【歐盟研究】鞏瀟泫、賀之杲：成員國難民政策差異性與歐盟政策困境
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國關國政外交學人
2019-08-31 07:05
鞏瀟泫：天津外國語大學國際關系學院講師
賀之杲：中國社會科學院歐洲研究所助理研究員
內容摘要
近幾年難民(移民)問題逐步發展為歐盟關鍵政策議題之一，不僅僅表現在它與社會、經濟
、安全等議題間的相關性，還表現在它涉及歐盟與成員國以及成員國之間的互動和博弈。
盡管成員國需要將其觀點和政策立場置於歐盟制度和政策框架之下，但由於成員國避難制
度、觀眾成本和政府能力的不同，其難民政策呈現出差異性增加的趨勢。成員國在難民政
策上的差異性也直接或間接地影響到歐盟難民政策的有效性和合法性，造成了新的政策困
境。
作為一個內部擁有開放邊界和流動自由的地區，難民流入對於歐盟及其成員國來說是一個
具有高度爭議性的議題。一方面，在全球化背景下，體系層次與地區層次的互動越來越頻
繁，地區層次之間的關聯性越來越緊密，議題之間的穿插度越來越高。在歐盟文件中，移
民和人員流動也被視為推動歐盟發展的積極力量，具體到難民問題，也涉及安全、發展、
貿易和援助政策等諸多政策領域。另一方面，邊界與空間的轉移與邊界內主體的再塑造成
為全球政治變化的主要態勢，成為一個反映「他者與自我之間歧視」的「危險的臨界點」
，構成了內部舒適與外部危難的範圍。考慮到難民及其更廣泛意義上的移民問題一直以來
都被視為民族國家所主導的領域，往往與邊界管控相關聯，也因此被視為內政外交的前沿
陣地，歐盟成員國對難民議題的關注度也在隨之提升。
受到外部地緣政治的影響2011年初開始的歐洲難民危機在歐債危機、英國脫歐等多重危機
的共同作用下，經過醞釀、發展、集中爆發三個階段後，目前雖然難民大量湧入的情況有
所緩解，但與之相關的一系列問題仍未徹底解決。此次難民危機給歐盟及其成員帶來巨大
的社會、經濟、政治挑戰的同時也為歐盟難民政策的完善發展提供了挑戰與機遇。本文主
要關注的是在難民危機背景下，成員國在歐盟難民政策中的作用方式及其對歐盟政策困境
的影響並通過西班牙、匈牙利、德國三者的差異化表現來進行具體分析。
一、問題的提出
2007年《里斯本條約》中對避難、移民以及與之相關的一體化問題進行了闡述，明確了成
員國在決定是否允許他國公民進入本國領土的問題上擁有絕對的權力，而一體化方面的合
作僅是輔助性的。就歐盟目前的情況來說，由於避難政策屬於成員國內部事務，歐盟司法
和內務合作屬於政府間性質，歐盟無權干涉成員國的避難政策，不過成員國也很明確任何
一國都無法獨立解決難民問題。因此，如何協調成員國之間在難民分配上的矛盾與分歧，
同時平衡歐盟共同避難政策的基本原則與成員國利益偏好之間的關係，在歐盟應對難民危
機的有效性中就顯得至關重要。
國內學者從歐盟層面對歐洲難民政策框架與體系進行了解讀，並認為難民危機影響到歐盟
的發展及歐洲一體化的未來，但大量文獻是從歐盟制度構架與政策制定的角度來分析難民
政策及其影響。國外學者對難民危機是否以及如何加劇了民眾對歐盟及其成員國政策的不
滿進行了研究，指出這場危機的影響是非常復雜的，主要表現在以下三個方面：首先，這
場危機在歐洲和國家兩個層次上的表現有所不同，這種差異性主要體現在，在歐盟及成員
國層面上，願意以及實際接受難民人數上的差異；其次，這些影響與媒體對難民危機的關
注程度相關，與此同時，難民危機的加劇也激發了媒體對該議題的關注度和積極性；再次
，這些影響在不同人群中會有不同的表現，而這往往取決於他們意識形態或對難民問題認
