標題: 【英國脫歐】曲兵、王朔：英國脫歐進程中的北愛爾蘭邊界問題
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國關國政外交學人
2019-08-25 14:01
曲兵：中國現代國際關係研究院歐洲所副研究員, 主要研究英國問題
王朔：中國現代國際關係研究院歐洲所副所長、研究員, 主要研究歐洲一體化、歐洲經濟
問題
內容摘要
消彌已久的北愛爾蘭邊界問題因英國脫歐而再度浮現，問題的解決涉及英國國家統一、北
愛和平進程以及英歐經貿關係等諸多領域。英國和歐盟反復博弈，達成了包括北愛邊界問
題「擔保」方案的脫歐協議草案。該協議隨後遭到英國議會強力阻擊，歐盟則不肯做出實
質性讓步，這導致英國脫歐變成「拖歐」。北愛邊界問題成為英國脫歐進程中「卡脖子」
問題，固然與問題本身敏感、復雜有關;更主要的原因在於，英歐應對「英國脫歐」問題
的心態糾結，雙方的利益界定和政策選擇不在同一個軌道上。北愛邊界問題引發的脫歐困
局，凸顯出當前西方政治和社會的碎片化及議會民主制的失靈。未來無論英國以何種形式
脫歐，北愛邊界問題恐在相當長時間內持續困擾英歐雙方。
當英國是歐盟成員國時，北愛爾蘭與愛爾蘭共和國之間的邊界 (以下簡稱「北愛邊界」)
隱於無形，並不能稱之為「問題」，而英國脫歐卻打破了現狀。隨著英國脫歐談判的推進
，北愛邊界逐漸成為其中最為棘手的問題，為避免愛爾蘭島出現「硬邊界」而設置的「擔
保」 (backstop) 條款更成為爭議的焦點。脫歐協議草案遭到英國議會強力阻擊，而歐盟
則對修改協議持強硬立場，英國脫歐進程一拖再拖。可以說，若沒有北愛邊界問題，英國
脫歐會順利得多。那麼，北愛邊界問題由何而來，又因何成為英國脫歐的「阿喀琉斯之踵
」？英、歐爭執不下的深層次原因是什麼？英國國內到底陷入了怎樣的糾結？本文擬對這
些問題做一定的梳理，分析其中的內在邏輯，並在此基礎上進一步探討未來可能的前景。
北愛邊界是歷史遺留問題，通過歐洲一體化和北愛和平進程已經基本得到解決，當前卻因
英國脫歐而再起事端，且北愛邊界保持開放與否關係重大，不僅是經濟和社會問題，更是
政治和安全問題。
(一) 北愛邊界從無到有，由「軟」及「硬」。
愛爾蘭是英國的第一塊殖民地，愛爾蘭人反抗英國統治的鬥爭也綿延不絕，一戰後爆發的
「復活節起義」和愛爾蘭獨立戰爭 (1919～1921年) 是抗英鬥爭的高潮。1921年12月，英
國政府允許愛爾蘭南部26個郡成立「自由邦」，但北部6個郡 (即「北愛爾蘭」) 仍歸英
國統治。愛爾蘭形成南北分裂局面，北愛和愛爾蘭之間約500公裡長的邊界由此產生。英
國《金融時報》記者文森特·博蘭在回顧這段歷史時指出:「邊界意味著提供保護——為
北愛占人口多數的新教徒，特別是居住在邊界附近的社區居民提供人身安全及政治和文化
身份的擔保。」20世紀20年代中期，英國和愛爾蘭設立了「共同旅行區」，確保了北愛和
愛爾蘭之間的人員往來不受南北分裂的影響。20世紀70年代以前，多數穿越邊界的道路是
暢通的，只是車輛通行和貨物運輸受到一定限制。從1968年開始，北愛地區的天主教徒與
新教徒之間的衝突加劇，暴力事件接連不斷，北愛進入「動亂」 (The Troubles) 時期。
