並提議深化該論壇
。楚孔夫特指出，ACGF正在迅速成為北極地區促進安全、環境保護的首要平台。知名智庫
威爾遜國際學者中心北極研究中心主任邁克·斯弗拉格（Mike Sfraga）和勞森·布裡格
姆（Lawson Brigham）建議，「美國和俄羅斯可能會通過ACGF率先探索國際海事組織新制
定的極地水域船舶營運規則的執行。」為配合ACGF，美國學者還建議建立北極跨部門聯合
部隊。美國北極事務特別代表前高級顧問沃爾特·薄布瑞克等人建議，「美國應該牽頭成
立特別任務部隊（Joint Interagency Task Force-Arctic），聯合北極各國海上服務部
門，共同開展海上安全行動、信息共享、執行北極區域協議（如搜救行動、溢油反應和休
漁）。」
北極地區自然環境復雜，沒有哪一國可以單獨處理好搜索救援、海洋安全、環境保護以及
科學探索等領域的事務，合作對北極國家來說是必要的。因此，盡管俄羅斯同北約關係緊
張，八國海岸警衛隊仍一致同意深化在北極的合作。
（二）經濟：利己排他
「美國優先」政策在北極的經濟議題上同樣適用。川普政府希望復興傳統能源行業，阿拉
斯加州豐富的能源資源契合這一政策，因此川普政府大力推動北極地區的能源開發，而中
國是阿拉斯加州重視的投資者。與此同時，美國又視中國的北極參與為「威脅」，美國具
有官方背景的學者在積極策劃北極開發銀行，來抵制中國的北極投資。美國的北極經濟政
策及實踐，表現出其唯利是圖、利己排他的價值取向。
1. 推動北極油氣開發
川普十分重視能源開發，發布了「優先海上能源戰略」希望復興煤炭、石油、天然氣等傳
統能源行業。502017年12月，川普政府推翻奧巴馬簽署的禁令，批准在北極大部分海域開
發石油天然氣，解除了美國北極地區能源開發的政策障礙。川普的這一舉措具有歷史性意
義，因為美國歷屆共和黨政府都致力於推動美國北極國家野生動物保護區（NAWR）的開放
，由於遭到民主黨和環保組織的反對，共和黨58年來都未取得成功。川普上台後就大刀闊
斧推動了該區的能源開發。程序性障礙解除後，緊接著是項目招標。2018年10月24日，川
普政府批准了北極聯邦水域的首個石油開采項目，同意德克薩斯州企業希爾克普資源公司
（Hilcorp）在波弗特海、普拉德霍灣（Prudhoe Bay）以東開發石油。在川普的強勢政策
下，美國北極石油天然氣開發迎來了新機遇。
阿拉斯加州存有至少價值5萬億美元的天然氣資源。54渴望通過出口能源振興經濟的阿拉
斯加州瞄准了中國的資本和市場。2017年11月，阿拉斯加州政府、州天然氣開發公司（
AGDC）同中國石化、中投公司、中國銀行簽署協議，中方將投資430億美元在阿拉斯加州
開發液化天然氣，但協議簽署後不久中美爆發「貿易戰」。中美兩國第二輪征稅清單均涉
及石油、天然氣和化工產品，能源領域成為中美貿易摩擦的主戰場之一，中國與阿拉斯加
的能源合作也受到影響。但在雙方的努力下，協議得以繼續向前推進。2018年10月3日，
中國石化等三家公司同意與AGDC簽署一項補充協議，AGDC還重申75%的液化天然氣產能將
為中國石化保留，並表示:「中國石化有興趣成為液化天然氣的承購方，中投資本將有機
會成為股權投資者，而中國銀行將繼續提供改善融資結構的建議。」56阿拉斯加州非常希
望能牢牢抓住中國這一「客戶」。
北極地區能源開采成本高昂，技術難度大。國際油價低迷，讓阿拉斯加在能源市場上缺乏
競爭力，難尋投資者。2015年荷蘭皇家殼牌石油公司等幾家公司就因成本過高等問題放棄
了在楚科奇海域開采作業。中國資本雄厚，對能源需求量大，是阿拉斯加理想的合作伙伴