知的傾向。如果目的地國家的民眾已經遇到蕭條的勞動力市場和犯罪等社會問題，這些國
家的難民政策會更加嚴格。還有學者將成員國難民政策與恐怖主義威脅等安全議題聯結在
一起。總體而言，目前對於難民危機的研究中，歐盟層面的制度設計與安排、危機本身的
負面效應是研究關注的重點，而對於成員國的表現則缺乏系統性的比較分析。
目前，雖然歐盟成員國在避難政策的具體實施中並非一成不變和完全一致，但在基本價值
觀上能夠達成共識，即國家需要采用合作的方式來保證對難民實施高標准保護，操作程序
必須盡量保證公平和高效。盡管歐盟在原則上對成員國接納難民的數量進行了指導，但具
體執行時成員國的態度依然是最為關鍵的決定性因素。歐盟難民攤派方案的實施過程中體
現出了明顯的差異性，部分成員國表達了強烈的反對，即便是同一陣營中的成員國也存在
不同考量。本文試圖去解釋影響歐盟成員國對歐盟共同避難政策及難民攤派政策立場的差
異。
二、本文的分析框架
當我們對成員國參與歐盟難民政策的表現進行分析時，成員國的差異性可以歸因於三個基
本變量，即本國的避難制度、觀眾成本和政府能力。成員國既有的避難制度與該國在相關
領域的實踐能力密切相關，社會因素關係到國家參與歐盟難民政策的動機和態度，政府能
力則可以視為成員國持續參與、保持相對穩定的難民政策的一種基本保障。
（一）國內避難機制的完善程度
能力變量在分析成員國應對難民危機、制定和實踐難民政策的表現中，主要體現為對成員
國國內既有機制的完善程度的分析。制度匹配是歐盟政策與國內實踐一致性的反映，它是
決定歐盟政策擴散形式和程度的一個關鍵因素。當歐盟避難機制與成員國避難制度之間匹
配程度越高時，政策擴散更迅速，成員國更容易接受並支持歐盟難民政策。與避難制度有
關的國家制度是其難民政策的重要決定因素，如成員國公共財政、就業制度、福利制度等
。來源國和安置國之間的歷史聯系、語言聯系和文化交流網絡也使一些國家更有可能成為
目的地國，而基於這些聯系在部分安置國形成的有規模的難民 （移民）社區，會為潛在
難民 （移民）降低風險，從而促進今後的移徙流動。對此，本文第一個假設是：當一國
既有的難民治理機制相對完善時，該國往往能夠擁有應對難民危機的能力，並對落實歐盟
難民政策持有一種相對積極的態度；反之，當一國既有的難民治理機制不足或難以應對可
能湧入的大批量難民時，該國會對歐盟的難民政策持有一種抵觸或消極的態度。
（二）國內觀眾成本
制度匹配是歐盟政策與國內實踐一致性的反映，而國內觀眾成本與政黨競爭則能夠決定歐
盟政策規範擴散到成員國國內領域的具體機制。在分析成員國應對難民危機、制定和實踐
難民政策時，動機或動力變量主要體現為對成員國國內社會層面的壓力或者說成員國國內
觀眾成本的分析。觀眾成本是指領導人在外交政策博弈過程中退讓而遭到受眾懲罰的成本
。根據歐洲晴雨表 的數據顯示，尋求庇護者大量流入歐盟，以及媒體對這一議題的關注
程度，都會影響到公眾對本國政府的支持率。
從國內觀眾成本角度來理解成員國的難民政策，首先，當民眾不歡迎難民時，可能會促使
決策者采取抵制措施，雖然抵制措施代價高昂 （比如無法獲得歐盟基金支持），但不抵
制難民攤派的話，福利制度的消損與恐怖主義威脅的代價將更為嚴重。其次，決策者可能
更關注符號與像征，即主權議題，理性計算與有效性考慮處於第二位。由於歐盟國家在對
移民文化的態度方面存在很大差異，包括難民對其文化和經濟貢獻的看法不一致，觀眾釋
放出壓力成本，促使成員國決策者在歐盟層面進行再一輪博弈。
對此，本文第二個假設是：當一國面臨的社會輿論普遍對難民問題持有鼓勵和包容態度時
，該國更有動力去參與並主動引領歐盟難民政策的落實；反之，當一國面臨的社會輿論普