1971年11月，北愛邊界地區的兩名英國海關官員遭「愛爾蘭共和軍臨時派」狙擊身亡。為
防止「愛爾蘭共和軍」等准軍事組織跨邊界從事暴力活動，英方執行嚴格的邊界控制，關
閉了200多條穿越邊界的小路，沿邊界設置了鐵絲網、檢查站和瞭望塔，而這些安全設施
及巡邏的軍人、警察和民兵等又成為准軍事組織發動襲擊的目標。北愛邊界由「經濟邊界
」變成了「軍事邊界」，邊界地區變得極度危險。
(二) 歐洲一體化及北愛和平進程使北愛邊界由「硬」變「軟」。
1993年1月1日，歐盟單一市場正式啟動，成員國內部取消貿易邊界，跨境貨物無需再接受
海關檢查，但英國沿北愛邊界設置的安全檢查站卻阻礙了人員及貨物的自由流動。1994年
，北愛和平進程開始進入新階段，特別是1998年《貝爾法斯特協定》簽署後，英國方面拆
除了邊界地區的檢查站和瞭望塔等安全設施，北愛邊界真正變成「開放邊界」 (也稱「軟
邊界」) 。北愛社會回歸到正常狀態，暴力衝突導致的死亡率大幅下降。據統計，1969～
1998年的30年間，北愛暴力衝突共導致近3500人死亡，而1998年4月～2018年4月，與暴力
衝突有關的實際死亡者僅有158人。從經濟發展及社會融合的角度看，《貝爾法斯特協定
》在貿易、教育、醫療保健和農業等領域設計了北愛與愛爾蘭的跨邊界合作 (即所謂「南
北合作」) 機制。2017年，據英國政府和歐盟委員會確認，這樣的跨邊界合作領域達142
個。跨北愛邊界旅行的人數大量增加，每天有3萬人跨境工作、上學或就醫。從事跨邊界
貿易的八成以上都是中小型企業，它們的生產供應鏈往往需要多次穿越邊界才能完成。北
愛食品及飲品協會指出，北愛30%的牛奶和40%的活羊要運到南方 (即愛爾蘭共和國) 加工
，愛爾蘭的健力士啤酒和百利甜酒要運到北愛罐裝和出口。愛爾蘭島南北雙方合作的密切
程度，由此可見一斑。
(三) 英國脫歐將使北愛邊界再次由「軟」到「硬」。
當英國和愛爾蘭都是歐盟成員國時，二者同處單一市場和關稅同盟中，人員和貨物可以無
障礙流動，跨邊界合作變得正常化和去政治化。英國脫歐後，北愛與愛爾蘭之間的邊界將
成為英國與歐盟之間唯一的陸地邊界，也是「歐盟區」與「非歐盟區」的邊界。由於英國
政府明確表示脫歐後將退出單一市場和關稅同盟，這個邊界也同時成為兩個關稅區和監管
區的邊界。如果不把邊界管控起來，北愛邊界會成為一方進入另一方的「後門」，進而帶
來很大的隱患。一是安全方面的原因。如果不樹立邊界，非法移民、有組織犯罪團伙就可
以隨意進出兩個不同的司法管轄區域。英國尤其在意控制外來人口，擔心歐盟其他國家的
移民大量通過北愛邊界進入其境內。在2016年英國脫歐公投前，脫歐派就主打「移民牌」
，要求從歐盟奪回「邊界控制權」。二是經濟方面的原因。據歐盟委員會的界定，為了確
保貨物在單一市場的自由流動，歐盟的外部邊界采取的檢查措施包括征收關稅、增值稅和
消費稅，查驗「原產地規則」 (rules of origin) ，進行動植物衛生檢疫 (SPS) 以及對
工業品是否符合歐盟標准的市場監督等。其中，歐盟對農產品的動植物衛生檢疫尤為嚴格
，不允許不達標准的產品 (如含抗生素的牛肉) 通過其外部邊界流入單一市場。
(四) 重啟「硬邊界」恐將帶來嚴重的後果。
「硬邊界」 (hard border) 不是嚴格的法律定義，它主要是指邊界上有形的基礎設施 (
