【印太研究】胡傑：「全球英國」和「印太」語境下的英印海洋安全合作展望
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國關國政外交學人　2019-09-01 16:51
作者系武漢大學中國邊界與海洋研究院講師、國家領土主權與海洋權益協同創新中心副研
究員
內容摘要
在「全球英國」構想和「印太」作為地緣政治概念持續發酵的雙重背景下，英國與印度的
海洋安全合作有升溫之勢。英印海洋安全合作聚焦於印度洋區域的海洋治理，以英印共同
應對非傳統海洋安全威脅為主要內容，兩國同時就全球海洋安全事務展開對話。英國謀求
以印度為支點實踐其印太戰略目標，而印度則希望借英印合作提升它在印太海洋安全秩序
中的地位。英印海洋安全合作面臨印度洋區域海洋安全合作機制化水平不高、英印對「印
太」概念理解不同、兩國間存在政治分歧，以及英國印太戰略設計滯後和印度執行力不強
等因素的制約。盡管如此，英印海洋安全合作的發展前景仍然值得期待。
2016年開啟「脫歐」進程後，英國隨即提出了「全球英國」 (Global Britain) 構想，其
主旨是在告別歐盟國家身份後，使英國的國家戰略更加鮮明地立足於全球視野，特別是拓
展歐洲以外的發展空間。而經濟增長迅速、市場前景廣闊、安全態勢復雜的印太
(Indo-Pacific) ，則成為「全球英國」構想關注的重點地區。盡管「全球英國」構想目
前尚停留在醞釀和設計階段，英國政府還未出台明確的戰略或政策，但從「脫歐」公投以
來的整體動向來看，海洋安全合作已經成為英國在印太推行「全球英國」構想的關鍵抓手
，而印度則成為英國在印太開展海洋安全合作的重點對像之一。另一方面，以印度為中心
的海洋安全合作也是印太戰略研究的熱門領域之一，但目前相關研究主要集中在探討印度
同美國、日本、澳大利亞和東盟國家的海洋安全合作關係上，鮮見專題分析英國與印度在
「全球英國」和「印太」語境下的海洋安全合作的研究成果。究其原因，一是英國雖然是
印太地區的主要域外力量之一，但其對印太地緣政治特別是印度所在的南亞，以及西太平
洋的影響力相對較小，英國的作用長期被掩蓋在美國、中國和日本，甚至澳大利亞的光芒
之下；二是英印海洋安全合作雖起步並不晚，但其發展程度尚不盡如人意，特別是對比印
度同美日澳的合作相形見絀，影響有限。盡管如此，隨著「脫歐」大幕的落下、「全球英
國」構想的不斷深入推進以及「印太」作為地緣政治概念的逐步深入人心，英國勢必將進
一步提升對英印海洋安全合作的重視程度，著眼於將印度建設成為英國在印太戰略部署的
關鍵支點，英印海洋安全合作也將迎來一個重要發展機遇期。
一、英印海洋安全合作的演進與表現
在「全球英國」構想指引下，英印海洋安全合作成為英印戰略合作的核心內容。目前，英
印海洋安全合作的領域主要集中在反恐、反海盜、打擊海上犯罪、災難救援等應對非傳統
海洋安全威脅方面，以及兩國就共同關心的全球海洋安全事務展開對話等。高級別互訪、
聯合軍演、軍品貿易和裝備技術合作、信息共享等成為雙方合作的主要形式。
早在英帝國時期，印度就是英國最重要的殖民地。印度獨立後，在英聯邦中也具有舉足輕
重的地位，成為英國尤為看重的亞洲合作伙伴和潛在盟友。1995年，英國與印度建立了兩
國間的防務磋商工作組 (DCG) ，英國也一直是印度軍品的主要提供者。進入21世紀之後
，隨著印度經濟的快速發展和綜合國力的穩步提升，英國對英印關係的重視程度不斷提高
，兩國的防務與安全合作也在持續推進。從2004年開始，英國海軍每年都要與印度海軍舉
行「可汗」聯合軍演。2015年，英國與印度建立了防務與國際安全伙伴關係 (DISP) 。其
中，海洋安全合作是英印防務與安全合作的重點領域。兩國強調將根據國際法的基本原則
，特別是《聯合國海洋法公約》，共同致力於維護航行和飛越自由。英國海軍將繼續參加
印度組織的「可汗」聯合軍演和國際閱艦式，兩國海軍還將交換海洋信息情報。英印將合
作打擊海盜活動，幫助印度洋沿岸國家增強應對海盜和海上犯罪的能力。值得一提的是，
英印海洋安全合作不限於印度洋和南亞地區，兩國都同意就西亞、東亞及世界其他地區的
安全事務加強磋商。
2016年「脫歐」公投之後，印度對英國的戰略價值進一步提升。英國認為，英印兩國有著
悠久的共同歷史和密切的人員往來，這賦予了「脫歐」後英國繼續深化英印關係的有利條
件。同印度的關係也在「全球英國」構想中居於中心地位，而英印關係的核心領域則是金
融服務合作以及防務與安全伙伴關係。在「全球英國」構想中，印度可以成為英國在印太