遍對難民問題表現出更加敏感甚至是反對的態度時，該國則不會具有強烈的意願參與歐盟
難民政策，甚至可能會表現出消極抵抗的情緒。
（三）政府能力
政府能力主要體現在政府對於政黨立場分歧的管控與推動政黨共識達成的過程中。當國內
觀眾成本通過國內選舉的方式對政黨施加影響時，政黨在立場上的分歧與共識將成為另一
個影響因素。難民危機加大歐盟成員國之間及內部的政治競爭，不同政黨在競選中將利用
難民危機獲得選民支持。政治譜系的左翼和右翼都試圖贏得選民支持，這通常體現為更嚴
格的邊境管制或更嚴格的移民進入勞動力市場或獲得福利條款。
盡管如此，不同國家的不同政黨在難民問題上的話語和立場也存在明顯差異。歐洲主要國
家2017年大選充分展示了難民議題在各國政黨競爭中的影響力。難民議題政治化會增加政
黨政治在難民政策決策中的作用，主流政黨往往會試圖將移民議題進行非政治化的處理，
而民粹主義政黨則傾向於把握這一機會提升該議題的關注度。意識形態極化的政治妥協或
形成聯合政府都可能導致政黨初始立場的改變，因為聯合政府將為利益集團、工會組織和
游說集團提供更多機會去影響移民政策制定。
而成員國政府的一致性和穩定性則能夠對成員國是否接受歐盟難民政策或在多大程度上接
受和貫徹落實歐盟難民政策這一問題進行解讀。當我們對成員國政府的一致性進行分析時
，其中主要涉及的是成員國國內政黨之間的競爭關係，即圍繞著難民政策這一議題，政黨
之間在多大程度上能夠達成共識。而穩定性則體現在成員國是否能夠長期堅持其難民政策
，政策執行過程中是否會受到政治選舉等因素的影響。
對此，本文第三個假設是：當一國國內各主要政黨在難民問題上表現出足夠的共識，該國
對待歐盟難民政策的態度也會相對穩定，不會存在太大的波動；反之當一國國內各主要政
黨在難民問題上爭鋒相對、分歧明顯時，該國對待難民政策的態度也會存在波動。
三、成員國表現的比較分析
據估計，2015年有270萬移民抵達歐盟28國，其中約一半尋求了庇護。隨後幾年，各成員
國面臨的負擔大大增加，而且各自需要承擔的責任依舊存在較大的差距。針對歐盟成員國
之間的互相推諉，理想的應對機制是以年度為單位、根據成員國的接收能力為各國確立一
個平等的接受份額。根據歐盟委員會的方案，歐盟成員國需要根據其經濟規模 （40％）
、失業率 （10％）和人口 （40％）、先前參與難民接收程度 （10％）來確定接受難民
份額。具體來講，該成員國在歐盟 ＧＤＰ所占比重越大，越應該承擔接受難民的責任；
該成員國所占歐盟人口越多，越應該接受難民；該成員國的失業率越低，越應該考慮接受
難民。接下來，我們將基於以上假設，選取西班牙、匈牙利和德國三個具有代表性的國家
，從制度能力、觀眾成本和政府能力三個維度對歐盟成員國的差異性表現進行分析。
（一）西班牙
西班牙在處理難民時的表現及其對待歐盟難民政策的積極態度與其所處的地理位置和歷史
傳統密切相關。從地理位置上來看，西班牙處於歐洲的邊緣、臨近北非國家，難民往往容
易通過該國進入歐盟。根據 《都柏林協議》中規定的基本原則，難民首先抵達的國家負
責處理難民的申請，因此西班牙不得不負責大量難民的申請與接收。
1．國內的避難制度。
在制度建設方面，基於長久以來在 《都柏林協議》中積累的實踐經驗，西班牙已經搭建
起一套相對健全和完善的難民接收體系，其中不僅包括了設立難民接收中心這樣的一般性
措施，還針對不同類型的難民提供了有針對性的安置措施，比如，以家庭為單位進行安排
、為未成年人及特殊人群提供更貼合其需求的安排措施，以期幫助他們盡快融入西班牙社
會。同時，政府也鼓勵各種利益相關方參與難民的安置工作，並且設立專項資金來保障難