如實體海關和邊防檢查站) 及相關的查驗。「硬邊界」會增加往來貨物的通關時間，進而
增加貿易成本，衝擊愛爾蘭島本已高度順暢的跨邊界合作，對民眾的跨境就業、就醫和旅
游等也會帶來極大的不便。因此，北愛和愛爾蘭的農、工、商、學各界都反對恢復「硬邊
界」。更重要的是，「硬邊界」會使北愛民眾再次面臨身份認同選擇，導致政治極化並引
發更多、更大規模的暴力事件。1998年的《貝爾法斯特協定》「巧妙的妥協」使北愛民眾
擺脫認同政治 (identity politics) 的窘境，統獨兩派都滿足於新的制度安排:聯合主義
者 (主要是新教徒) 認為北愛仍是英國的一部分，北愛地位的改變只能通過選票實現;民
族主義者 (主要是天主教徒) 認為自己是愛爾蘭人，同時對北愛地區事務享有發言權。而
重啟「硬邊界」無疑會引發北愛民眾再次思考「我們」和「他們」的區別。曾任英國政府
北愛問題首席談判代表的喬納森·鮑威爾 (Jonathan Powell) 就強調，與北愛邊界相關
的不是貨車通關的時長問題，而是身份認同問題;為阻止走私行為而在邊界設置基礎設施
、封閉一些小路，只會重啟和平協定中已經解決的身份認同問題。「硬邊界」會成為愛爾
蘭島南北隔絕和對立的像征，極易引起主張愛爾蘭統一的民族主義者的不滿，其中的激進
勢力可能會襲擊邊界設施和邊檢人員。新芬黨議員、前貝爾法斯特市市長馬丁·歐·梅廖
爾 (Mairtin O Muilleoir) 表示，「在愛爾蘭島重新設立邊界的任何嘗試都是錯誤的，
因為它不僅會威脅和平進程，還有損和解、傷痛愈合以及建立新型社會的進程」。
由上可見，北愛和平來之不易，而「硬邊界」的重啟無異於揭開舊的傷疤，無論對英國還
是歐盟來說更多是對歷史輪回的心理恐懼與擔憂。因此，英國和歐盟都反對在北愛和愛爾
蘭之間出現「硬邊界」，只是就如何避免「硬邊界」難以達成一致。
2017年6月，英國與歐盟開啟第一階段談判，談判的三大議題是公民權利、「分手費」和
北愛邊界問題。歐盟要求這三個議題必須同時取得「充分進展」 (sufficient
progress) 才能進入關於過渡期及未來關係的第二階段談判。談判初期，各方的注意力集
中於公民權利和「分手費」問題。2017年10月，歐盟首席談判代表米歇爾·巴尼耶的團隊
評估認為，有關北愛邊界問題的談判進展緩慢，必須采取措施向英國施壓。2017年11月8
日，巴尼耶團隊發布了包含六個「要點」的《工作文件》，其中用晦澀的語言指出，為了
避免「硬邊界」以及保護愛爾蘭島的南北合作和「全島型經濟」 (all-island economy)
，北愛將留在歐盟的貨物單一市場和關稅同盟中。愛爾蘭記者托尼·康納利指出，這就是
後來被稱為「擔保」方案的雛形，而這一天就是該方案的誕生日。歐盟擔心雙方遲遲不能
達成避免「硬邊界」的解決方案，要求英國接受一個「保險」 (insurance) 方案。為了
盡快進入新階段談判，英國政府不得不接受了歐盟的條件。因此，英國《金融時報》記者
戴維·艾倫·格林指出，在2017年12月之前，「擔保」方案不是歐盟的明確目標，它看起
來更像是為實現宏大目標而臨時提出的「戰術性策略」。2017年12月8日，英歐簽署了關
於第一階段談判進程的《聯合報告》，其中第49條體現了「擔保」方案的核心思想:如果