重要的戰略支點和倚重的合作伙伴，英印合作也符合印度「東進」戰略的訴求，而印度「
東進」戰略的題中之義就是進軍南海和西太平洋，為印度在亞太安全體系中謀得一席之地
。因此，海洋安全合作成為英印安全合作的重中之重。2018年發表的《英印聯合聲明》特
別提出，英國和印度將攜手共建安全、自由、開放、包容和繁榮的印太地區，明確將印太
海洋事務確定為兩國安全合作的重點。
2017年，卡內基基金會印度分會舉行了一場題為「變動的海洋環境下的印度和英國」的專
題研討會。與會專家在談到英印海洋安全合作時指出，英國和印度在印度洋一定程度上都
面臨中國影響力迅速提升的挑戰。印度海軍是按照英國模式建立和發展起來的，英印兩國
海軍在傳統和習俗上的相似性使得雙方的合作更易展開，海軍合作應該走在兩國合作的前
列。專家們還認為，鑒於印度洋的戰略地位不斷提升，更需要在印度洋地區建立協作性和
綜合性更強的海洋領域感知機制，以構建穩定的海洋安全環境。此外，英國和印度還應合
作致力於在印度洋發展藍色經濟，兩國應在雙邊或多邊框架內合力打擊印度洋地區的非法
活動。
2017年4月，英國與印度進行了第一次戰略對話。雙方同意繼續鞏固英印防務與國際安全
伙伴關係，繼續推進兩國防務磋商工作組的機制建設。在此基礎上，兩國將致力於推進更
多合作領域的制度化建設。在這次戰略對話中，英印兩國防長特別強調，兩國將進一步加
強在海軍和海洋安全領域的相互交流，包括通過簽訂雙邊技術協定來交換追蹤恐怖主義活
動和海盜船只方面的信息，以增強兩國在海洋領域的感知能力 (MDA) 等。此外，英國水
文局也將進一步加強與印度海軍水文局的合作。在「脫歐」後，現有英國在印太的海洋安
全部署將出現一系列調整。例如，歐盟在索馬裡打擊海盜的「亞特蘭大行動」的指揮部將
從英國諾斯伍德搬到西班牙的羅塔，歐盟的非洲之角海洋安全中心 (MSCHOA) 則將搬到法
國的布雷斯特。非洲之角海洋安全中心為經過亞丁灣的船只提供24小時監控信息，著眼於
加強船只、船東、運營商和歐盟海軍之間的聯系與溝通，以共同協力打擊海盜活動，確保
船只通行安全。9該中心與印度建立的印度洋信息融合中心 (IFC-IOR) 共享相關情報。鑒
於這種合作機制的重要性，英國有必要在「脫歐」後向印度洋信息融合中心派駐一名聯絡
官。
2019年3月，英國第一海務大臣菲利普·瓊斯同來訪的印度海軍參謀長蘇尼爾·蘭巴共同
出席了英國國際戰略研究所舉辦的研討會。瓊斯在發言中指出，印度洋對英國海軍至關重
要，它常年保持了在印度洋的活躍存在。面對印度洋存在的海盜劫掠、走私犯罪和恐怖主
義活動等諸多威脅，英國海軍願同印度海軍加強雙邊合作及在國際聯合反海盜特遣隊等多
邊框架下的合作，以共同應對各種錯綜復雜的挑戰。同時，英國海軍還將加強同印度在
2018年設立的印度洋信息融合中心的交流合作。另外，英印海軍還將在軍備研發、軍事交
流等領域展開一系列合作，包括發展兩國航母的協同伙伴關係等。蘭巴隨後還赴樸茨茅斯
參觀了「伊麗莎白女王」號航母，印度代表團也到訪了建造「伊麗莎白女王」級航母的蘇
格蘭羅塞斯造船廠。由此可見，印度已對英國「伊麗莎白女王」級航母表現出濃厚興趣，
不排除未來英國BAE公司以該型航母為基礎向印方提供圖紙等技術資料，幫助印度建造新
航母的可能。不同於一般的軍售項目，英印兩國潛在的航母交易無疑具有重大的戰略意義
。2019年4月，英國與印度在倫敦簽署了新的備忘錄，以求進一步加強兩國在防務與安全
裝備的研發、生產和采購方面的合作。5月，英國與印度舉行了高級別外交磋商。在磋商
中，兩國同意在印太地區進一步加強合作，尤其是在海洋安全領域的雙邊合作。
二、英印開展海洋安全合作的主要動因
自1971年從蘇伊士運河以東撤軍後，英國雖並未完全離開中東，但在廣大的印度洋和太平
洋的存在感已微乎其微。進入21世紀後，英國重返蘇伊士運河以東的趨勢日益明顯，「全
球英國」構想的提出顯然將加快這一進程。因此，英國推進英印海洋安全合作也是順應這
一戰略訴求的表現。而以海洋議題為中心深化同包括英國在內的西方主要大國的防務與安
全合作，則是印度謀求提升其在印太海洋安全秩序中的地位和影響力的多邊主義外交的真
實寫照，其中暗含了印度攜手英國「聯合制華」的用意。
(一) 英國動因：以印度為支點實踐其印太戰略目標
英國深入推進英印海洋安全合作的原因，主要有四點：
第一，印度位於連接印度洋和太平洋的交通中樞，它依托南亞次大陸輻射印度洋，特別是
在北印度洋和孟加拉灣具有較大影響力，且其觸角已經延伸至南海和西太平洋，在地緣政
治上是英國理想的合作對像。在「全球英國」構想下，英國的印太戰略目標可以概括為兩