。目前，中國已是全球最大的原油進口國，2019年可能成為最大的天然氣進口國。國際能
源署預測，未來10年美國有望成為全球最大的液化天然氣出口國。中美兩國天然氣貿易潛
力巨大。川普主張「能源獨立」，增加石油、天然氣等傳統能源的出口，利用好中國龐大
的資本和市場，將能助益川普政府及阿拉斯加州實現其目標。「貿易戰」使得兩國關係受
到影響，而能源尤其是天然氣貿易合作有可能成為舒緩矛盾的潤滑劑。
2. 籌劃北極開發銀行
除了推動北極能源開發，美國也在積極推動成立北極開發銀行（Arctic Development
Bank，以下簡稱ADB）。北極開發銀行這一概念最早在2000年由美國著名北極學者奧蘭·
楊（Oran R.Young）提出，提出後並未得到重視，但近年來美國學者又頻繁提出。ADB旨
在爭奪北極地區投資的話語權，直接影響「冰上絲綢之路」建設，其進程值得高度關注。
提出建立ADB的美國學者大多具有官方背景，如薄布瑞克提出，「應當成立ADB，讓北極國
家在投資伙伴方面，除了中國能有更多選擇。」而美國海軍分析中心的高級副總裁馬克·
羅森（Mark E.Rosen）多次表示，「美國無法阻止中國在北極投資，但美國可以與其他北
極國家合作建立ADB，以便格陵蘭、冰島、加拿大和美國的北極地區有更多選擇，而不是
只與中國合作。ADB的貸款條件為避免過於簡單化，需要與中國提供的條款相同或更好。
」羅森認為美國阻擋不了中國在北極投資，但可以利用強勢地位，與北極國家圈定互惠規
則，將中國投資排斥在外。羅森設計的ADB貸款標准是比對著中國的投資標准制定的，貸
款條件與中國相同或更優惠，點出了ADB的實質——反制中國在北極的投資。
美國的主張得到加拿大、北歐國家的支持。曾在加拿大財政部任高級職務的艾倫·吉爾（
Alan Gill）和大衛·賽維尼（David Sevigny）主張成立ADB，吸納域外國家的資金。北
歐國家也對ADB持積極態度，希望從中獲得資金，保障北極開發資金來源多元化。在美國
的推動下，建立ADB很可能被提上日程。曾擔任美國國防部環境安全事務副部長幫辦的謝
莉·古德曼（Sherri Goodman）透露，「美國已經開始采取措施，為在接受中國投資時猶
豫不決的國家提供替代融資，成立ADB的選項已經浮出水面。」美國策劃北極開發銀行的
目的直指中國，中國應當密切關注其進展，提前規制影響。
（三）外交：域內聯動
美國認為其在北極地區處於「落後」地位，要重塑影響力，美國的外交選擇是強化域內國
家的聯合、互動，在鞏固盟友和伙伴的同時，緩和美俄分歧。
1. 鞏固北歐盟友及伙伴
北歐國家處於北大西洋的核心位置，尤其是「格陵蘭—冰島—英國（GIUK）」防線，是連
接美國與歐洲，阻斷俄羅斯南下的關鍵通道。美國「自2014年起已經大幅加大了對北歐地
區的控制，通過同挪威、丹麥、瑞典、芬蘭等國深化防務合作以介入該地區。」2016年10
月，美國國防部發布《北極地區國家安全利益戰略》，其中一項關鍵性戰略目標是「加強
同北歐盟友、伙伴的關係」。66為了鞏固與北歐五國的關係，美國采取了諸多措施：
第一，高層領導人頻繁互動。2016年5月13日，美國與北歐五國領導人在華盛頓召開峰會
，會後發布聯合聲明表示，美國與北歐五國致力於在北極地區安全及全球發展等問題上加
強合作。川普在2018年4月3日還主持了波羅的海三國領導人參加的美國—波羅的海峰會。
美國在歐洲常駐兩類高級軍官，一類是歐洲司令部的指揮官，另一類是北約最高指揮官。
歐洲司令部經常與北約盟國以及瑞典、芬蘭進行互動，以促進北極地區的防務安全合作。
美國海軍戰爭學院外交與國家安全研究中主席瑪麗·湯普森–瓊斯（Mary