無法就避免「硬邊界」的解決方案達成一致，英國現在及將來都與單一市場和關稅同盟的
規則保持「全面趨同」 (full alignment) 。此後，歐盟和英國圍繞「擔保」方案開始了
激烈的博弈。
首先是歐盟提出「愛爾蘭海劃界」方案。2018年2月28日，歐盟委員會公布了《退出協議
》草案，其中的《愛爾蘭/北愛爾蘭議定書》提議在愛爾蘭島上建立歐盟與英國的「共同
監管區」 (common regulatory area) 。這個方案將北愛留在歐盟的關稅同盟中，北愛和
愛爾蘭之間不設邊檢，但英國其他地區進入北愛的貨物需接受檢查以確保其符合歐盟的標
准，實際上相當於在愛爾蘭海上劃出關稅和監管邊界。歐盟委員會在新聞稿裡解釋說，這
是個「備用」 (fall-back) 方案，只有在英歐達不成其他解決方案時才會啟用。英國首
相特雷莎·梅嚴詞拒絕，稱該方案威脅到「英國憲政的完整性」，沒有哪個英國首相會接
受。歐盟領導人則多次強調，關於北愛邊界的「擔保」方案是達成《退出協議》的前提，
沒有「擔保」方案就沒有《退出協議》，也就沒有「過渡期」。
然後是英國提出「契克斯方案」。歐盟先入為主，英國政府卻遲遲拿不出自己的解決方案
。2017年夏天以來，英國政府內部一直討論英國代替歐盟征收關稅的「關稅伙伴關係」
(customs partnership) 和借助技術手段簡化海關程序的「最大便利化」(maximum
facilitation) 兩個方案，卻難以形成一致意見。面對歐盟的不斷催促，2018年7月6日，
特雷莎·梅在首相鄉間別墅契克斯舉行的內閣會議上推出了詳細的脫歐計劃。這份「契克
斯方案」的核心安排是提議英國與歐盟在貨物貿易 (包括農產品) 領域建立自由貿易區，
英國在此領域與歐盟遵循「共同的規則手冊」。英國政府的設想是，若英國的農產品和制
造業產品與歐盟遵循「共同的規則手冊」，則沒有必要設立關卡進行相關的檢查和監管，
而關稅申報和增值稅等事宜可進行電子申報，實際上避免了觸發「擔保」方案。作為配套
設施，英方以「關稅伙伴關係」為基礎設計了「便利化關稅安排」 (Facilitated
Customs Arrangement) 方案:英國與歐盟共處於一個「聯合關稅區」內，在英國境內按照
英國的關稅標准收稅，在歐盟境內按照歐盟的標准征稅。21愛爾蘭政府表示能夠接受這個
方案，歐盟委員會及法國等成員國卻提出了很多質疑。巴尼耶直言不諱:「歐盟不能也不
會把關稅政策和規則的實施以及增值稅和消費稅的征收委托給一個不願服從歐盟治理結構
的非成員國」。
最後是英歐同意「臨時關稅同盟」方案。由於英國的「便利化關稅安排」並不被歐盟所接
受，2018年9月19～20日奧地利薩爾茨堡的歐盟領導人非正式峰會不歡而散。之後，英國
開始推動「英國全境留在關稅同盟」的方案，但歐盟提出新的關切:如果過渡期結束時英
歐未來關係協議還未就位，如何避免「硬邊界」？特雷莎·梅提出，若過渡期結束時雙方
沒有達成未來關係協議，英國可以選擇「英國全境留在關稅同盟」，或者選擇短暫延長過
渡期。歐盟則提出附加條件:若雙方在過渡期結束時仍未談妥未來關係安排，北愛要繼續
留在歐盟的「共同監管區」和關稅同盟中。特雷莎·梅稱歐盟提出的新安排是「對‘擔保
