標題: 【印度研究】樓春豪：莫迪第二任期的外交政策轉向及前景
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國關國政外交學人
2019-08-25 14:01 中國現代國際關系研究院南亞研究所副所長、副研究員，
主要從事中印關係、南亞區域和海洋戰略研究
內容摘要
印度總理莫迪連選連任，其對外政策既有一定的延續性，更有因應國內政治生態與外部戰
略環境變化的新特點。總體看，莫迪第二任期將把「鄰國優先」、中美關係和多邊外交作
為三大重點，著力提升印度的國際地位。在推進上述政策的過程中，莫迪政府將面臨實力
支撐、平衡中美關係以及意識形態保守化等挑戰。對於中國來說，趨利避害、構建穩定的
中印關係，可以更好地運籌大國關係、推進周邊外交、建設「一帶一路」。
2019年5月30日，印度總理莫迪宣誓就職，正式開啟「莫迪2.0時代」。與第一任期相比，
莫迪第二任期所面臨的內外環境都發生了深刻復雜的變化。從內部看，莫迪領導的印度人
民黨 (簡稱「印人黨」) 在國內政治架構中「一黨獨大」地位得以鞏固，「印度教特性
」 (Hindutava) 逐漸在意識形態中占據主導地位，使得莫迪政府能夠更加強勢地推進外
交議程，但也潛藏宗教矛盾激化對地區安全產生消極外溢作用的風險。從外部看，近年印
太地緣板塊重要性的上升提高了印度的地緣戰略價值，為其走出「南亞澡盆」、邁向世界
舞台提供重要機遇，但中美戰略競爭加劇增加其對外戰略選擇困難。上述內外環境變化將
對莫迪第二任期的外交政策產生重大影響。
一、政治生態與戰略環境的變化
國家對外政策是國內政治與外部環境互動的結果。印度國內政治生態系統比較復雜，黨際
關係、央地關係、族群關係都會對外交政策產生影響。與此同時，作為穩步崛起的大國，
印度與外部環境的互動更加頻繁、深入，是印太地區的重要戰略力量，其對外政策勢必基
於對外部環境變化的評估。比如，美國的印太戰略、中國的「一帶一路」倡議都對印度對
外戰略決策起到了牽引或者刺激作用。
(一) 印度政壇進入「印人黨時代」，「強人政治」色彩更加突出。
2019年大選，印人黨非但沒有像許多人預測的那樣較2014年「縮水」，反而豪取303席 (
超過2014年大選21席) ，得票率從2014年的31.0%上升至37.4%，其執政聯盟共獲得353席
。這是印度獨立後首個順利完成第一任期後再次勝選的非國大黨政府，是1984年以來單一
政黨首次連續兩屆大選獲得過半議席，標志著印度獨立以來以國大黨為中心的政治版圖徹
底瓦解，也標志著印度政壇已進入「印人黨時代」。回顧5年前的2014年大選，莫迪領導
的印人黨取得了人民院282席 (共543席) 的驕人戰績，成為1984年以來首個獲得人民院過
半議席的單一政黨，結束印度近30年的「聯盟政治」。此後幾年，印人黨憑借「莫迪旋風
」在地方選舉中攻城略地，雖然在2018年底的五邦選舉中戰績不佳，但截至2019年大選前
，由其單獨或聯合執政的地方邦共16個，是執政地方邦最多的政黨。有印度學者表示，「
印度已形成以印人黨為主導性力量的政治架構」。此次大選進一步鞏固印人黨的執政地位
，「莫迪強人政治」色彩在外交層面表現尤其突出。
從外交議程看，莫迪個人執政理念將在對外政策上得到進一步彰顯。印戰略學者拉賈·莫
漢 (Raja Mohan) 將印度獨立後的外交史大致分為三個時期:第一階段是獨立後至冷戰結
束，總特點是堅持「不結盟」，與蘇聯結好，在周邊搞「印版門羅主義」;第二階段是冷
戰結束至莫迪上台前，依然堅持「不結盟」，但大幅改善與西方關係，對周邊更加「懷柔
」;第三階段則是指莫迪上台後，以戰略自主取代「不結盟」，突出「鄰國優先」，將「
東向政策」由「向東看」升級為「東向行動」，等等。與其前任曼莫漢·辛格相比，莫迪
憑借其強勢的執政風格、在執政聯盟內部的主導地位、從基層干起逐步積累的政治人脈和
威望，以及成功讓黨內元老「靠邊站」，在對外政策上獲得巨大的話語權和決策權。進入