Thompson-Jones）還建議在格陵蘭建立小型領館，該領館重點不是提供領事服務，而是與
格陵蘭官員進行友好接觸，以影響其政見。「雖然做法不起眼，但一位外交官就可作為一
支外交力量，這種模式在法國、巴西等地都取得了成功。」70美國前國務卿克裡 (John
Kerry) 在2016年7月訪問格陵蘭期間，「已經為建立領館奠定了基礎，現在是跟進的時候
了。」71美國十分重視與北歐領導人的互動，以影響其決策。
第二，拉近芬蘭、瑞典與北約的關係。芬蘭與俄羅斯接壤，雖屬中立國，但長期以來與北
約保持著密切關係。2016年6月，芬蘭首次以東道國身份參與了北約「波羅的海」海上聯
合軍演，該軍演號稱是北約距離俄羅斯家門口最近的一次軍事行動。2018年北約「三叉戟
接點—2018」軍事演習中，「芬蘭提供了距離俄羅斯科拉半島150公裡的空軍基地，並提
供了大量空軍力量。」同芬蘭一樣，美國也積極將瑞典拉入北約。根據北約官網公布的消
息：北約正在加強與伙伴國瑞典、芬蘭的合作，保衛波羅的海地區的安全。兩國都加入了
北約快速反應部隊 (NATO Response Force) ， 74兩國都簽署了關於東道國支持諒解備忘
錄，該諒解備忘錄要求在演習期間或危機期間向其境內或在其境內過境的盟軍提供後勤支
援。
第三，維系北歐盟友的方式還包括制造俄歐之間的持續矛盾。例如，美國退出《中導條約
》。川普於2018年10宣布退出《中導條約》。條約規定美蘇兩國不再保有、生產或試驗射
程在500公裡至5500公裡的陸基巡航導彈和彈道導彈。顯然，俄羅斯中程導彈對歐洲的威
脅要遠遠超過對美國本土的威脅。美國此舉將大大增加俄歐之間的矛盾。烏克蘭危機已讓
俄歐關係持續緊張，美國退出《中導條約》再添新傷，向烏克蘭出售反坦克導彈，在羅馬
尼亞、波蘭部署針對俄羅斯的反導防御通用發射裝置，則是火上澆油。
第四，為維持對北歐國家的影響力，美國還干擾北歐國家與中國的合作。2016年中國礦業
公司俊安集團欲購買格陵蘭的一個廢棄海軍基地，因美國的阻撓而購地失敗。2018年，美
國故伎重施。格陵蘭兩個機場改造及一個舊機場的翻修進行招標。中國交通建設股份有限
公司（CCCC）現已發展成為世界上最大的建築公司之一，基建能力出類拔萃，卻被禁止參
與項目競標。美國《防務新聞》稱，對於中國企業參與格陵蘭島機場投標。美媒渲染「威
脅論」來干擾中國可能參與的項目。美國國防部還宣布美國將投資格陵蘭島的機場建設，
並發布《關於在格陵蘭進行國防投資的意向書》，表示將戰略性地投資與格陵蘭機場基礎
設施相關的項目。81但最終格陵蘭為化解外交糾紛，選擇丹麥作為投資方。
美國鞏固與北歐盟友、伙伴關係的措施主要是在防務方面，北約與俄羅斯的軍事衝突越多
，美國捆綁北歐國家的方式就越奏效。在「三叉戟接點—2018」演習後，湯普森–瓊斯表
示，瑞典似乎正在漸漸地成為正式的北約成員國，最近的民意調查顯示，近一半的瑞典人
都贊同加入北約，這一比例在十年前是不可想像的。83在防務方面，北歐國家越來越向美
國靠攏。
2. 緩和與俄羅斯關係
雖然美俄在北極相互增加軍事震懾，但大國持續對抗並不符合國家利益，既對抗又合作是
國際關係常態。兩國已經因中東問題、烏克蘭事件、東歐部署反導系統等熱點問題而關係
緊張，持久對抗的疲憊狀態也倒逼兩國尋求緩和關係之路，北極被兩國政治精英們認為是
「最佳」選擇地。
美國政界和學界都極力建議讓北極成為美俄關係轉圜的機遇之地。楚孔夫特在其任期內曾
表示，雖然美國密切關注俄羅斯在北極地區的軍事活動，但是北極也為兩國搭建橋梁提供
了機會。2016年10月著名國際關係學者布熱津斯基在被問及俄美北極關係時也表示：「北