點：其一，堅定地重返蘇伊士運河以東，體現並加強英國在印太的安全存在；其二，同印
太主要經濟體締結貿易協定，為「後脫歐時代」發展同該地區的經貿關係做好准備。二者
是相輔相成，協調統一的。無論是在安全還是在經濟層面上，印度在英國實踐其印太戰略
目標的過程中顯然都要扮演不可替代的重要角色。
第二，印度是印度洋沿岸海洋實力最強的國家，同印度開展海洋安全合作能更有效地推進
環印度洋區域海洋治理，鞏固英國在印度洋的存在。印度洋是英國海外戰略資產較為集中
的地區。英國長期在波斯灣保持軍事存在，並分別通過參加2001年的阿富汗戰爭和2003年
的伊拉克戰爭提升了英國在中東—中亞的政治影響力。近年來，英國還進一步推進在印度
洋和太平洋的軍事基地建設。2018年，英國在巴林和阿曼的軍事基地投入使用。當年底，
時任英國國防大臣威廉姆森宣布，英國將在2020年前把目前在新加坡的後勤補給設施建設
成為完備的基地。由此，英國橫跨印太地區的巴林—阿曼—迪戈加西亞—新加坡—文萊的
基地鏈逐步成型。索馬裡的柏培拉也有望成為將來英國在印度洋的海軍基地。另外，雖然
英國將印度洋中部的迪戈加西亞島租借給美國作為軍事基地，但英國仍保留對該島設施的
使用權，並在該島常駐40名軍事人員。在印度洋地區，英國是環印度洋區域聯盟 (IORA)
的對話伙伴國和印度洋海軍論壇 (IONS) 的成員國。上述合作機制要在環印度洋區域的海
洋治理中更有效地發揮作用，顯然離不開作為兩大機制創始國的印度的配合，英印海洋安
全合作將有助於推動兩大機制的改革和發展。
第三，英印開展海洋安全合作，有助於將印度納入英國在印太的戰略與安全合作網絡之中
，提升英國在印太的影響力。英國在印太地區具有廣泛的准入機制，包括英聯邦 (The
Commonwealth) 、五國防務安排 (FPDA) 和五眼情報聯盟 (Five Eyes) 等。而美日同盟
、美韓同盟、澳新美同盟等以美國為中心的正式同盟體系，以及澳日安全合作關係、美日
澳三方合作、美日韓三方合作和美日澳印四方合作等多邊合作機制也為英國進入印太地區
提供了多層次的機制便利。秉持「全球英國」構想，英國與印度的海洋安全合作也將與英
國對美日澳印四方合作機制的支持緊密地聯系在一起。2019年1月，日本首相安倍訪問英
國。此訪表明，英日將尋求在印太地區同第三國開展海洋安全合作，以此增強英日防務與
安全合作關係。除印度外，英日在印太地區的合作對像包括斯裡蘭卡、肯尼亞、印度尼西
亞、菲律賓等，而這些國家均是同印度保持重要海洋聯系的國家。由此可見，印度是英日
拓展海洋安全合作的關鍵對像。在印度和日本提出的「亞非增長走廊」 (AAGC) 倡議中，
英國也可有所作為。在這項旨在平衡中國提出的「一帶一路」倡議的經濟發展計劃中，英
國與印度也可展開緊密的合作。
第四，英國是印度的前殖民宗主國，英印至今仍保持了較為密切的政治、經濟和文化聯系
，兩國具有相近的價值觀和較為廣泛的共同利益，具備全面開展海洋安全合作的政治基礎
。早在殖民帝國時期，印度就被英國視為最重要的殖民地，英國在地中海的戰略布局歸根
結底還是要保護經蘇伊士運河通往印度航路的安全通暢。印度獨立後，英國仍然與印度往
來密切，印度也成為英聯邦中同英國關係最親近的成員國之一。同時，英國在英印安全合
作中對印度平等相待，充分尊重印度的大國自尊心，這也符合印度一貫奉行的獨立自主和
不結盟外交原則。相比之下，美國在開展同盟友和伙伴合作的過程中，往往憑借其壓倒性
的實力優勢要求盟友和伙伴接受它的決策機制和程序，而這些決策機制和程序往往建立在
與當前的戰略目標和政策環境差別巨大的年代，如冷戰等。同時，英國在經濟總量上同印
度的接近性和兩國傳統關係帶來的親近感，有助於印度避免像猜忌美國一樣猜忌英國，由
此賦予了英印海洋安全合作更有利的政治條件。2013年，時任英國首相卡梅倫在新德裡峰
會上就呼吁建立英印新型「特殊關係」，這種特殊關係尤其要聚焦戰略議題。英國需要通
過同印度的合作來鞏固自己在印太，特別是南亞地區的地緣戰略存在，抵制地區領土爭端
和沿岸國家對英國保持和發揮影響力的挑戰。
(二) 印度動因：提升在印太海洋安全秩序中的地位
相較於英國，印度對英印海洋安全合作的目標指向性沒有那麼明確，英印海洋安全合作是
印度開展的一系列雙邊或多邊防務與安全合作的一部分。印度有意借助包括英國在內的西
方國家力量，提升印度在印太海洋安全秩序中的地位，並為印度爭取在全球海洋事務中更
大的發言權。具體而言，印度開展英印海洋安全合作的動因主要有以下幾點：