第二任期，得益於強勢的執政地位、第一任期內外交政策經驗積累、突出「國家安全」在
施政中的地位，以及其親信、印人黨領導人阿米特·沙阿出任內政部長、國家安全顧問多
瓦爾留任原職並升為內閣部長級別、職業外交官蘇傑生出任外交部長的安全外交決策團隊
設置，莫迪對外交議程的設置能力得到鞏固。
從決策效率看，地方政治力量對中央政府的外交掣肘力下降。外交與軍事本應是「中央事
權」，但在20世紀80年代進入「聯盟政治」後，由於中央政府需要依靠盟黨維系政權，故
而在對外政策 (特別是涉及周邊國家) 上受制於地方政治力量。如西孟加拉邦和泰米爾納
杜邦的政治力量，在印度處理與孟加拉、斯裡蘭卡的關係時有一定發言權。與2014年大選
相比，印人黨除繼續維系一黨議席過半外，還在西孟加拉邦、東北部地區有所斬獲，大幅
擴展政治版圖，擠壓地方政黨生存空間。也就是說，印人黨不需要依靠地方政黨的支持來
維系中央的執政地位，地方政黨與印人黨討價還價的「議價」能力下降。此外，雖然黨內
存在一些批評莫迪過於強勢的聲音，但民調顯示，莫迪超高人氣對印人黨至關重要，莫迪
也憑借黨領導人阿米特·沙阿強化黨內控制，莫迪任內的總理辦公室被形容為「歷史上最
有權勢的總理辦公室」。進入第二任期，總理辦公室將成為政府政策的核心驅動力，政府
權力將更加集中。在當前內外環境趨於復雜的背景下，中央政府決策權威的增強，有利於
印度擺脫國內政治羈絆、推行更加靈活的外交政策。
(二) 「印度教特性」逐漸成為印度主導性意識形態。
在追求民族獨立的過程中，印度存在世俗民族主義和印度教民族主義兩種形式的民族主義
。前者認為印度民族宗教多元，不應對任何群體予以歧視;後者強調印度教是國家身份的
重要來源，印度教內部不團結是導致印度被西方殖民的重要原因，需要突出印度教主體地
位。印度教民族主義又有很多表現形式，溫和派強調印度教應處於「同儕之首」 (first
among equals) ，極端派則強調印度是印度教徒的國家，「印度教特性」是比較有代表性
的一種，也是印人黨及其母體組織「國民志願團」 (RSS) 的指導理念。獨立初期，國大
黨內尼赫魯代表的世俗主義居主導地位，「國民志願團」因其成員1948年刺殺聖雄甘地而
被禁，教派主義或印度教民族主義被認為是印度政治的頭號敵人，世俗主義成為印度主流
意識形態。20世紀80年代後，「印度教特性」在印度政治意識形態中的地位上升，其原因
主要有:政壇碎片化日趨嚴重，意識形態領域的「思想真空」為其提供發展空間;當時的國
大黨政府操縱宗教議題，在各教派之間采取不同政策，導致世俗主義公信力下降;重建羅
摩廟行動激起印度教徒宗教情緒，印人黨的民眾支持率上升。20世紀90年代後，印人黨領
導人瓦傑帕伊幾次組建聯盟政府，但顧及執政聯盟內部其他盟黨的政治訴求，未強行推進
印度教民族主義的政治議程，引起母體組織「國民志願團」不滿，雙方分歧是印人黨2004
年敗選的重要原因。2004～2014年國大黨兩度執政，印度教民族主義思潮受到一定壓制，
也倒逼「國民志願團」及其附屬組織加強團結，為莫迪在2014年勝出提供意識形態和組織
動員方面的強大支持。莫迪第一任期內，通過任命印度教民族主義者出任重要崗位，在部
分邦修改教科書弱化乃至剔除伊斯蘭教在印度歷史中的作用，將一些代表伊斯蘭文化的城
市或街道進行更名，出台屠牛禁令等，強化了「印度教特性」在印度政治、經濟、文化生
活中的地位。
2019年大選後，「印度教特性」在印度政治意識形態中的地位更加突出。其一，印人黨在
競選綱領中再次強調「印度教特性」三大議程，即:廢除憲法370款，取消印控克什米爾地
區的特殊地位;加快阿約提亞的羅摩廟重建;起草統一民法。10印人黨勝選很大程度上得益
於「國民志願團」以及其他「同盟家族」組織的基層支持，一些地方「國民志願團」基層
甚至越過印人黨支部參加選舉，顯見其對印人黨的政治影響力上升，或推動政府在上述三