’方案的再擔保」 (a backstop to the backstop) ，認為這種做法是延續先前提出的「
只關注北愛」(Northern Ireland-only) 的思路。2018年11月初，歐盟做出讓步，允許英
國全境與歐盟維持「臨時性」的關稅同盟。由於脫歐後的未來關係談判還未開啟，因此11
月14日達成的《退出協議》草案中使用的字眼是「單一關稅區」 (single customs
territory) 。草案中提到，如果到2020年底雙方仍未達成北愛邊界問題的解決方案而脫
歐過渡期也沒有延長，則歐盟和英國之間的「單一關稅區」將生效。這滿足了英國提出的
必須維護其領土完整的要求，被認為是特雷莎·梅在2018年談判中取得的最大勝利。同時
，作為「交換」，英國必須接受歐盟所設條件的約束，如脫歐後在稅收、環保、勞工標准
和競爭政策等領域致力於「公平競爭」，而北愛要遵守《歐盟海關法典》 (Union
Customs Code) 以及單一市場某些領域的規則，相關執行情況要接受歐盟委員會的監督及
歐洲法院的仲裁。
雖然英歐達成了脫歐協議草案，但問題遠未解決。該協議在英國議會下院遭到了強力阻擊
，保守黨內的硬脫歐派和北愛民主統一黨 (DUP) 都將刪除「擔保」方案作為支持脫歐協
議的前提。為了助力脫歐協議「過關」，歐盟領導人2019年1月14日致信英國首相，稱未
來即使啟用「擔保」方案，也只是臨時適用，它會盡快被一個英歐磋商的後續協議所替代
，而且歐盟會盡快與英國啟動談判，確保雙方在英國脫歐過渡期結束前達成未來關係協議
。這種澄清與安撫並未取得效果，英國議會下院次日以432票反對、202票支持的投票結果
否決了該協議。遭遇慘敗的特雷莎·梅表示，將與歐盟重新談判，對「擔保」方案做出「
有法律約束力的修改」。2019年2月12日，她在議會下院表示，可以通過三種方式實現目
標:一是以技術手段為核心的「替代方案」 (alternative arrangements) ，二是有法律
約束力的時間限制，三是有法律約束力的單邊退出條款。但「替代方案」在短期內難有進
展，歐盟則堅決反對重啟《退出協議》談判。歐盟領導人一再強調，目前的脫歐協議是最
好的也是唯一的脫歐安排，談判階段已經結束，現在是表決階段。英國的硬脫歐派也不讓
步，再次於2019年3月12日和3月29日否決了脫歐協議草案。英歐互懟的直接結果就是協議
草案遲遲無法在英國議會通過。重壓之下，特雷莎·梅宣布提前卸任，英國脫歐進程陷入
了泥潭。
英國和歐盟之間的爭執並非對防止出現「硬邊界」這一目標存在疑問，而是雙方的利益、
關切點不同，才導致應對思路和立場出現了錯位。
(一) 英國強調主權，歐盟關注安全。
對英國政府而言，北愛地區情況特殊，但邊界問題涉及國家統一與領土完整，故反對賦予
北愛「特殊地位」，堅持英國全境 (即包含北愛) 留在關稅同盟中。保守黨的執政盟友北
愛民主統一黨堅持北愛要與英國一起脫歐，反對一切將北愛與英國其他地區「區別對待」
的制度安排。2018年10月13日，民主統一黨黨魁阿琳·福斯特 (Arlene Foster) 在《貝
爾法斯特電訊報》撰文指出，「擔保」方案不只是「臨時有效」，而是將北愛從聯合王
國 (英國) 永久「割離」出去。歐盟對北愛和平進程投入巨大，是《貝爾法斯特協議》的