極是俄美兩國成功建立和平合作關係的地方。這樣的合作將為彼此帶來益處。」美國前國
務卿蒂勒森也認為「北極可能是美國和俄羅斯的利益交彙點」。俄羅斯同樣支持緩和兩國
關係，2019年4月，普京在「北極—對話區域」國際論壇表示，盡管與美國總統川普存在
眾多分歧，俄羅斯仍准備好與美國全面恢復平等對話。普京兩次強調，一旦美國准備好，
俄羅斯願意在重要問題上與華盛頓合作。美俄兩國不會放任矛盾持續升級，而美俄在俄羅
斯西向、南向和東向均存在難解的結構性矛盾，北向是達成合作阻力最小的地區。
美俄已經在北極地區開展了諸多合作：
第一，航道安全與搜救合作。2017年12月，兩國聯合向國際海事組織提交了白令海峽航線
的通行方案，該方案在白令海峽的俄美四海裡寬的地方劃出六條推薦航線，並劃出六個航
行危險區。2018年5月，國際海事組織批准了該方案，方案從2018年12月1日開始實行。在
搜救等海上安全方面，美國海岸警衛隊和俄羅斯邊防部隊正在協商漁業和搜救問題以增加
海上安全對話和海上服務部門合作。還有美國學者建議建立「美俄邊境雙邊安全論壇」，
加強對白令海峽的管理和控制。兩國聯合管控，弱化了白令海峽「國際海峽」的地位。
第二，環境保護與原住民文化交流合作。兩國在白令海峽地區一直開展環保項目並召開公
眾論壇。阿拉斯加州和楚科奇自治區每年輪流舉行「白令路橋日」（Beringia Days）公
眾論壇，彙集兩國的學者、環保人士、原住民代表及政府和非政府組織的成員，深入探討
合作管理白令海峽事宜，共同保護該地區的生態系統。斯弗拉格等人透露，川普和普京可
能將支持兩國共有的白令海和楚科奇海沿岸的原住民社區之間重新開通友好航班，開展文
化交流。
第三，在規範北極地區漁業捕撈方面，兩國亦有共識。2013年美俄兩國簽署了一項聯合聲
明，重申未來將繼續合作打擊包括白令海峽地區在內的非法捕魚行為，加強北極漁業管理
。2018年10月3日，在美俄的促進下，《防止北冰洋中部公海無管制捕魚協定》得以簽訂
。「所有簽約國家都承認，如果沒有俄羅斯的支持，將無法締結此條約」，該協定簽署的
關鍵在於俄羅斯，俄羅斯願意在北極相關議題上與美國達成合作。
第四，邊防合作。2019年5月，俄羅斯北極東部地區邊防局與美國海岸警衛隊在安克雷奇
達成2020年北太平洋合作意向，會上討論了兩國各部合作方向和成果，雙方還商定兩國海
岸警衛隊艦船在海上邊界一帶舉行聯合演練。雙方認為，兩國邊防部門開展合作可大大減
少北太平洋的非法捕撈活動。
北極地區與中東等熱點區域相區隔，美俄合作正在從環境保護、原住民文化交流等「低敏
感」領域向航道治理、邊防合作等「高政治」領域發展。美俄均有意推動北極雙邊合作，
未來兩國可能會有更多合作。
三、美國北極政策調整的影響
美國內外政策的變化，增加了北極地區局勢的不確定性，96其政策實踐對北極地區秩序產
生了深遠影響。主要體現在以下方面：
（一）北極地區「再軍事化」
美國加強北極地區的軍事部署帶來的連鎖反應，加劇了北極地區的緊張局勢，北極地區有
「再軍事化」趨勢。所謂「再軍事化」，是指與蘇聯崩潰之後的北極沉寂階段相比較而言
，北極國家重新在北極開展軍事競爭。
首先引起了俄羅斯的強硬回應。俄羅斯針對美國重建第二艦隊的回應是：美國威脅俄羅斯
北方通訊設施，俄羅斯將采取適當的回應措施，俄羅斯北方艦隊為保障國家安全將在質和
量方面進一步提升。俄軍總參謀部作戰總局副局長扎帕連科則表示，美國此舉「應被視為
莫斯科和華盛頓之間可能發生大規模衝突的某個階段」。98北約抵近俄羅斯邊境開展「三
叉戟接點—2018」軍事演習，而俄羅斯戰略轟炸機則在北約演習戰艦上空巡航，並在演習