民安置項目的落實。在西班牙各地也有一系列代表難民的非政府組織和協會，其職能主要
體現在代表難民尋找滿足基本生活需要的工作。西班牙在處理難民問題時的一個重要特征
在於充分認識到次國家行為體的重要性，比如在移民融合基金中就強調了中央政府與地區
和地方政府的合作。在地方政府、天主教會和其他相關行為體的支持下，通過自下而上的
政策進程在城市和區域一級推動了國內社會的融合。
另外，在對待歐盟難民政策時，西班牙的態度也比較積極，這是因為本質上西班牙政府主
張的是一種現實的而非意識形態的方式，按照人權標准，要求原籍國、過境國和目的地國
共同承擔責任。而這也是與歐盟力圖推動執行的難民攤派政策相一致的，因此，西班牙已
經積累了相當豐富的經驗，能夠快速接受並適應歐盟的政策要求。共同責任要求難民的原
籍國、過境國和目的地國盡可能分擔處理負擔，這也意味著經常需要國家間本著平等伙伴
關係的精神進行長期而困難的談判，以便確定共同目標和平衡利益。
2．觀眾成本。
從歷史傳統上來看，西班牙本身就是由一個對外輸出移民的國家轉向接收難民的國家，對
於人員的跨邊界流動持有一種開放、寬容的態度。國內保有開放多元的文化，西班牙政府
也一直奉行著較為友好的難民政策，這從下圖所示的歐盟統計數據中也可以反映出來。在
2015年至2018年的調查過程中，西班牙國內對接收其他歐盟國家難民的態度並未發生明顯
變化，但是持有「非常消極」態度的受訪者數量逐年減少，持有「非常積極」和「比較積
極」態度的受訪者一直占有相當大的比重。另外，外來移民也曾為西班牙的經濟發展提供
過勞動力方面的支持，而目前西班牙的勞動力市場結構決定了其對勞動力的高需求，大量
難民的湧入一定程度上解決了國內低薪職位無人可招的難題。了其對勞動力的高需求，大
量難民的湧入一定程度上解決了國內低薪職位無人可招的難題。
https://i.imgur.com/7p3RsZ0.jpg
圖1：西班牙對接受其他歐盟國家難民的態度調查（圖表來源：作者自制）
3．政府能力。
西班牙國內對於難民問題的包容態度一定程度上保證了西班牙政府能夠采取一種相對穩定
的、積極的且持續性的難民政策，其對歐盟難民攤派計劃和全球性難民治理的參與度也相
對較高。比如，西班牙領導人同意在力所能及的範圍內接收歐盟所分配的1．5萬名難民；
西班牙總理佩德羅·桑切斯在聯合國馬拉喀什峰會上發表講話時宣布了一項新的公民身份
和融合計劃 ，以及一項專門性的支持移民融合的國家基金。盡管桑切斯在演講中沒有提
供這些措施的細節，但他表示，這些措施將與西班牙各地的自治社區和自治市共同制定，
強調團結和包容社會的必要性，並且表示了西班牙的承諾。
對於西班牙國內的民粹主義極端政黨來說，歐債危機帶來的經濟上的衝擊要遠大於難民危
機的潛在威脅，因此，他們並沒有在難民政策方面對執政黨給予太大的責難，而是將重點
放在失敗的經濟政策領域。但是值得注意的是2018年8月發生的「水瓶座危機」，意大利
和馬耳他政府拒絕承載難民的“水瓶座號」靠岸，隨後西班牙政府決定接納該難民船並對
上岸難民給予人道主義幫助。盡管這一決定與西班牙既有的難民政策一致，但是還是引發
了西班牙國內關於是否應當接收更多難民、是否應當加快對尚未取得合法身份難民的合法
化進程等問題的爭論。雖然爭論並未引起太大的震動，但是西班牙政府也表示會在今後的
難民問題處理中加強與議會中各黨派代表及民間社會的對話。
（二）匈牙利
匈牙利處於「巴爾干之路」的結點，隨著越來越多的敘利亞和阿富汗難民從土耳其和希腊
，經過馬其頓和塞爾維亞，抵達匈牙利，使得匈牙利成為歐盟難民危機的最新前線。大量
難民湧入給匈牙利政府帶來了極大的壓力。
1．國內的避難制度。