第一，在遏制中國日益上升的海洋影響力問題上，尋求更多西方國家的支持。目前，以美
國為首的西方主要大國積極推行「聯印制華」戰略，印美、印日、印法、印澳、美日澳印
等的防務與安全合作如火如荼，這為英印開展海洋安全合作營造了良好的外部政治環境。
莫迪政府自2018年以來開始公開支持維護「基於規則的國際制度」或「基於規則的國際秩
序」。而在2017年的美日澳印高級別外交會晤中，印度還是唯一一個避免正式聲明捍衛「
基於規則的國際制度」的國家，而代之以強調「建立在維護和平的共同願景和價值觀基礎
上的合作」的必要性。這種轉變表明，印度正在將共同價值觀和遵守「基於規則的國際制
度」作為同中國博弈的重要外交工具。而「基於規則的國際制度」也是近年來英國反復強
調的海洋價值觀。在海洋領域，印度特別強調國際法的作用，尤其是看重航行自由和飛越
自由原則這顯然是在堅定地支持並主張西方話語體系。在遏制中國在海洋領域日益提升的
影響力這一點上，印度與包括英國、美國在內的西方國家存在諸多共識。這在很大程度上
構成了英印海洋安全合作的政治基礎。英印海洋安全合作更加旗幟鮮明地指向中國在印度
洋日益增長的影響力。事實上，印度最早對「印太」概念的理解也是建立在展望未來印度
與中國的海洋競爭基礎之上的。英國同樣也希望通過加強自身在印度洋的戰略存在來平衡
中國在印度洋的影響力，而這正是印度在追求實現其在印度洋的主導地位問題上希望利用
的外部支持。
在2018年的香格裡拉對話會上，印度總理莫迪強調，印太地區的基礎設施建設倡議應建立
在尊重主權和領土完整、協商、有效治理、透明、可行及可持續性等原則基礎上，以促進
貿易發展而不是引發戰略競爭。這番表態無疑是印度對中國的「一帶一路」倡議保持警惕
和疑慮的真實寫照。為此，印度需要借助同西方大國的合作，以增加對基礎設施投資的方
式來對衝中國的「一帶一路」倡議。甚至有英國智庫的研究者建議，為了避免進入「黃金
時代」的中英關係持續升溫而引起印度的反感，英國政府應該降低積極拓展對華合作的調
門，以為英印合作創造良好政治氛圍。
第二，在印太安全結構正在發生重大調整時期，通過合作增強印度應對各種類型海洋安全
威脅的能力，助力印度實現在印度洋海洋事務中的主導地位。印度謀求提升其在印太海洋
安全秩序中的地位這一目標得到了美國的大力支持，這為印度與英國深化海洋安全合作創
造了更為有利的戰略環境。「印太」概念早已有之，但此前一直作為一個地理概念而存在
，它真正成為國際政治中的熱門名詞還是得益於美國近年來的提倡和實踐。特朗普政府在
2017年底正式提出美國的「印太戰略」，美軍太平洋司令部在2018年5月更名為美軍「印
度洋—太平洋司令部」，美國國防部在2019年6月公布了《印太戰略報告》。美國這一系
列舉措的根本目的都是將印度洋，特別是印度納入美國的整體大戰略設計之中。當前，美
國在印度洋的勢力和影響主要體現在西印度洋和中印度洋，特別是波斯灣，它在東北印度
洋的存在感相對較弱，因而有意默認印度在東北印度洋的海上優勢地位，以扶植印度成為
印太主要海軍強國以對抗中國。
「印太」概念的地緣政治化標志著整個印太地區的安全結構正在發生重大調整，印太一體
化戰略思維逐步深入人心，印度借由這一概念的持續升溫和美國的大力支持而成為域內和
域外強國在印太開展安全合作的熱門追逐對像，這也賦予了印度推行自身戰略目標的有利
條件。在2018年的香格裡拉對話會上，印度總理莫迪首次闡述了印度對「印太地區」的看
法。莫迪定義的印太地區涵蓋了從非洲東海岸到美洲西海岸的廣闊地區，而印度在這一地
區的政策將遵循「5S」原則，即由印地語表述的尊重 (Sammaan) 、對話 (Samvad) 、合
作 (Sahyog) 、和平 (Shanti) 和繁榮 (Samridhi) 這五大訴求。美國所定義的「印太地
區」是從印度西海岸延伸至美國西海岸，其涵蓋範圍要小於印度所定義的「印太地區」。
由此可見，印度要建立一個廣泛包容、共同發展的印太，而避免自身被美國所利用成為在
地緣政治上對抗中國的急先鋒。
印度對印太的願景是建立在首先實現印度在印度洋海洋事務中的主導地位的基礎之上的。
早在2015年，莫迪政府就提出了印度展望印度洋未來的計劃，即「印度洋區域安全與發展
」計劃 (SAGAR) ，又稱「薩迦」計劃。該計劃本質上是一個面向印度洋地區的包容性海
洋發展倡議，旨在通過促進印度洋地區的發展構建一個和平、穩定和繁榮的印度。按照這
一計劃，印度將尋求深化同其海洋鄰國的經濟與安全合作，幫助它們發展海洋安全能力。
對於在印度洋保持顯著存在的域外國家，印度則致力於同其進行對話、互訪、海軍演練、