海域試射導彈，做出針鋒相對的姿態。可見，北極地區「安全困境」已經加劇。
其次，中國也被美國卷入北極地區的軍事威懾。美國海軍上將安德魯·劉易斯 (Andrew
Lewis) 表示，未來中國會將軍事力量部署到大西洋和北極地區，因此中國也是第二艦隊
的監控對像，第二艦隊的負責區域擴大到白令海峽，並可機動調整，在事實上可監視中國
的活動。美國對中國的遏制，已經不僅限於中國周邊的南海、東北亞等地區，而是擴大到
中國有著海外利益的北極。
更為嚴峻的是處於「安全困境」之中的所有北極國家都在增加軍事存在：加拿大2017年6
月7日發布國防戰略：《強大、安全、參與：加拿大國防政策》（Strong， Secure，
Engaged:Canada's Defence Policy），指出未來10年將國防開支從189億美元（
2016-2017年）增加到327億美元（2026-2027年）。102一貫反對外國軍隊進駐其領土的挪
威，在2017年改變其防務政策，接受330名美國海軍陸戰隊士兵進駐其領土，預計2019年
人數將激增至700人，103同時接受800名英國皇家海軍陸戰隊士兵進駐，104國防開支比重
也將由GDP的1.6%上升至2%。瑞典也在大幅增加軍費開支，實行征兵制，將軍隊人數從5萬
增加到12萬。
以美國為首的北約同俄羅斯相繼增加軍事存在，無疑會將北極重新推向「大國競爭時代」
，北極地區的「再軍事化」已經無可避免，現已很難分清哪一方是「矛」，哪一方是「盾
」。可以預見的是，在不久的將來，北極將會成為重兵把守、多方力量交織的熱點區域。
（二）北極成大國博弈「新疆域」
美國蘭德公司發布的報告認為，北極地區的緊張關係集中在北極的大西洋一側而非北美一
側。北大西洋地區扼守北方航道西部出海口，是俄羅斯南下的關鍵要道，亦是「冰上絲綢
之路」以及「一帶一路」的西部支點地區。俄羅斯北方艦隊總部就位於摩爾曼斯克附近的
科拉半島，俄羅斯三分之二的核潛艇艦隊駐扎於此。該區域現已集結俄羅斯、北約、美國
、中國、英國、韓國等多方力量，北大西洋局勢恐將更加復雜
美國增加軍事存在的重點區域是北歐—北大西洋地區。從全球格局來看，在目前的中東博
弈中，俄羅斯在敘利亞爭奪戰中暫居上風，美國屢屢失利。109川普不會容忍中東的失利
鉗制俄羅斯最有效的方式之一是在東歐部署反導系統，美國在羅馬尼亞和波蘭部署針對俄
羅斯的反導防御通用發射裝置，在北大西洋、波羅的海集結軍事力量。美國國會撥款46億
美元用於在歐洲實施遏制俄羅斯的計劃，該計劃包括用於增加波羅的海國家防御能力的1
億美元。110美國軍事部署的增多，意味著該區將成美國全球戰略中的重點區域。
北約勢力亦在向北極擴張。蘭德公司的報告稱，瑞典和芬蘭不是北約成員國，但它們在
2016年簽署的東道國支持協議（Host-nation Support Agreements）使它們比以往任何時
候更接近大西洋聯盟。2018年5月，兩國與美國簽署了一份三邊聲明，表示願意進一步合
作，包括開展演習。瑞典、芬蘭若加入北約或與北約關係越來越緊密，無異於將拳頭抵近
俄羅斯的鼻梁。甚至作為域外國家的英國也在向北極傾注軍事力量，2019年2月，英國國
防大臣加文·威廉姆森（Gavin Williamson）宣布，英國將增加在北極的士兵數量，其新
型P-8「波塞冬」海上巡邏機將用來約束俄羅斯的北極活動。
北極已經成為世界大國軍事活動最活躍的地區之一，且熱度不減。雖然發生直接對抗的可
能性較小，但持續緊張狀態顯然不符合各方利益，如何給北極「降溫」在考驗著相關國家
的智慧。
（三）北極或可迎來「能源開發時代」
北極地區政治上博弈、軍事上對抗，經濟領域卻走向合作。川普推動北極地區能源開發，