大議程上的突破。其二，一批信奉印度教民族主義思想的政治家進入權力核心。印人黨領
導人阿米特·沙阿是強烈的「印度教特性」鼓吹者，曾發表「穆斯林移民是白蟻」、「國
大黨資助伊斯蘭學校就是威脅印度教文化」等反穆斯林言論，選後出任內政部長，成為僅
次於莫迪的二號實權人物。此外，印人黨方面有的議員涉嫌卷入反穆斯林騷擾、甚至鼓吹
刺殺聖雄甘地的刺客是「英雄」，印度國內穆斯林對印度教民族主義上升勢頭普遍表示擔
憂。其三，反對派亦不同程度卷入印人黨塑造的話語體系。有學者認為，「在2019年大選
競選期間，各政黨和政治人物都很少提及世俗主義，以免被貼上‘少數群體妥協分子’的
標簽，防止印人黨將自己宣傳為唯一代表多數印度教徒的政黨。因此，國大黨這樣的世俗
政黨也炫耀自己的印度教色彩……傳統的世俗政黨本質上正試圖以印人黨的游戲規則擊敗
印人黨，但由於後者是真的主張印度教多數主義，世俗政黨的作法難以奏效」。綜上所述
，在莫迪第二任期內，世俗主義在意識形態領域地位或進一步下滑，「印度教特性」成為
主流意識形態，決定其對外政策將更加具有民族主義色彩，且將直接體現在其對巴政策上
，牽動南亞地區乃至更廣範圍的外交關係。
(三) 國際戰略環境深刻變化，傳統地緣政治競爭在印太地區回升。
印度對外戰略深受國際戰略環境影響。在印度獨立後相當長時期內，國際戰略環境是美蘇
冷戰與廣大發展中國家的民族獨立運動，這導致印度奉行「不結盟」外交政策，並爭當「
不結盟運動」領頭羊。冷戰結束、蘇聯解體，迫使印度進行經濟改革，並轉向西方發達國
家尋求國內發展亟需的資金和技術支持。2008年金融危機以來，國際力量對比「東升西降
」態勢明顯，牽引國際秩序深刻調整，印度作為新興大國在國際事務中的話語權和能見度
上升。近年來，隨著中國穩步推進「一帶一路」建設、美國拋出「自由開放的印太戰略」
並將中國定性為「戰略競爭者」，以及國際政治中心加速轉向印太地緣板塊、全球化面臨
貿易保護主義和民粹政治衝擊、全球治理缺位錯位日趨嚴峻，世界面臨「百年未有之大變
局」的「轉型過渡期」，印度所處的外部環境趨於復雜，對莫迪第二任期的外交政策既有
機遇，也提出了新的挑戰。
一方面，印太地緣板塊重要性提升，使印度在印太地區的「地理特點」轉變為「地緣優勢
」。印度對「印太」的認知並非新近發生的。早在2004年，印度發布的首份海洋戰略文件
《印度海洋學說》就聲稱，「國際海洋事務的關注點已經從大西洋-太平洋轉移到太平洋-
印度洋」，不過，由於當時美國對外安全戰略將反恐列為首要任務，對印太地區國際格局
嬗變的關注有限，加上印度自身實力有限、印太地區傳統海洋安全挑戰並未趨緊，故而印
太作為整體地緣板塊，也沒有引起國際戰略界足夠重視，印度政府也未形成系統的「印太
構想」。莫迪第一任期逐漸從印太框架謀劃對外戰略，美國政府2017年底拋出「自由開放
的印太戰略」、推動美日印澳「印太磋商」，使印度更加深度融入印太。2018年6月，作
為首位出席香格裡拉對話會的印度總理，莫迪在主旨演講中稱「印太地區的發展深深地影
響了世界的命運」，「我深信生活在該地區的我們的命運是相連的，這種信念與日俱增」
，並用相當大的篇幅闡述了印度的「印太構想」。莫迪第二任期，隨著中國、美國、日本
等戰略力量加速布局印太，印太地區各種互聯互通倡議的對接與合作、碰撞與競爭，以及
印度綜合國力和國家利益的拓展，印度對印太的關注也將增多。更重要的是，印太涵蓋了
東南亞、南亞及西亞北非的印度「大周邊」，牽涉中美日大國關係，涉及海洋安全與互聯
互通重點議題，印太成為印度對外政策謀篇布局的重點。
另一方面，中美戰略競爭加劇，印度與兩國關係也處在調整之中，並試圖在中美之間尋求
「動態平衡」。在印度崛起為世界大國的進程中，中美是最重要的兩個大國，冷戰後的歷
屆印度政府都希望維持與中、美兩國關係的總體穩定。不過，當前的中美關係「從經濟實
力、戰略態勢、戰略基礎到戰略環境都發生了變化」，美國「發現能令其安身立命的三要