共建和強化海洋安全能力以及開展經濟合作等，由此促進在印度洋建立廣泛的政治、經濟
和安全合作關係，捍衛國際海洋規則。「薩迦」計劃也有效連接了印度的其他海洋倡議和
政策，如「東進」政策 (Act East) 、「季風」計劃 (Project Mausam) 等，由此表明印
度能有效推行上述倡議和政策，以營造一個積極健康的印度洋環境。從中我們可以看出，
印度積極推進印度洋海洋治理，並堅定地謀求在其中扮演領導角色。
最新一份印度國防部年度報告也指出，印度周邊的海洋安全環境呈現出傳統威脅和非傳統
威脅交織的復雜局面，存在多種類型的挑戰，這就要求印度海軍在繼續保持印度洋領導地
位的同時，不斷提高自身應對未來挑戰的能力。不同於一般大國海軍，印度海軍明確將軍
事職能、外交職能、警察職能和人道主義職能視為自己所扮演的四大角色，特別是強調外
交職能和警察職能的重要性，將其作為與傳統軍事職能並列的職責。印度海軍提出要與印
度海岸警衛隊及印度中央和地方各部門通力合作，以確保印度海岸和近海地帶安全，打擊
海盜活動。由此可見，印度海軍所肩負的任務十分多樣化，它反映出印度國家海洋安全戰
略對海軍在軍事功能以外的非傳統領域作用的重視。這也說明，印度將自身面臨的非傳統
海洋安全威脅與傳統海洋安全威脅同等對待，甚至對前者的重視程度有過之而無不及，這
既順應了印度洋較太平洋更多面臨非傳統海洋安全威脅、海洋治理呈現困境的現實，也彰
顯出印度要主導印度洋海洋事務的決心。
第三，借助同英國的合作構建有效介入南海問題的途徑，在牽制中國的同時實現印度走出
印度洋的戰略目標，獲得對印度周邊地區乃至全球海洋安全事務更大的話語權。除印度洋
之外，太平洋是印度最為關注的戰略方向，也是印度海洋擴張的首要對像。2014年，莫迪
在第12屆東盟—印度峰會上正式宣布將印度傳統的「東向」政策 (Look East) 升級為「
東進」政策。「東進」政策被正式描述為印度印太戰略的基石。2015年公布的最新一版印
度海洋安全戰略明確指出，「東進」政策的指向是東亞和東南亞地區，而南海、東海和西
太平洋則都被印度列為次級海洋利益所在區域，在戰略重要性上僅次於印度洋。
近年來，英國對南海問題的介入態勢愈發明顯。英國同新加坡、馬來西亞、澳大利亞和新
西蘭訂立的五國防務安排是英國介入南海問題的首要依托。隨著「全球英國」構想的提出
，英國日益重視五國防務安排的作用，謀求通過增加對該集體安全機制的資源投入來加強
英國在印太地區的存在，提升英國對印太安全事務特別是對南海問題的影響力。五國防務
安排的中心在新加坡和馬來西亞，兩國扼守馬六甲海峽，在地緣政治上與積極「東進」的
印度相呼應。同時，印度與五國防務安排中的新加坡和澳大利亞的防務與安全合作也正在
緊鑼密鼓地展開，特別是身為南海周邊國家的新加坡對引入域外力量來確保南海地區的動
態平衡一向持積極態度，這一「地區安全問題國際化」的思路不免也會影響五國防務安排
，由此為印度介入南海問題創造了有利條件。簡言之，英國與印度都謀求成為南海問題新
的域外力量，英國在機制上的主要依托是五國防務安排，其主要切入議題就是所謂南海「
航行自由」問題。而印度在南海問題上顯示存在感的主要方式是同越南開展海洋安全合作
，並將越南視為印度在東亞對中國進行戰略牽制的關鍵伙伴。在南海問題上，英國與印度
都十分關注所謂南海「航行自由」問題，此舉針對中國的意味明顯。較之印度，英國介入
南海問題的路徑和方式更為多樣，戰略回旋余地更大，聯合國安理會常任理事國和美國最
重要盟友的身份則賦予了它面對中國相對較強的「抗壓力」，這種優勢是同為南海域外國
家的澳大利亞和日本所不具備的。印度同英國的合作能為其實質性介入南海問題，並構建
在西太平洋的影響力提供有力支持。
三、英印合作面臨的制約因素與挑戰
在「全球英國」與「印太」語境下，英印海洋安全合作可謂趁勢而上，方興未艾。盡管如
此，英印海洋安全合作仍面臨著諸多不利因素的挑戰，其未來前景在總體可期的大前提下
，也存在不少變數。
第一，現有的印度洋區域安全合作機制發展水平還不高，這在很大程度上制約了英印海洋
安全合作的機制化建設。目前，印度洋區域的安全合作機制主要存在以下問題：其一，缺
乏一個涵蓋整個印度洋區域、具備足夠包容性和代表性的國家間安全合作機制，特別是著
眼於促進印度洋區域海洋合作的機制。現有合作機制多為次區域合作機制，如南亞區域合
作聯盟 (SAARC) 和海灣合作委員會 (GCC) 等；其二，多個機制因為嚴重的政治分歧等原
因，活動長期處於「停擺」狀態；其三，聚焦經濟議題較多而關注安全議題較少；其四，