「擔保方」之一，不希望因英國脫歐破壞這一「和平樣板」，更願意通過賦予北愛「特殊
地位」來解決問題。巴尼耶團隊認為，為繼續保持北愛的安全穩定，只要將北愛留在關稅
同盟就可以解決問題。此外，與英國整體 (人口6000多萬) 留在關稅同盟中相比，北愛地
區人口較少 (180萬) ，其單獨留下給歐盟帶來的競爭威脅要小得多。
(二) 英國寄希望於未來，歐盟在意當前。
關稅安排是英歐未來貿易關係的重要組成部分，需要雙方在脫歐過渡期內通過談判解決，
歐盟不願提前做出保證或承諾，更明確反對一種「英國全境」 (UK-wide) 的關稅安排方
案，認為這相當於為英國「預設」 (pre-empt) 了未來英歐貿易協議的重要內容。英歐未
來貿易關係談判可能要持續多年，而北愛邊界問題卻拖延不得，歐盟因此堅持要英國在脫
歐前「給個說法」，將「擔保」方案寫入《退出協議》。英國在談判初期反復提出，若不
處理好未來的貿易關係，就不可能解決北愛邊界問題。首相特雷莎·梅認為，只要未來英
歐達成全面而深入的自由貿易協定，北愛邊界問題就會迎刃而解，也就無需啟用「擔保」
方案。2018年3月1日，特雷莎·梅會見到訪的歐洲理事會領導人唐納德·圖斯克時就曾明
確表示，希望在英歐關係總體框架內解決邊界問題。
(三) 英國在意「關稅」，歐盟關心「監管」。
「關稅」問題既涉及貿易成本，又事關英國脫歐後與歐盟以外國家的貿易合作，如果英國
脫歐後還留在歐盟的關稅同盟中，則英國在進口其他國家貨物時必須適用歐盟的外部關稅
稅率，而不能提供更優惠的稅率，這明顯限制了英國與其他國家達成自由貿易協議的能力
。英國的脫歐派認為，不能在脫歐後還受歐盟共同貿易政策的限制，要求首相不惜代價、
完全地退出歐盟的關稅同盟。大體而言，英國只是狹義地考慮與自貿協議相關的關稅問題
，而非更廣義和更復雜的監管標准的執行問題。歐盟認為，只有英歐在標准上一致或者高
度趨同，才能真正意義上消除邊界檢查。畢竟關稅只占歐盟與第三方國家邊界控制措施的
35%，其他的邊界控制措施包括動植物衛生檢疫及安全檢查等。英歐達成的《退出協議》
中規定北愛更多與歐盟的單一市場規則相捆綁，要求北愛從產品標准到增值稅等多個領域
與歐盟保持「監管趨同」 (regulatory alignment) 。《退出協議》中的《愛爾蘭/北愛
議定書》用10個附件列出了一系列適用於北愛的歐盟單一市場規範，內容多達145頁。
(四) 英國堅持「臨時」，歐盟則要求「長期」。
英國的脫歐派擔心「擔保」機制一旦啟動，可能將英國永遠「困」在與歐盟的關稅同盟中
，因此要求「擔保」措施「短期有效」 (temporary) 。2018年12月2日，前外交大臣鮑裡
斯·約翰遜在《每日電訊報》撰文指出，北愛邊界的「擔保」條款是一個「巨大的鋼制捕
獸夾，正緊緊地咬住我們的後腿，阻止我們逃脫」。在這些議員的壓力下，特雷莎·梅曾
向歐盟提議，希望「擔保」方案一旦啟動，有效期只有12個月。而歐盟認為，設有時限的
方案根本不能稱之為「擔保」方案，起不到「全天候保險措施」的作用，故堅持「擔保」
措施必須「長期有效」 (permanent) ，不能列明「失效日期」。
北愛邊界問題確有復雜性，畢竟其牽涉地區和平、英國憲政、單一市場發展、英歐未來關