素——科技、金融、軍事這三方面全方位對其構成挑戰的國家屈指可數，而中國位列其一
」，在《國家安全戰略》《國防戰略報告》中將中國稱為「戰略競爭者」，並且通過挑起
經貿衝突、打壓高科技發展、限制人員交流、插手南海爭端等對華施壓。美國防部2019年
6月發布的《印太戰略報告》將中國稱為「修正主義大國」，指責中國「試圖通過推進軍
事現代化、影響力行動和掠奪性經濟行為脅迫其他國家，重新塑造 (印太) 地區秩序」。
莫迪第二任期，只要美國繼續將中國視為戰略競爭者並多舉措打壓，中美在政治、經濟、
安全、外交、科技乃至人文交流等各領域的碰撞、鬥爭將加劇，而這將嚴重影響到印度的
外部環境。在莫迪新內閣班子中，出身資深外交官而非政客、曾任駐華駐美大使的蘇傑生
出任外交部長，預示莫迪第二任期將對華對美關係作為外交重點。
二、外交政策的延續與轉變
莫迪政府連選連任，使其第二任期的外交政策有一定的延續性，但無論是「延續、強化」
抑或是「調整、轉進」，前述內外環境的變化將在不同程度折射到外交政策領域。總體上
，莫迪第二任期的外交政策將有三大重點方向:堅持「鄰國優先」，但從印太而非南亞角
度審視周邊，對巴孤立、打壓態勢明顯;注重大國平衡，特別是妥善處理對華對美關係，
但更多是基於具體議題的務實主義和動態平衡;除發展自身硬實力外，還強調以多邊機制
、公共產品等「軟實力」提升國際影響，努力實現從「平衡性力量」 (balancing
power) 向「領導性力量」 (leading power) 的轉變。
(一) 從印太而非南亞框架內推進「鄰國優先」政策。
莫迪第一任期提出「鄰國優先」政策，呼吁地區國家「在貿易和投資、文化與人文聯系更
緊密的互聯互通和整合，共同努力與貧困鬥爭，共同促進發展。作為地區最大以及居於地
理中心的國家，印度有責任領導此進程」。莫迪第二任期，從就職儀式邀請的外國領導人
以及首次國事訪問對像可以看出，「鄰國優先」將得以延續，但在地域範圍、合作領域、
政策目標等方面有所調整。
其一，以南亞次大陸為中心，拓展「鄰國優先」的地理範疇。第一任期內，莫迪政府「鄰
國優先」主要指南亞次大陸，也是傳統意義上的「直接周邊」 (immediate
neighbourhood) 。第二任期，莫迪將從「擴展周邊」(extended neighbourhood) 的視角
來推進「鄰國優先」，其範圍涵蓋東南亞、中亞、印度洋關鍵島國乃至西亞北非。這一方
面是由於印度利益和力量在各地區穩步拓展，加上各次區域互聯互通水平提升，為印度從
整體性的角度予以運籌提供必要性和可能性;另一方面是由於印度對自身定位逐步從「南
亞國家」拓展為「印太國家」，而這需要通過拓展「鄰國優先」的地理範疇來予以佐證。
2019年4月，印度外交部新設「印太司」，處理環印度洋聯盟、東盟和美日印澳四邊機制
問題，可以說做了鋪墊。2019年5月莫迪就職典禮，並未如2014年那樣邀請南盟成員國領
導人出席，而是邀請環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議 (BIMESTEC，下稱「環孟倡議」
) 成員國以及吉爾吉斯斯坦、毛裡求斯領導人出席就職典禮，可謂題中應有之意。下一步
，莫迪政府首先會多舉措謀求其在巴基斯坦以外的其他南亞國家以及毛裡求斯、塞舌爾等
關鍵島國的主導性影響力，同時借助上海合作組織、「環孟倡議」、印度-東盟論壇、環
印度洋聯盟、伊斯蘭合作組織等，將「東向行動」、「薩迦」構想 (意為「印度洋同安共
榮」) 、「西向聯通」等次區域政策相整合，加大對各次區域的經略力度。
其二，加強對巴基斯坦的孤立、打壓。2016年9月印控克什米爾烏裡軍事基地遭遇恐襲後
，莫迪政府對巴基斯坦政策趨於強硬，主要特點有:以反恐為對巴政策的核心訴求，尤其
是要求巴基斯坦「停止對印控克什米爾地區的滲透」;豐富對巴政策選項，包括外科手術
式打擊、空襲等;抬升「環孟倡議」、冷落南盟，並與巴基斯坦爭奪在阿富汗的影響力，