現有合作機制的影響力還很有限，執行力和運作效率不高。環印度洋區域聯盟和印度洋海
軍論壇是印度洋區域覆蓋面相對較大的合作機制，它們同樣存在諸多不足。例如，印度洋
海軍論壇未設置負責日常事務的秘書處，其活動深受輪值國影響，並且成員國增減變化較
大，缺乏穩定性。同時，環印度洋區域聯盟和印度洋海軍論壇之間也缺少有效協調。印度
、斯裡蘭卡、新加坡、印度尼西亞、澳大利亞、毛裡求斯、南非、肯尼亞、伊朗、阿曼和
阿聯酋等國同時是環印度洋區域聯盟和印度洋海軍論壇的正式成員國，但沙特、巴基斯坦
、馬爾代夫和緬甸等印度洋海軍論壇的核心成員國卻並未加入環印度洋區域聯盟，科摩羅
和索馬裡這兩個環印度洋區域聯盟的成員國則不是印度洋海軍論壇的一員。在大國之中，
英國和法國同時是印度洋海軍論壇成員國和環印度洋區域聯盟對話伙伴國，中國和日本是
印度洋海軍論壇的觀察員國和環印度洋區域聯盟對話伙伴國，但美國則未加入印度洋海軍
論壇，僅僅只是環印度洋區域聯盟對話伙伴國。
總的來說，由於缺乏強有力的環印度洋安全機制，現有的印度洋安全結構呈現出次區域安
全機制各行其是的「碎片化」狀態。每一個次區域安全機制中都有若干個較有意願和能力
主導次區域發展的「樞紐國家」 (pivotal state) ，如東非海岸的南非和肯尼亞、波斯
灣的沙特和伊朗、南亞的巴基斯坦和印度、東南亞的印度尼西亞和新加坡，以及澳大利亞
等。換言之，印度只是多個「樞紐國家」中的一員，它雖然雄心勃勃地想領導整個印度洋
區域的安全事務，但是否有能力讓其他樞紐國家接受其領導地位值得懷疑，更遑論它還要
面臨美國等域外大國的掣肘。
第二，印度與英國在印太戰略目標和維護海洋安全的思路上存在分歧，印度要通過英印海
洋安全合作來提升自己在印太海洋安全秩序中的地位，但不願因此而陷入同中國對抗的局
面。在維護「基於規則的國際制度」或「基於規則的國際秩序」這一點上，印度與英美等
西方大國雖然一致，但在具體執行思路上卻不盡相同。西方大國習慣於通過結盟合作等來
遏制被定性為「修正主義者」的中國，秉持傳統的對抗思路、以協力應對所謂「共同威脅
」的方式來維護「基於規則的國際制度」。而印度則堅持不結盟主義和戰略自主等對外政
策傳統，強調印度以獨立實體的方式來營造穩定的地區環境，以為印度經濟發展和構建在
南亞的影響力服務。
美國提出印太戰略的主要目的就是將印度納入美國的大戰略設計之中，以充分利用印度的
地緣戰略優勢和影響力，更好地配合美國遏制甚至對抗中國。英國的印太戰略構想則在相
當大程度上受制於美國的印太戰略，美國將遏制、對抗的矛頭直指中國，其印太戰略導致
地區緊張形勢加劇，這是印度所不希望看到的。印度也不願因為同美國的合作而惡化同中
俄的關係。在印度看來，在全球化的今天，中國雖然與西方國家在意識形態、價值觀等層
面上存在顯著差異，但不能因此而將中國視為冷戰時期的蘇聯那樣，是美國及其盟國的共
同敵人。因此，印度特別注意避免將「印太」這一地緣政治概念簡單化、片面化，尤其警
惕自身被西方大國推向同中國競爭和對抗的第一線，強調印度要在中國與西方大國之間保
持平衡，不願過分靠近西方大國而與中國發生衝突，導致出現中印「鷸蚌相爭」而英美「
漁翁得利」的結局。莫迪在2018年的香格裡拉對話會上強調印太是一個包容性的地區，就
是這一思想的深刻體現。由此可見，英國同印度的海洋安全合作不得不面對美國的印太戰
略設計所帶來的政治風險和一定阻礙。
長期以來，印度洋和太平洋的海洋安全環境存在較大差異。印度洋主要面對海盜活動、毒
品走私、非法捕撈、跨國犯罪、自然災害等非傳統海洋安全威脅，而太平洋則面臨著地區
領土海洋爭端、核擴散等國家間的競爭、博弈甚至是衝突的挑戰，由此導致印度洋與太平
洋國家在地緣戰略思維和對安全的理解上呈現出不同特點。太平洋地區的安全理念長期建
立在聯盟、軍事力量和權力政治均勢等概念基礎上，它是西方傳統的「威斯特伐利亞政治
」觀念在遠東的投射。而在印度洋，區域國家和域外國家則更多關注地區海洋治理，特別
是要增強環印度洋區域國家管理本國海洋事務的能力，建立一個目前急缺的印度洋區域的
綜合性海洋安全機制。在這個過程中，作為印度洋「淨安全提供者」的印度期望扮演領導
角色，而在潛意識裡排斥多邊主義行為。
第三，英印海洋安全合作面臨英印政治分歧的阻礙，英國在印度戰略天平中相對次要的地
位將影響印度對英印海洋安全合作的重視程度。印度獨立後至上世紀末，英國雖與印度維
持了傳統關係，兩國間仍不乏齟齬和摩擦。冷戰期間，印度與蘇聯的准同盟關係顯著疏遠