此次的難民潮在匈牙利國內引發強烈反應的原因之一，可歸結為它展現出的特點與匈牙利
以往的難民接受經歷並不一致，換句話說，對於此次難民危機及其帶來的強烈衝擊，匈牙
利國內並未做好准備。但是，隨著難民大批量的湧入，匈牙利政府采取了一系列措施在其
邊界阻止難民從塞爾維亞入境，並收緊難民避難法案，從行動上抵制歐盟難民政策的實施
。2016年6月7日，青民盟—基民黨執政聯盟與右翼反對黨「更好的匈牙利運動」 共同通
過了 《基本法》第六修正案，擴大了政府在恐怖襲擊具有重大且直接威脅的情況下擁有
的緊急權力。換句話說，相較於西班牙和德國關注於如何強化自身難民收容機制，推動難
民融合政策相比，匈牙利政府將制度建設的關注點放置於如何盡可能地將難民擋在國門之
外。
2．觀眾成本。
在國內社會反應方面，匈牙利塔爾基社會研究所從1992年起就對匈牙利國內針對庇護申請
者的觀點進行定期調查。根據2015年4月的民意調查顯示，有46％的匈牙利受訪者認為，
不應該允許任何庇護尋求者進入匈牙利。這也是該調查有史以來得到的最高值，相較於
2014年39％的數據也有了顯著提高。同時，只有不到十分之一 （9％）的受訪者認為「外
來者是友好的」，認可所有尋求庇護的人都應該被允許進入。根據皮尤研究中心2016年數
據，匈牙利對難民議題的懷疑態度高居歐盟成員國之首，76％的受訪者認為難民會增加國
家安全威脅；82％的受訪者認為難民將會增加經濟負擔，並帶走工作和社會福利；72％的
受訪者對穆斯林人群持負面態度。根據皮尤研究中心2018年數據，匈牙利受訪者依然對難
民問題持負面態度，其中54％的受訪者不支持接受難民，遠高於歐盟平均水平 （21％）
；80％的受訪者不贊同歐盟處理難民議題的方式。
另一個例子是，匈牙利政府在2016年10月2日就歐盟強制移民安置配額進行過一次全民公
投，公投的問題是：“你希望歐盟能夠授權非匈牙利公民在未經國會批准的情況下，強制
性地被重新安置到匈牙利嗎」。盡管44．04％的投票率沒有達到50％的有效門檻，最終導
致公投無效，但是需要注意的是98．36％的參與者拒絕了歐盟的配額提議。
3．政府能力。
難民危機造成大批量的難民湧入，而歐盟並未進行有效的危機管控，一系列恐怖襲擊和其
他安全問題的出現使匈牙利政府開始對難民問題進行「政治化」的處理。在此基礎之上，
加之民粹主義勢力的推動，匈牙利政府關注的重點開始轉移，從對難民危機在經濟、文化
方面影響的關注，轉向對歐盟的關注，指出歐盟在此危機的處理中，明顯缺乏領導力和民
主性，不利於維護歐洲文化，這些都使得公眾對歐盟治理喪失信心。
在匈牙利國內，歐爾班非常重視主導公共話語，並運用全民公投的策略來支持政府政策。
比如，2015年4月24日，匈牙利政府就難民危機開展了問卷形式的全國咨詢，其中涉及恐
怖主義、難民對經濟的影響、歐盟治理無能等問題；2016年匈牙利政府還就歐盟難民攤派
政策的合理性進行了全民公投。除了在國內采取一系列行動之外，匈牙利還於2015年12月
向歐洲法院起訴歐盟理事會，要求廢除與攤派難民的相關決定。歐爾班總理甚至指出，「
這 （難民危機）不是歐洲的問題，是德國的問題」，換句話說當前的難民危機解決方案
是按照德國的道德和財政標准實施的，並未考慮其他成員國及歐盟整體的利益。在歐盟層
面認識到匈牙利在難民危機中的重要性和承擔的巨大壓力之後，匈牙利被給予了同意大利
、希腊一樣的關照，但對此匈牙利政府依然不買賬，究其原因，與其希望和維謝格拉德集
團在難民議題上保持一致，強化共同立場的政治訴求是有極大關係的。2018年底通過的
《移民全球契約》上，與西班牙和德國展現出的積極主動態度不同，匈牙利明確表示反對