等等。進入第二任期，雖然不能完全排除莫迪政府與巴基斯坦重啟對話的可能，但在莫迪
政府高舉「國家安全」旗幟並努力打造「印度守望者」形像、強化「印度教特性」在意識
形態中主導地位、繼續維持印控克什米爾地區高壓政策 (甚至有可能取消該地區憲法特殊
地位) 的背景下，印巴關係很難有實質性改善，印度也將尋求對巴孤立、以壓促變。除第
一任期內對抗性較強的對巴政策外，莫迪第二任期將尋求對巴基斯坦的國際孤立，這既包
括以「環孟倡議」取代南盟作為地區一體化的主要平台，將巴基斯坦排擠出地區一體化進
程，還包括以反恐為旗號，在國際上對巴基斯坦進行孤立，如「在國際論壇采取具體措施
打擊支持恐怖主義的國家和組織，采取必要措施在全球層面孤立這些國家和組織。基於《
關於國際恐怖主義的全面公約》原則，推動建立自願性多邊論壇，即‘打擊國際恐怖主義
的友善國家’」。
其三，以互聯互通提升對鄰國的吸引力和內聚力。在各大國都競相推出地區互聯互通倡議
的背景下，莫迪第一任期內也參與或提出地區互聯互通倡議，如針對不丹和尼泊爾的「孟
不印尼」 (BBIN) 倡議;針對印度洋島國的「薩迦」構想;針對孟加拉灣地區的「環孟倡議
」;針對中亞的「國際北南運輸走廊」等。2018年6月，莫迪出席香格裡拉對話會並發表主
旨演講闡述印度的「印太構想」，明確提出「互聯互通非常關鍵」，強調「互聯互通倡議
必須基於尊重主權和領土完整、磋商、良治、透明、可行性和可持續性;必須讓國家強大
，而非讓國家陷入無法擺脫的債務負擔;必須促進貿易，而非戰略競爭」。進入第二任期
，莫迪政府將繼續提升互聯互通在其印太構想和周邊戰略中的作用，以此作為提高鄰國對
自己的依存度、對衝其他國家在其周邊互聯互通建設的重要舉措。在推進過程中，莫迪政
府將注重國內基礎設施發展計劃與地區互聯互通倡議的統籌、本國地區互聯互通倡議與美
日澳有關構想的對接、陸上互聯互通與海上互聯互通的協調。如莫迪連任後首次出訪對像
是馬爾代夫和斯裡蘭卡，強調對「薩迦」的優先重視。
(二) 基於國家利益、具體議題推進大國外交，在中美之間尋求動態平衡。
印度兼具「民主國家」「發展中大國」「南亞次大陸主導性國家」等多重身份，在國際舞
台上具有左右逢源的資本，是中、美、俄、歐、日等國際主要力量競相合作爭取的對像。
莫迪第一任期摒棄國大黨政府一貫奉行的「不結盟」政策，大幅深化與美國及其印太同盟
體系的戰略對接和防務安全合作，「是莫迪外交政策靈活性和務實主義的最佳闡釋」。當
然，中印關係在洞朗對峙後觸底反彈、武漢會晤後總體穩定。莫迪第二任期，中美戰略競
爭加劇牽動著大國博弈和印太局勢，是莫迪政府對外戰略中亟待處理的重大議題。莫迪政
府既希望從中美競爭中「漁翁得利」，如趁勢獲得美國在防務裝備和高精尖技術上的支持
，同時也要避免在中美間「選邊站」，莫迪政府任命擁有豐富對華對美政策經驗和人脈資
源的蘇傑生大使出任外長，其用意不言自明。
在對美方面，印度將繼續利用美國對其戰略合作訴求，將對美外交作為重中之重，尤其注
重雙方防務安全合作。美印圍繞印太的地理範疇、重點領域、涉華內容等存在不同看法，
但印太確實提供了美印戰略合作的地緣框架，而對華擔憂則是推動兩國防務安全合作的重
要因素。「美國在印太地區戰略布局的核心思路，就是構築並強化其主導的海洋安全同盟
和伙伴關係網絡，維系在印太地區的主導地位……而印度由於其地緣位置、綜合國力、民
主制度，成為美國推行印太戰略的重要伙伴」。2019年6月美國國防部發布的《印太戰略
報告》，將印度列為拓展印度洋地區伙伴關係之首，重申「美國繼續推進與印度的一系列
倡議，促進合作、強化互操作性，建立國防貿易、技術共享、產業合作、國防創新領域更
廣範圍合作的強勁基礎」。因此，莫迪第二任期仍將尋求與美國的防務安全 (特別是海上
安全) 合作，獲得美國在防務裝備和技術方面的支持，同時加強與美及其同盟體系有關印
太秩序的磋商，利用美日印澳「印太磋商」、美日印三邊機制等，推進地區互聯互通、海