了英印關係。印度同蘇聯接近，也是英國在1966年將迪戈加西亞島租借給美國，並允許其
在島上建立軍事基地的重要原因。印度一直呼吁宣布印度洋為「和平、自由和中立的地區
」 (ZOPFAN) ，但英國對此置若罔聞。1991年蘇聯解體，這才使得阻礙英印關係發展的一
大因素不復存在。歷史上，英國還曾譴責印度在1961年對葡萄牙動武收回果阿的軍事行動
。盡管目前英印關係持續升溫，但兩國的海洋安全合作仍然深受政治分歧的困擾。在印度
洋地區，印度支持毛裡求斯對查戈斯群島的主權聲索，這讓英國倍感尷尬。對於印度而言
，它要在同西方大國合作以拓展其國家利益，以及同印度洋島國保持團結以維護其傳統的
反殖民聲譽之間取得平衡，絕非易事。查戈斯群島案就是這一矛盾的典型代表，印度必須
在深化英印關係與支持毛裡求斯的反殖民主張之間左右逢源。印度同法國的海洋安全合作
也面臨同樣的問題。除查戈斯群島案外，英印兩國對南亞安全事務的看法也不盡相同。在
英俄關係、印巴關係、阿富汗、反恐的政治敏感性等問題上，英印也有著各自考慮和不同
看法，特別是印度不希望在大國政治博弈中被迫選邊站隊。
另一方面，英國在印度對外關係中的特殊地位正在持續下降，印度人對英國反復強調的兩
國之間的歷史和文化紐帶越來越不感冒。英印關係的重要性已經或正在被印美關係、印日
關係，以及印度與法德等其他歐洲大國的關係所取代。英印關係對英國的重要性要顯著高
於對印度的重要性，而印度朝野對英國的作用存在不同程度的輕視。在「後脫歐時代」，
英國更加需要印度在維護英國貿易體系和國際影響力中發揮積極作用。雖然英國推出了「
全球英國」構想，但這一構想尚無明確戰略設計，而且印度認為英國「脫歐」後會將更多
注意力放在鞏固跨大西洋關係上，也不會放棄同歐盟的合作。換言之，這種戰略上的不對
等意味著英印海洋安全合作可能更多地會受到來自印度推進動力不足等因素的困擾。同時
，印度也具有排斥域外國家過分染指印度洋安全事務的傾向，它執著於維護並建設印度在
印度洋區域的領導地位，這顯然同包括英國在內的域外大國在印度洋的戰略訴求存在矛盾
。
第四，英國印太戰略設計的滯後和資源投入不足，以及印度低效的執行力將影響英印海洋
安全合作的建設進度。目前，英國雖然提出了「全球英國」構想，並有意將印太作為其戰
略重點，但還未出台一個全面、系統、具體的印太戰略方案。2015年公布的《英國國家安
全戰略和戰略防務與安全評估報告》 (National Security Strategy and Strategic
Defence and SecurityReview 2015) 是迄今為止最新的一份英國國家安全戰略，但這份
戰略文件出台於「脫歐」公投之前，英國還缺少一個以「脫歐」為背景並面向「後脫歐時
代」、指導英國國家安全戰略總體設計的全盤規劃，更遑論有專門針對印太區域安全狀況
的戰略方案。在這方面，英國要落後於美國和法國。美國在2017年12月推出的《美國國家
安全戰略報告》中將印太作為地區戰略的首要部分，這份報告實際上是全面提出了美國的
「印太戰略」。2019年6月，美國國防部又發布了《印太戰略報告》。法國在2019年5月提
出了新版《印太地區的法國與安全》報告，強調法國在印太的安全利益和面臨的現實威脅
。除此之外，美法兩國都與印度簽訂了軍事後勤合作協定，兩國在對印海洋安全合作的深
度和廣度上都要領先於英國。長期困擾英國的目標與實力之間的矛盾在「脫歐」後將進一
步加劇。「全球英國」構想賦予英國的視野更為寬廣，相應地，英國要面對的戰線也被拉
長，它是否能對印太投入足夠資源來有效推進英印海洋安全合作值得懷疑。特別是英國海
軍實力整體呈不斷下降趨勢，而印度則在大力發展海軍力量。根據印度海軍的計劃，他們
將在2027年建成一支擁有200艘艦艇的艦隊。屆時，印度海軍總體實力將超過英國海軍。
由此可見，英國能為印度海洋戰略提供的支持相當有限，相反它還對借助印度的力量來實
踐其印太戰略目標抱有厚望。
另一方面，印度官僚主義機器強大的惰性、政府各部門和各軍種間嚴重的相互推諉和內耗
等，導致印方在推進對外海洋安全合作的具體項目時效率低下，作風拖沓，執行力較差，
這一點也會體現在英印海洋安全合作上。此外，印度目前對海洋安全合作似乎不急於求成
，而靜待瞬息萬變的國際和地區局勢趨於穩定後再行動。這在一定程度上也造成了英印海
洋安全合作在落實上的困難和進展速度上的不確定性。
四、英印海洋安全合作的發展前景
總體而言，當前英印海洋安全合作還處於起步階段，雖然面臨諸多制約和挑戰，但在「全
球英國」構想得到日益深入的推進和「印太」熱度持續上升的雙重背景下，其發展前景仍