係等諸多方面，使得英歐都不得不謹慎面對，但其之所以能夠在很大程度上成為脫歐進程
中「卡脖子」的問題，背後還有更深層次的根源值得探討。
首先，英國的政治制度降低了決策的效率。英國民主制的基礎是政黨政治和議會政治。面
對黨內在脫歐議題上的分歧，特雷莎·梅一直在努力阻止保守黨的分裂，同時防止工黨乘
亂上台執政。2017年大選失去議會多數後，特雷莎·梅為了維系執政地位而不得不與北愛
民主統一黨結盟，而後者堅決反對「擔保」方案，加劇了英國國內政局的復雜性。最大的
反對派工黨則是「為反對而反對」，不願為保守黨的脫歐方案背書，還希望借著危機把保
守黨搞下台，起的是「破壞性反對」的作用。兩大黨都在盡力碾壓對手，卻不願為了國家
的整體利益和長遠發展而妥協。同時，英國議會制「有民主無集中」的弊端在脫歐辯論中
暴露無遺。議員們只知道不想要什麼，卻無法就任何脫歐選項形成多數意見。他們都認為
自己的方案代表了「國家利益」，都聲稱是在代表人民發聲，卻始終跳不出黨派利益和選
區利益的框架。軟脫歐派、硬脫歐派和留歐派互相較勁，每個人都呼吁其他人做出讓步，
但每個人似乎都不願妥協。《華盛頓郵報》形像地指出，「這就像排成一圈的行刑隊，最
後是所有人都倒地而亡。」
其次，互信的缺乏導致了妥協難度增加。英國是歐盟內第二大經濟體，是安全和軍事大國
，外交談判經驗豐富。歐盟對英國充滿戒心，並采取了很多防範措施:一是擔心英國以軍
事、安全等為籌碼，換取更多經濟上的好處。對此，歐盟要求英國必須在北愛邊界等問題
上取得「足夠進展」後才能進入未來關係磋商，而同意「擔保」方案是「足夠進展」的重
要標志。二是擔心英國在談判中搞「分而治之」策略。歐盟從談判之初就以團結一致的姿
態對待英國，在北愛邊界問題上，歐盟表示無條件支持愛爾蘭政府的立場。三是擔心英國
出爾反爾、言而無信。歐盟的應對方法是要求英國將政治承諾轉換為「有法律約束力」的
條約中。如歐盟認為，2017年底的《聯合報告》不具有法律約束力，為防止英國從已有的
承諾中後退，巴尼耶在歐洲議會的發言中指出，「必須迅速將三大議題以及其他仍需談判
或澄清的內容轉為具有法律約束力的《退出協議》」。2017年底，巴尼耶團隊開始以《聯
合報告》為基礎，撰寫《退出協議》草案。從英國方面看，它認為會因為自己提出脫歐受
到歐盟懲罰，故談判中處處設防、錙銖必較。脫歐協議達成後，英國脫歐派不滿其中的「
擔保」方案，要求「剔除」或對「擔保」條款做出「有法律約束力的改動」。盡管歐盟領
導人兩次做出「澄清」和「保證」，但英國脫歐派認為其中的承諾缺乏堅實的法律保障，
因此始終不肯改變主意。談判是妥協的藝術，但互信的缺乏注定會讓雙方不願或者不敢做
出太多的妥協，進而很大程度上導致談判的失敗。即便最終達成協議，也很難真正遵守或
落實協議。
再次，認知的不同使得政策路徑迥異。事實上，英歐對一體化態度一直以來就有非常大的
差異。英國長期是歐洲一體化的「局外人」，雖於1973年正式加入歐共體，但與歐洲核心
國家在一體化的目標、發展路徑、解決問題的手法上，差別很大，而正是這種基本認知的
不同，使英歐處理脫歐的思路也有所不同。例如英國看重歐洲統一大市場 (「歐共體」在
英國國內也被稱為「共同市場」) 的經濟效益，有選擇地參與單一市場建設，推動貨物和