上聯合軍演，牽制中國在南亞以及印度洋地區戰略影響力的拓展。當然，特朗普政府強調
「美國第一」「對等互惠」，使美印圍繞伊朗、阿富汗、經貿等問題的分歧擴大，給美印
關係增加不確定性，特朗普政府「美國第一」和莫迪政府「國家優先」之間存在客觀矛盾
。如果兩國圍繞具體問題的分歧擴大，莫迪政府有可能刻意拉開與美國的距離，以維護其
國家利益和政策獨立性，避免「過度依賴」或「被牽連」。
在對華方面，印度將繼續以「競爭」與「合作」兩手推進對華關係。莫迪第一任期的中印
關係有過起伏，特別是洞朗對峙危機使兩國關係跌入低谷，而兩國關係受美國、巴基斯坦
「第三方」因素干擾的嚴重程度也在增大。莫迪第二任期，其國內印度教民族主義意識形
態上揚，國家安全決策班底仍以「鷹派」為主，加上中國在南亞地區「一帶一路」建設持
續加劇印度擔憂，中印在印度關切的聯合國「入常」、加入核供應國集團、涉巴基斯坦問
題存在分歧，印度在安全領域的對華競爭與防範難以根本改變。但兩國關係的積極面的發
展也不容忽視，印度對第二屆「一帶一路」國際合作高峰論壇的態度趨於正面，對擬於
2019年下半年舉行的第二輪領導人非正式會晤予以高度期待。特別是，特朗普片面追求「
美國第一」的政策，使得印度忌諱被卷入美國的對華戰略之中。此外，雖然莫迪憑借「國
家安全牌」贏得此次大選，但實現經濟社會發展是其執政首要任務，中印在經貿領域合作
潛力巨大，雙邊貿易額今年有望突破1000億美元，莫迪第二任期「百日議程」涉及基礎設
施、農業、吸引外資、數字經濟等領域，印度對華有合作訴求。因此，中印在夯實發展伙
伴關係方面潛力巨大。
(三) 積極參與國際多邊舞台，努力成為世界「領導性力量」。
印度一直有強烈的大國雄心，莫迪第一任期也「積極追求國家實力和國際威望、恢復文明
榮耀、在國際體系中獲得更顯著地位」。這與印度教思想密切相關，因為印度獨有的種姓
制度催生了「婆羅門至上」的等級世界觀，而印度認為自身位於國際體系的最高等級，「
這既是印度認識世界的起點，也更深刻地影響了印度獨立後歷屆領導人的安全及外交思想
」。2019年的印人黨競選綱領提出，「在追求自身國家發展和安全利益的同時，印度關於
‘世界大家庭’ (Vasudhaiva Kutumbakan) 的古老願景，是印度開展對外合作，促進進
步、繁榮、和平、安全的基石」。因此，在莫迪國內政治地位穩固、民族主義意識形態抬
升的背景下，成為全球「領導性力量」將是莫迪第二任期的重要訴求和努力方向。
其一，加入重要國際組織並謀求話語權。全球大國必須要有「與大國地位匹配的標簽」，
比如「精英樂部」 (elite clubs，指重要的國際性組織) 成員、在國際組織中居於領導
地位、與其他領導性力量頻繁互動。進入第二任期，莫迪政府將一方面努力提升在聯合國
及其他重要國際性組織中的地位，如謀求聯合國「入常」、加入核供應國集團，深化在二
十國集團、金磚國家、英聯邦、上海合作組織、東盟乃至北極理事會等多邊平台的作用;
另一方面或將提高其主導的區域性組織的地位，如環印度洋聯盟、「環孟倡議」，將之打
造成印度主導 (至少有相當話語權) 的有影響力的地區合作平台。
其二，通過提供公共產品擴大國家影響力。莫迪政府高度重視通過公共產品而非強硬手段
提升國家影響力，2015年10月的《確保安全海洋:印度海洋安全戰略》強調，「印度海軍
在印度海洋利益區的行動足跡穩步增加，合作框架增多，發揮著海上周邊‘淨安全提供者
’的作用，包括開展反海盜、海洋安全、非戰鬥性撤離、人道主義救援和救災等行動」。
印人黨2019年競選綱領強調「在救災減災、人道主義救援、災害恢復、基礎設施的發展伙
伴關係等領域的‘第一響應者’」。南亞地區地震、海嘯等自然災害頻發，是莫迪政府遂
行「淨安全提供者」的首要地區。
其三，積極參與全球治理。當前，全球治理缺位、錯位嚴重，美國不斷「退群」動搖現有
治理體系，氣候變化、網絡空間、深海太空等新興治理議題凸顯，國際多邊貿易體系面臨