然值得期待。英印海洋安全合作的發展前景可以從發展方向、合作領域、具體路徑三個層
次逐級得到闡釋。
在發展方向上，英印海洋安全合作雖然是典型的雙邊合作，但未來不排除它更多以三邊甚
至多邊合作的形式展開，以期從中獲得更大的助推力。目前，在印度開展的一系列對外海
洋安全合作中，印美、印日、印澳這樣的雙邊海洋安全合作，以及美日澳印多邊海洋安全
合作在發展水平上處於領先地位，印度與法國之間的海洋安全合作也不斷得到深入推進。
美國、日本、澳大利亞和法國等印度主要的海洋安全合作對像同時也是英國在印太的主要
盟友和伙伴，特別是近年來英日面向印太的防務與安全合作如火如荼，英國與美國、法國
、澳大利亞等在南海問題上也多有協調和配合。因此，現有較為成熟的其他合作機制，可
為發展相對滯後的英印海洋安全合作提供更廣闊的空間，特別是可以通過構建英日印和英
法印三方合作機制來提升英印海洋安全合作的層級。之所以選擇日本和法國作為溝通英印
合作的橋梁，是因為日本是英國在亞洲最重要的戰略合作伙伴，構建緊密的英日防務與安
全合作關係是英國提升其對印太安全事務影響力的關鍵切入點之一。而法國則是英國的傳
統盟友，且英法兩國均為全球性海洋強國，它們在印太的地緣政治利益、海軍實力和地區
影響力具有較高程度的相似性。
在合作領域方面，有學者建議，推進英印海洋安全合作可從深化雙邊海軍交流、在印度洋
區域加強互利合作，以及共同維護「基於規則的國際秩序」等三個方面著手。由此可見，
根據現狀和發展態勢，英印海洋安全合作的領域按照地域劃分，可以分為印度洋區域和印
度洋區域外，按照內容劃分則可以概括為共同應對非傳統海洋安全威脅和就全球海洋安全
事務展開交流對話兩大部分。其中，英國和印度在印度洋區域的海洋安全合作主要圍繞共
同應對恐怖主義威脅、海盜活動、海上犯罪和自然災害等非傳統海洋安全威脅展開，而在
印度洋區域外的全球海洋安全事務中的合作，則更多地表現為英印對海洋領域「基於規則
的國際秩序」的共識，而這種共識現階段較為明顯地集中於對中國在南海維權的關注上。
因此，當英印海洋安全合作聚焦於印度洋區域的海洋治理議題時，會顯得更為務實，阻力
更小也更容易取得具體成果。相較而言，超出印度洋範疇的英印海洋安全對話則以務虛居
多，也會面臨各種錯綜復雜的政治壓力，特別是英印若在南海問題上一唱一和則必然將遭
到中國的反制。印度洋是印度的核心利益所在地區，在獲得真正主導印度洋海洋安全事務
的地位之前，印度難有足夠的資源和精力去追求印度洋以外的戰略目標，它在南海和西太
平洋方向的動作更多可被視為牽制中國的權宜之計。同樣地，英國也缺乏足夠的實力和意
願幫助印度成為印度洋區域以外的海洋強國。在未來很長一段時間，英印海洋安全合作主
要還是會圍繞在印度洋區域內的海洋治理議題展開，但也會不時關注諸如南海問題這樣印
度洋區域外的海洋安全議題。
從英國角度而言，未來加強英印海洋安全合作的具體路徑主要有三點：第一，英國增加對
英印海軍「可汗」聯合軍演的投入，並積極參加印度組織的多邊聯合軍演，如美日印三國
的「馬拉巴爾」軍演，以此鼓勵和帶動加拿大、澳大利亞等英聯邦國家加強同印度的海軍
合作； 第二，英國同印度簽訂後勤支援協定 (如同印度同美國和法國簽訂的類似協定一
樣) ；第三，將英印海洋安全合作的範圍擴大到南海和西太平洋。前兩點屬於海軍交流層
面，第三點則上升到外交層面，更多的是一種遠景目標。對於印度而言，除推進上述三點
之外，它還期望英國積極響應其對印度洋區域海洋治理的相關倡議，並為印度在全球海洋
安全事務中發揮更大作用提供政治支持，如利用英國在西印度洋，特別是中東的存在幫助
印度提升其在波斯灣的影響力，以及在國際反海盜行動中獲得更大話語權等。簡言之，以
深化英印雙邊合作促進多邊海洋安全合作。可以說，上述訴求既順應了印度高度重視非傳
統海洋安全威脅的利益認知，也契合了英國強調發揮其海洋軟實力優勢 (如海洋法律制度
、海洋治理經驗、海洋服務體系、海洋文化傳播力等) ，特別是通過海軍彰顯英國海洋軟
實力的政策選擇。
綜上所述，英印海洋安全合作面臨的機遇和挑戰並存。隨著「全球英國」構想的不斷深化
和細化，以及「印太」作為地緣政治概念影響力的持續發酵，英國未來將以實踐「全球英
國」為目標，立足於印太這個更加廣闊的舞台去拓展英國在「後脫歐時代」的全球影響力
，而設計制定英國的印太戰略則是大勢所趨。印度也將會積極順應印太地緣政治格局的分
化重組，通過英印合作來持續推進其國家戰略目標。在「全球英國」和「印太」語境下，
英國與印度的海洋安全合作也將會獲得更大的發展空間。