服務單一市場的深化，但不加入歐元區。在談判北愛邊界問題時，英國提出實用的但也是
「利己」的解決方式:既然英國的制造業及農產品與單一市場聯系緊密，因此可在貨物貿
易領域與歐盟組建自由貿易區。這個方案既可以降低脫歐給英國帶來的經濟損失，也可以
解決北愛邊界問題。法、德等歐洲一體化「領軍者」則認為，一體化的核心及首要任務是
單一市場的深化和擴大，堅決捍衛人員、貨物、資本和服務的「自由流動」。當英國在「
契克斯方案」中提出「貨物貿易領域的自由貿易區」後，歐盟認為該方案破壞了單一市場
的完整性，不肯打破原則而對英國做出讓步。
最後，控制權的互不相讓帶來零和博弈。從技術角度說，歐盟和英國在談判中爭奪的是對
經濟、安全等事務的控制權，本質上是一種對權力的爭奪。歐盟在2017年4月發布的談判
指導原則中就提出，「聯盟將在其決策和歐盟法院的角色方面保持其自主權 (autonomy)
」，在其後的談判中也屢屢強調「自主權」。2018年7月，英國的脫歐白皮書中提出「強
化同等監管」 (advanced equivalence) ，要求歐盟在收回其開放市場的決定前，需與英
國協商，而巴尼耶認為英國方案將奪走歐盟的決策自主權，認為相關決定必須由歐盟單方
面提出。北愛邊界問題的談判同樣如此，英國與歐盟糾纏於「擔保」方案的細節，看似探
討是分手安排中的一個邊界條款，實際上它指向未來的英歐關係特別是經貿關係。為了避
免出現「硬邊界」，英國政府的脫歐方案一再調整，特雷莎·梅的「紅線」一再後撤，直
至出台「英國全境暫時留在歐盟關稅同盟」的方案。英國硬脫歐派認為，這將使英國脫歐
後「陷在」歐盟的關稅同盟中，無法擁有獨立的貿易政策，不僅實現不了當初「奪回控制
權」的主張，還得繼續遵守歐盟的監管規則。這相當於未來的命運攥在歐盟手裡，是可忍
孰不可忍。2018年9月，前外交大臣鮑裡斯·約翰遜就表示，「我們為英國憲法裹上了自
殺背心，而將起爆器交給了巴尼耶。」正是雙方都不想將命運交到對方的手中，對控制權
和主導權積極爭奪，導致英歐將大量的時間浪費在糾結細節或是互踢皮球上面，而忽視了
「自身利益最大化並不意味著整體利益最大化」的根本道理，事實上陷入了一種「囚徒困
境」，得到的是零和乃至是負和的結果。
綜上可見，北愛邊界問題之所以現在又成為問題，最主要的還是英國脫歐帶來了新麻煩。
而在面對這一問題時，英歐之間又各懷心思，各為己利，解決思路根本不在同一個軌道上
，最終的結果自然是零和博弈。究其根本，北愛邊界問題妥善解決的關鍵在於各方凝聚共
識，而這恰恰是現在最缺乏的，無論是英國的議員們，還是英歐彼此之間都應有共識，否
則脫歐協議即便僥幸在英國議會過關，未來的執行過程中也必然產生爭執。正所謂「世上
本無事，庸人自擾之」，一場不靠譜的公投讓英國走上了脫歐的不歸路，也讓歐盟遭遇了
一體化啟動以來最大的挑戰，西方一直以來所標榜的「自由民主」仿佛是「鏡花水月」一
般，而最終承擔苦果的卻只是普通民眾。就像盧梭在《社會契約論》裡所描繪的那樣，「
英國人自以為是自由的，他們是大錯特錯了，他們只有在選舉國會議員的期間，才是自由
的，議員一旦選出，他們就是奴隸，他們就等於零。」特雷莎·梅已黯然下台，歐盟機構
也進入「換屆季」，新的領導人們會有足夠的智慧和決斷解決好這個本來不是問題的問題
嗎，前景思路似乎仍然令人懷疑。