貿易「霸凌主義」的侵蝕，國際體系面臨「舊序動搖、新序待立」的轉型。為此，莫迪政
府將積極參與全球治理議題，一則維護自身以及廣大發展中國家的利益，塑造「發展中國
家領頭羊」的角色;二則在未來的全球治理格局中謀得一席之地，成為全球治理 (至少是
部分議題) 的塑造者乃至引領者。其在第二任期的主要舉措，將包括推動世界貿易組織改
革、舉辦2022年二十國集團峰會等。
三、莫迪新外交政策面臨的挑戰
隨著印度綜合國力的提升、對外決策機制的優化、地緣優勢的更加凸顯，莫迪政府推進外
交政策的決策意志和能力不容低估。但從國內外環境看，莫迪政府外交政策也面臨諸多挑
戰。
(一) 推進外交政策的實力基礎有待提升。
無論是「鄰國優先」還是「領導性力量」，印度都需要可靠的實力保障，否則其政策目標
就會停留在「口號」和「願景」層面。以周邊外交為例，印度無法阻撓中國、美國等域外
大國在南亞地區影響力的上升，也無法阻止南亞小國發展與域外大國的合作關係，其「鄰
國優先」政策能否成功，關鍵還要看其對鄰國的政策的吸引力以及關鍵時候的影響力。莫
迪第一任期對巴基斯坦以外其他南亞國家關係都有所發展，重要原因是互聯互通水平提升
了其對鄰國的經濟吸引力，以及孟加拉、斯裡蘭卡等都出現對印友好的政府。美戰略學者
阿什利·泰利斯 (Ashley Tellis) 指出，「印度無法為地區同化 (assimilation) 提供
經濟支撐，無法將鄰國的經濟進步、政治選擇與印度的成功和政策傾向掛鉤，而中國對外
整合政策在東亞和東南亞取得巨大成功」。
莫迪第二任期從印太框架推進「鄰國優先」，面臨著戰略重心分散和政策資源透支的風險
。有學者建議印度對印太框架下事務的參與，「短期內應仍然是外交、經濟和話語層面的
，印度核心的戰略焦點在馬六甲海峽以西。」因此，莫迪第二任期外交政策的首要任務應
是發展與大國外交相匹配的實力，包括持續推進軍事現代化、提高國防工業本土化、重新
聚集經濟發展等，而這些領域目前都面臨巨大挑戰。如，印度政府近年來軍費穩步增長，
但增加軍費的大部分是人員開支占比較高的收益性開支，並非購買武器裝備的資本性開支
，這嚴重掣肘了印軍軍事現代化的發展進程。2018～2019財年，印度國防預算中收益性開
支為20443.6億盧比，較2015～2016財年增長34.4%，而同期資本性開支增長僅為9.3%。
2019年第一季度，印度國內生產總值 (GDP) 增速降至五年最低點5.8%，2018～2019財年
增長率也是五年來最低點6.8%，這表明莫迪第二任期面臨艱巨的經濟發展任務。
(二) 管控「印度教特性」在意識形態領域主導地位存在嚴峻挑戰。
「印度教特性」對莫迪政府來說是一把雙刃劍，一方面有助於其獲得「國民志願團」為核
心的「同盟家族」的政治支持，為其贏得大選提供意識形態和組織動員方面的強大支持;
另一方面則是「同盟家族」的政策影響力上升，對國內族群關係、對外經濟開放、印巴關
係等都將產生負面影響。
在國內族群關係方面，印度教與穆斯林的關係或趨於緊張。莫迪在擔任古吉拉特邦首席部
長時，曾被指責在2002年古吉拉特邦宗教騷亂中「不作為」。2014年出任總理時，印度人
民院的穆斯林議員人數是歷史最低點的22人，當時的印人黨也是印度獨立後首個沒有穆斯
林議員的執政黨。莫迪第一任期在社會、教育領域推行的諸如屠牛禁令、修改教科書否定
伊斯蘭教作用的政策，以及在印控克什米爾的高壓政策，都加劇了國內穆斯林的不安全感
。2019年大選，人民院的穆斯林議員人數微增至27人，印人黨也有1名穆斯林議員，但從
印度獨立後政治生態演變歷程來看，穆斯林在政治生活中的弱勢地位非常明顯。從印人黨
競選綱領以及莫迪政府人事任命判斷，莫迪第二任期將強勢推進印度教民族主義政策，這
恐將引起宗教騷亂乃至催生宗教極端主義，而這將直接牽涉到印度的國際形像、印巴關係
、南亞反恐等問題。
在對外經濟政策方面，莫迪政府既要以開放促改革、以改革促增長，也需要顧忌國內保守