並退出了契約。
（三）德國
德國在歐債危機與烏克蘭危機的談判中均發揮了主導作用，對其他成員國的影響舉足輕重
。2015年下半年以來，隨著難民危機的加劇，尤其是在媒體對難民的悲慘遭遇進行大規模
的報道後，歐盟各國普遍開始采取行動，正視難民問題，德國更是其中的主導力量。德國
在難民攤派計劃中的領導者角色也是多方因素共同作用的結果，比如通過承擔更多的國際
義務，德國可以在難民危機的應對中占據道德高地；德國政府堅持認為難民危機是一個「
歐洲問題」，強調通過集體責任來解決問題。德國支持歐盟的攤派計劃，認為一個由各成
員國公平分擔的共同難民政策是歐盟有效運作的必要條件。
1．國內的避難制度。
二戰後的德國各屆政府一直致力於打擊種族主義、反對敵視外國人的現像，默克爾政府在
難民危機中的努力也可視為政策的一種延續。德國聯邦政府對難民的監管體現在一個多層
體系當中，其中包括了歐盟層面、聯邦層面、州層面和市級的法律法規。這些不同層次的
法律和規章結合在一起，共同規定難民在尋求庇護過程中的安置方式。德國聯邦政府設計
了多種方案，來保證難民得以有序獲得居留身份。除了永久性的安置計劃，聯邦政府在
2013年和2014年還為來自敘利亞的總計2萬名難民啟動了三項「人道主義接納計劃」。除
此之外，地方政府也采取了廣泛的行動。除了巴伐利亞州以外，其余各州都為難民啟動了
州級人道主義接納計劃，其中大多數針對的是已經居住在德國的敘利亞人和巴勒斯坦人的
親屬。
但是，這些方案也存在一定的局限性，比如它們並未向其受益者提供與普通庇護程序所承
認的難民相同的地位、保護範圍，以及相同的權利和保障。而且，各方案受益者的權利和
義務也各不相同，人道主義訴求與經濟發展在一些情況下存在一致性並能夠互相補充，但
在其他方面也存在相互競爭。這與不同州和地方的差異性有關，這也造成了難民在尋求庇
護過程中的不同階段，聯邦政府、州政府與具體城市之間政策落實的巨大差別，以及根據
難民的原籍國、移民路線、進入領土的時間等對難民進行分類的制度，無法作為一個長期
且理想的准入機制，只能用於應付當下的難民需要。
2．觀眾成本。
基於自身的歷史經歷尤其是二戰時期許多德國人也有過類似的難民體驗，與英國等歐洲國
家相比，公眾對於難民普遍持有同情態度，德國的避難申請門檻也比較寬松。在難民危機
初期，德國對尋求避難者呈現出的「歡迎文化」在國際範圍內廣泛傳播。在這一階段，受
到危機的刺激，德國將「難民團結」 納入人道主義範疇，出現了一種「無政治意義的」
援助的實踐，部分德國公民甚至擔心政府無法給難民提供足夠的衣服、食物或住宿，而大
批量地加入志願活動中。整體上來說，在難民危機初期，德國國內表現出的高漲熱情在很
大程度上也刺激了聯邦政府采取一種開放的、包容的難民政策。根據皮尤研究中心數據顯
示，僅有31％的受訪者認為難民會增加德國民眾的經濟負擔，遠低於歐洲平均水平50％。
但隨著抵達德國的難民人數繼續增加，公眾最初由同情激發的支持度也開始減弱。根據皮
尤中心的數據顯示，66％的受訪者不贊同歐盟處理難民議題的方式。需要指出的是，盡管
德國的難民政策確實實現了一些目標，比如它為成千上萬已經抵達歐洲的敘利亞人提供了
援助，減輕了希腊和意大利的負擔，還在一段時間內維護了歐盟和德國關於開放內部邊界
和庇護權的承諾，但它帶來的負面效應也是明顯的，最為突出地表現在它為尚處於觀望中
的潛在而又龐大的難民團體提供了強大的激勵措施。現在看來，德國政府顯然未能預料到
這一舉措產生的嚴重後果，而且大多數歐盟成員國政府也不願步其後塵。
3．政府能力。
2015年8月，德國政府宣布將允許所有敘利亞公民申請庇護，而不考慮他們是通過何種途