影響不僅限於其國內，對北極地區事務也有影響。
首先，國際層面的北極治理議題將更關注能源開發。奧巴馬政府時期，美國是反對北極能
源開發的主要國家，因此導致了能源開發議題在北極理事會等國際機制中鮮有提及。2015
年4月，美國國務卿克裡在出席北極理事會部長級會議期間曾重點闡述如何應對氣候變化
問題，對北極經濟開發則少有提及。川普則支持能源開發，使得北極域內外國家基本達成
一致態度。域內外國家紛紛將開發北極能源納入國家發展戰略中來，未來在多邊或雙邊合
作、區域性與跨區域性合作中，涉及能源開發的議題將大大增加。
其次，帶動其他北極國家跟進能源開發，改變世界能源格局。俄羅斯走在北極能源開發的
前列，在北極地區建設了全球規模最大的液化天然氣項目。北歐各國同樣重視能源開發，
挪威是歐洲最大的油氣生產國，115川普推動北極地區能源開發，在一定程度上「刺激」
了加拿大。2018年10月4日，加拿大政府宣布進入北極開發時代，承諾將和地方政府、業
界、原住民社區一起推動北部沿海的石油和天然氣開發。116北極地區是世界油氣資源最
豐富的地區之一，北海油氣開發將對整個歐洲、美國、中國和日本的市場起著舉足輕重的
作用。117北極有望迎來「能源開發時代」，從而改變全球能源格局。
再次推動域內外國家在能源貿易、能源開發技術以及環境保護方面合作。目前，域外國家
廣泛參與北極地區的能源項目。俄羅斯亞馬爾液化天然氣項目，中國石油集團及絲路基金
共持29.9%股份，法國道達爾持有20%股份。德國則不顧美國的反對，堅持與俄羅斯推動「
北溪2號」天然氣管道建設該項目經過俄羅斯、芬蘭、瑞典、丹麥和德國，預計總輸氣量
每年550億方，對德國天然氣進口極為有利。英國也積極參與挪威的能源開發項目，高度
依賴挪威的油氣資源。域內外國家都對北極能源開發熱情高漲，可以預見北極能源貿易將
越來越多。同時，所有國家都認同北極能源開發應當重視北極環境的保護，因此除了能源
貿易，也將就環境保護、開發技術達成更多合作。
四、美國北極政策調整面臨的挑戰
盡管美國為維護其北極控制權采取了上述政策，但總體上看，還存在諸多阻礙因素。
（一）北極決策部門整合尚未完成
北極決策部門包括重要的人事以及組織機構，目前美國聯邦政府中兩者的整合都未完成，
這一問題是阻礙美國北極能力提升的關鍵因素。部分負責極地政策的高級職位仍然空缺，
包括國務院相關副國務卿、助理國務卿以及北極地區特別事務代表。此外，重要的政策制
定和協調機構——白宮北極事務執行指導委員會（White House Arctic Executive
Steering Committee）一直處於休眠狀態。白宮北極事務執行指導委員的職責是協調涉北
極部門之間的交流與合作，在劃分美國北極政策優先級、協助北極高官處理政務、協調聯
邦與阿拉斯加州的事務方面發揮關鍵作用。122在該機構的助力下，美國曾主導並達成三
個具有約束力的北極協議，涉及搜救、石油污染和科學合作。該機構的休眠可能是美國尚
未出台新版北極戰略的直接原因，未來如若這些關鍵職務、部門持續空缺，美國多個北極
利益維護部門的政策優先次序以及戰略重點將難以協調。
（二）北極政策資產難以延續
川普與前總統奧巴馬持不同的北極觀，川普上台後不再重視氣候議題，使得奧巴馬辛苦建
立起的政策資產傾覆。美國獨特的政治體制使得國家領導人關注當下政績，少有長期規劃
，政策資產的延續出現問題。正如美國國際戰略研究中心（CSIS）負責歐亞大陸和北極項
目的高級研究員希瑟·康利（Heather A.Conley）所言，「我們的兩大競爭對手俄羅斯和