勢力反對改革的聲音。事實上，「國民志願團」為核心的「同盟家族」一直奉行保守的對
外開放政策，瓦傑帕伊政府因將保險、媒體等行業向外資開放而被批評為「反人民」「反
勞工」「反民族」。雖然「國民志願團」對外資開放的態度逐漸趨於務實，但其下屬的「
斯瓦德希覺醒論壇」 (SJM) 、印度工會 (BMS) 、印度農業聯合會 (BKS) 對莫迪政府的
外資政策有所保留，明確反對外資、強調維護勞工權益，「關於政府對經濟活動的干預，
特別是關於外資的作用，已經成為印人黨和同盟家族內部其他組織的主要斷層線。」因此
，即使莫迪政府第二任期將繼續推行對外開放政策，但在涉及勞工權益、中小微企業、小
商小販利益保障的問題上，其政策將非常謹慎，否則等於動搖了其在政治上的「基本盤」
，而這又將涉及到美印經貿關係 (關稅、電子商務等) 、中印發展合作，以及印度能否獲
得與其外交政策相匹配的經濟實力等問題。
(三) 平衡好對美對華關係。
莫迪第一任期前半段積極與美戰略對接，強化雙邊防務安全合作，對華則以防範、牽制為
主。這種政策在後半段則有所回調，尋求在中美之間「兩面下注」，既迎合美倡導的印太
戰略，也彰顯印度對印太的認知與美不同，既在邊界、涉巴涉恐、「一帶一路」等問題上
繼續向中國施壓，也通過武漢會晤將雙邊關係重新拉回軌道。這種「兩面下注」或「動態
平衡」的策略，使印度既可能「兩頭吃」，亦可能陷入「兩面不討好」的困境。
進入第二任期，由於特朗普政府片面強調「美國第一」，印美圍繞多邊貿易體系改革、伊
朗和阿富汗等地區問題、關稅和簽證等雙邊問題的分歧日益顯現，印美關係有可能出現「
政熱經冷」趨向，印對美政策不確定性的擔憂在上升。與此同時，洞朗對峙很大程度上抑
制了印政府強硬派可能出現的對華挑釁衝動，使其在涉及中國核心利益和重大關切議題時
更加謹慎，而中印最高領導人就全局性、長期性和戰略性的問題保持積極溝通，對雙邊關
係起到了強有力的正面引領作用，中印關係趨於成熟、很難脫軌。顯然，在中美戰略競爭
加劇、美印分歧逐漸顯現、中印在南亞地區利益碰撞加劇的背景下，印度在中美之間周旋
、平衡難度增大。美國戰略學者泰利斯直言，莫迪第二任期面臨兩對大國關係挑戰，「一
是來自北京的戰略威脅，這在相當長時間內會加強。二是美國的地緣政治浮躁，這將令印
度不斷地質疑是否可依賴美國平衡中國」。印度前國家安全顧問梅農亦認為，莫迪第二任
期「需在堅持戰略自主的同時，制定處理與中國和美國關係的新框架」。
四、餘論
印度是印太地區的重要戰略力量，且隨著自身實力的上升、對外決策效率的提升、地緣優
勢的更加顯現，其對外政策走向對地區乃至全球的影響都在上升。中國需要從大國關係、
周邊外交和「一帶一路」建設三個層面予以審視。
從大國關係層面看，印度既是美國在印度洋戰略布局的重要支點，希望借助美國牽制中國
在南亞和印度洋的影響力拓展，但也是美日印澳「印太磋商」中相對松動的一環，短期看
不會放棄「戰略自主」，與美日印澳合作主要是「策略性」合作，是中國可以尋求突破的
一方。從周邊外交層面看，印度從印太角度推動「鄰國優先」政策，而中亞、南亞、東南
亞地區也是中國的周邊，中國的「周邊是首要」和印度的「鄰國優先」可能會造成一定程
度的利益碰撞和影響力競爭 (特別是在南亞) ，但也提供了兩國推進地區互聯互通、營造
穩定周邊的合作空間。「一帶一路」層面看，南亞是「一帶一路」海陸交彙之處，印度對
「一帶一路」的建設「成事不足敗事有余」。雖然印度由於中巴經濟走廊問題對「一帶一
路」難以釋懷，也擔憂中國借21世紀海上絲綢之路搞「珍珠鏈」戰略，但中印在發展基礎
設施、推進海上務實合作方面也存在共同利益。
因此，莫迪政府第二任期外交政策的轉變，對中國既是機遇也是挑戰。中國需要保持戰略
定力，基於印度國內政治生態變化和政策演變趨勢，管控好兩國主要戰略分歧，堅持開放
包容、互惠互利，構建更加緊密的發展伙伴關係，推動印度成為中國運籌大國關係和周邊
外交、開展「一帶一路」具體項目務實合作的積極因素。