徑抵達德國的。在德國默克爾政府的強力推動下，歐盟開始在歐洲共同避難體系框架內強
力推行歐洲安置項目，⑤ 以接近硬性攤派的方式向各成員國分配難民安置配額，並試圖
說服各成員國接受新一輪「都柏林體系」改革計劃。德國政府顯然希望能夠通過自身的「
表率作用」來帶動整個歐盟對這場危機做出積極反應，動員其他成員國積極主動地接收難
民。德國的做法得到了瑞典這一傳統的持難民友好觀點國家的支持，但也引起了其他大多
數歐盟成員國的反感和抵制，尤其是引發了中東歐成員國與德國和歐盟之間的尖銳矛盾，
德國難民政策的推行愈發依賴於其他國家的態度。
除了需要顧及其他成員國的態度之外，德國國內右翼勢力也趁勢崛起，發聲質疑默克爾政
府的難民政策。尤其是在難民大批量湧入，帶來了一系列安全、社會、經濟問題後，部分
德國民眾開始將難民與恐怖襲擊和其他犯罪聯系在一起。在這一背景下，一些代表民粹主
義的極端政黨迅速做出反應，其中最典型的例子就是激進的右翼政黨德國另類選擇黨 自
2015年夏季以來迅速崛起。他們將難民作為自己的主打牌，極力抨擊默克爾政府的難民政
策，提出了諸多抵制難民的具有煽動性的口號。而2017年德國大選後政府組閣受阻，政治
聯盟的力量被明顯削弱都是與默克爾政府在難民問題上的治理不力密切相關的。在組閣遲
遲不能成行的情況下，勢必會動搖德國一直以來堅持的難民政策和立場。
（四）小結
在這一部分中，我們選取成員國國內既有機制的完善程度、成員國的國內觀眾成本、成員
國政府的一致性和穩定性作為三個基本變量，以西班牙、匈牙利和德國三個具有代表性的
國家，對成員國的能力、動力和政策實施的保障分別進行分析。作為身處歐盟最前線的國
家，西班牙承擔了難民湧入帶來的巨大壓力，但是因其移民傳統、國內既有的相對成熟的
應對機制以及較為寬松和包容的國內氛圍，並未對歐盟難民政策表現出強烈的抵觸情緒，
同時還積極推動歐盟難民攤派政策的落實。作為歐盟「東擴」進程中加入的一份子，匈牙
利自認承擔了超出其國內承受能力和應盡義務的難民負擔，國內對難民的接受程度也因難
民危機的加劇而逐漸降低，政府對歐盟難民政策尤其是難民分攤政策表現出消極甚至抵觸
的情緒，並且獲得了維謝格拉德集團國家的支持。而德國作為歐盟成員國中領導者之一，
力爭在難民危機治理中繼續發揮其在歐債危機治理時的領導作用，秉著人道主義和履行國
際責任的原則，積極推進歐盟難民政策的落實，這也是與其國內制度建設水平及公眾輿論
的積極響應密切相關的。但是隨著難民危機的加劇及其帶來的社會、經濟、安全問題凸顯
，國內輿論發生明顯轉向，這一轉變也反映在2017年的德國大選中傳統執政聯盟的削弱和
右翼政黨的興起，二者共同作用，迫使德國政府對其難民政策進行了調整。
四、成員國的差異性表現與歐盟難民政策困境
上述對成員國參與歐盟難民政策時表現差異性的三個基本變量進行分析，實際上反映出的
是成員國自身的應對能力以及在難民議題中渴望發揮影響力的意圖。無疑，歐盟成員國在
承擔多少責任、是否對難民議題給予最高規格處理等方面的分歧最終會作用於歐盟共同難
民政策的制定和執行。從實踐情況來看，成員國在難民危機應對中表現出的差異性，從直
接與間接兩方面造成了目前歐盟的難民政策困境。
從直接方面來說成員國表現的差異性不僅會對歐盟一直倡導的團結一致 、原則帶來消極
的影響，也會極大地影響到歐盟在國際社會中的行為體角色及其實踐效果。對於歐盟而言
，難民議題的重要性體現在它涉及歐盟如何組織與認識自己。一直以來超國家主義與政府
間主義在歐洲一體化進程中都進行著激烈交鋒，在這樣一個多重危機的背景之下，成員國
無不以更加審慎的眼光去看待難民問題。其中不僅體現出了傳統的對於國家主權的敏感，