中國在看待北極問題時，會把目光延伸到下半個世紀。而我們只將目光放到下個預算周期
。」123隨著領導人的更迭，美國北極戰略也「朝令夕改」，政策無法延續使得美國北極
安全利益的維護效率大打折扣。
（三）阿拉斯加州與聯邦政府存在矛盾
阿拉斯加州與聯邦政府在北極議題，如優先議程的設置、環境保護、原住民群體利益維護
等方面存在諸多不同意見。阿拉斯加原住民群體認為，沒有阿拉斯加，美國就不能成為北
極國家，美國的北極政策應當將原住民自決權等置於優先事項，但美國國內的北極政策文
件卻鮮有提及原住民利益。此外，即使川普支持阿拉斯加推動北極能源開發，在能源開發
收入分紅方面，兩者也存在重大衝突。聯邦政府將阿拉斯加能源開發收入從90%降至50%，
引起阿拉斯加州的強烈不滿。2018年4月14日，阿拉斯加州參議院資源委員會提出一項修
正案，要求將阿拉斯加能源收入重新提高到90%，但最終未獲通過。聯邦政府與州政府之
間的矛盾持久且不易調和，可能會使州政府轉向國際社會尋求支持，以實現阿拉斯加州在
北極的利益訴求。
（四）北歐國家的離心傾向
盡管美國通過一系列舉措鞏固與北歐盟友的防務關係，但美國—北歐關係早已從二戰後初
期的絕對依附狀態向控制與反控制狀態轉化。在應對俄羅斯的「威脅」時，包括瑞典、芬
蘭在內的北歐國家向美國靠攏；在美國觸及北歐國家利益時，北歐國家的離心傾向又上升
。尤其在川普的貿易保護政策下，美國—北歐的利益分歧在加大。美國挑起貿易摩擦，對
歐盟單方面加征鋼鋁產品關稅，芬蘭、丹麥、挪威這些鋼鋁大國遭受巨大損失，怨聲一片
。北極經濟理事會主席泰羅·瓦拉斯特 (Tero Vauraste) 提出，貿易戰中北極地區的損
失比其他地區高出兩到三倍。事實上，美國在2014年俄羅斯吞並克裡米亞後對俄羅斯的制
裁不僅打擊了俄羅斯，也打擊了其他北極國家，損害了潛在的巨大市場。除了經濟分歧，
北歐國家在防務方面也謀求小範圍的獨立。2018年11月13日，北歐五國在奧斯陸召開的國
防部長會議期間簽署了《北歐防務合作願景2025》，該文件是對2009年《北歐國防合作》
諒解備忘錄的延續，旨在加強五國的防務合作。128雖然官方強調該協議是對北約現有協
議的補充，不是軍事聯盟或政治聯盟，不會對參與國在北約、歐盟和聯合國的會員義務產
生負面影響，但這已凸顯出北歐國家已經不再完全信任美國提供的防務安全，因此一方面
向美國索取更多防務資源，另一方面緩慢嘗試自我防務建設。
除了上述因素，美國北極戰略的實施還面臨著種種挑戰，如北極並非美國的戰略重點區域
、北極建設經費不足、國內民眾北極意識淡薄、北極基礎設施不足等。美國北極安全利益
維護還存在諸多難以繞開的障礙。
五、結語
北極地區局勢已發生深刻變化，川普政府通過增強軍事力量、構建新的經濟合作機制、拉
攏北約盟友、緩和美俄關係，希望重組北極地區秩序，獲取北極地區領導權。但是川普政
府的北極政策面臨內外環境的掣肘，現有北極政策難以實現其北極霸權。即使美國逐漸增
強北極地區的軍事存在，短期內也難以同俄羅斯抗衡。縱使美國策劃北極開發銀行同中國
的資金競爭，北極國家也不會輕易放棄平衡外交，「一邊倒」迎合美國。雖然美國主動尋
求與俄羅斯在北極的合作，但這種友好的合作氣氛仍然難以外溢到具有結構性矛盾的中東
、東歐、朝核、伊核問題上。美國種種措施是為維護其霸權，連北歐盟友也成其霸權的犧
牲品。隨著美國加強在北極地區的軍事介入和資源開發，未來北極地區的地緣政治競爭恐
會呈加劇態勢。北極安全形勢的變化和美國北極政策的調整，對於中國既是挑戰也是機遇
。中國應加強同相關國家溝通，開展互惠互利的合作，提倡開放、平等、共享、和平的北
極地區治理規範，實現北極地區的善治。