還要關注歐債危機打擊尚未退去、英國脫歐又提供著新的刺激，難民問題不再是一個人員
流動的簡單問題而與安全、經濟、社會等諸多問題掛鉤。在這樣的背景下，很難要求成員
國從一個整體性的歐洲視角出發去做出政策安排。而這樣的結果不僅使得歐盟難民政策容
易陷入合法性缺失的困境 （即便是有限的共同行動也缺乏有效性），也勢必會極大削弱
歐盟的內聚力，並影響到歐盟作為一個整體在全球難民治理中的公信力。
從間接方面來說，成員國表現的差異性及其政策立場上的分歧，也能夠從歐盟的機構設置
中表現出來。在過去的幾年中，歐盟共同難民政策通過完善都柏林體系，建立數字指紋系
統、開展難民基金等得到了發展；在機構建設和改革方面，歐盟也做了針對性的調整，呈
現出部門專門化的特點，並鼓勵跨部門之間的合作。基於上述行動，超國家性質的歐盟機
構在平衡各方利益的過程中發揮了越來越重要的作用，機構間立場日益趨同為歐盟共同難
民政策的完善提供了便利，歐盟委員會在監督政策實施過程中強化了與歐洲法院的合作，
扮演了日益重要的角色。2015年9月份歐委會就曾對其包括法國、德國、希腊、波蘭在內
的19個成員國提出過警告，指出他們沒能夠有效地執行歐洲共同難民避難政策，在執行難
民避難標准和程序、做出收容決定、為難民提供人道安置等方面存在違規行為。但是不可
忽略的是，盡管歐盟一直致力於發展共同避難政策，受制於歐盟司法和內務合作的政府間
性質，歐盟缺乏足夠的強制力對成員國政策施加影響，在實施過程中無法避免會遇到諸多
阻礙。成員國之間的競爭與博弈反映到歐盟制度中，歐盟委員會的方案需要經過理事會有
效多數的同意，並且需要咨詢歐洲議會。在其中最重要的一個議題——難民保護的責任分
擔問題上，盡管歐盟的政府間會議都試圖解決該問題，但歐盟難民保護仍遇到成員國層面
的討價還價與博弈，因此所涉及的歐盟成員國與歐盟之間權限讓渡問題仍是左右著歐盟共
同難民政策成效的關鍵。
可以說在歐債危機遠未得到解決的背景下，同樣棘手的難民危機主導了當前歐盟的政治議
題，尤其是對於歐盟攤派計劃標准之間的分歧加劇了成員國之間的裂隙，甚至威脅到歐盟
內部未來長久的互動。即便是在危機背景下的團結一致，各成員國也是基於各自的利益而
非純粹的慷慨大方或利他動機。因此，作為一個政治問題，歐盟在難民危機中的有效應對
要求歐盟不得不妥善處理成員國之間的責任分攤問題及由此展開的競爭，同時也對歐盟機
構間的協調溝通提出了更高的要求。
結論
通過對歐盟成員國在難民危機中的表現進行分析可以發現，一方面，隨著難民危機的加劇
，越來越多的歐洲民眾認同疑歐主義思潮，反感和抵觸歐盟的「超國家」安排，成員國之
間的差異性也愈發凸顯並作用於歐洲一體化進程當中，與歐債危機、英國退歐等背景相結
合，為歐盟未來發展帶來巨大挑戰。但另一方面，考慮到難民問題自身的特殊性，任一成
員國都明確單憑一國之力難以實現有效治理，只有成員國團結起來共同應對才有可能使問
題得到有效解決，這就迫使成員國在尋求加強自身邊境檢控的同時，又不得不向歐盟作出
妥協，以尋求政策協調。
一個差異性凸顯的歐盟顯然無法應對潛在的安全和社會挑戰，因此難民危機一定程度上是
決定歐洲一體化的成敗時刻。對於歐盟來說，危機帶來的嚴峻形勢以及成員國的迫切需求
都推動其進行更為切實的政策調整甚至是更加深入的制度改革。正如歷史所展現出的那樣
，歐洲一體化的發展都是建立在危機應對的基礎之上的。換句話說，雖然就目前來看，難
民危機帶來了諸多安全、社會等問題，凸顯了成員國之間在對待移民議題上的分歧，但是
從長遠來看，這次危機對於歐盟共同移民政策的發展以及歐洲一體化的深化和擴展來說都
是一個寶貴的機遇。