美韓同盟的運行機制及其演變
文章來源：《當代美國評論》2019年第3期；
https://m.sohu.com/a/357520657_618422
韓獻棟
中國政法大學國際政治系教授、朝鮮半島研究中心主任
[內容提要]機制建設是同盟建設的重要方面。60餘年來，通過一系列合作機制的構建，美
韓同盟已成為歷史上關係最為緊密和機制化水平最高的同盟。美韓同盟的基本運行機制形
成於冷戰時期的20世紀六七十年代。冷戰後，隨著國際和地區安全環境的變化以及美韓兩
國安全戰略的調整，美韓同盟及其運行機制也進行了相應的調整。由於受到政治力量左右
分化因素的影響，不同政府時期的美韓同盟機制的調整方向不同，在進步的盧武鉉政府時
期美韓同盟走向弱化，在保守的李明博政府和朴槿惠政府時期同盟關係則前所未有地得到
了加強。文在寅政府執政以來，圍繞韓軍戰時作戰指揮權移交問題的推進，美韓同盟及其
運行機制再次進入了調整期，從而使美韓同盟在聯合指揮體系具體將形成怎樣的合作機制
等方面具有相當大的不確定性。
機制(制度)建設(regime-building)是同盟建設的重要方面，不少學者將同盟關係作為一
種制度或國際組織而進行研究。由於機制主要體現為一定的原則、規範、規則和決策程序
，因而具有穩定性的特徵。伴隨著機制的形成和運行，會產生相應的組織機構，衍生出小
集團層次的共同利益和利益共同體，從而會在同盟機制內部產生持續運行的動力和慣性。
因此，機制是否能夠形成以及機制化水平的高低，對於同盟體系的運行與延續具有重要的
意義。
機制化水平、駐軍規模和預算投入是觀察和研判同盟體系走向及其強弱程度的三個主要指
標。而無論同盟關係是被強化還是弱化，都會對相關國家的安全政策和地區整體安全局勢
產生影響。因此，這三個指標也是觀察地區安全局勢及其走向的重要著眼點，特別是像東
北亞這樣同盟體系密佈的地區更是如此。
美韓同盟已經存續了66餘年。在這60多年的歷史過程中，美國和韓國進行了一系列的同盟
機制建設，從而使美韓同盟成為歷史上關係最為緊密的同盟。2017年，美韓兩國政府同時
換屆，川普政府和文在寅政府執政以後，美韓同盟出現了一些變化，雙方不僅暫停、取消
和縮小了一些聯合軍事演習的規模，而且韓軍戰時作戰指揮權的移交問題再次進入了兩國
的政治議程，從而給美韓同盟體系的運行和管理帶來了重大的影響，也因而引起了政策界
和學術界的廣泛關注。對於如何認識和理解美韓同盟的這些變化，尤其是韓軍戰時作戰指
揮權的移交將會給美韓同盟帶來怎樣的影響，本文將主要從美韓同盟的運行機制這一視角
予以觀察和分析。為此，本文將對美韓同盟運行機制的形成、演變過程進行總結和梳理，
並展望美韓同盟機制的未來發展。
1、美韓同盟的法律基礎、機構及體系
(一)法律基礎
自1953年美國和韓國正式形成同盟關係以來，持續了66年的美韓同盟的法律基礎主要有三
個，即1953年締結的《美韓相互防衛條約》、1954年締結的《美韓協議議事錄》和1966年
締結的《駐韓美軍地位協定》。《美韓相互防衛條約》於1953年10月1日在華盛頓簽署，
1954年11月18日開始生效。該條約的簽署和生效標誌著美韓同盟關係的正式形成。該條約
由前言和六條正文構成，最主要的特徵有兩個方面：一是規定了美韓同盟的防禦性，條約
的前言和第二條都明確表示美韓兩國為了防禦外部的侵略而相互合作；二是條約沒有有效
期限的規定，條約第六條明確規定條約將“無限期”(indefinitely)有效，任何一方在照
會另一方一年之後可以終止條約。條約的締結為美韓兩國在軍事安全領域的合作提供了基
本的法律基礎和框架。為了推進該條約的具體實施，美韓兩國經過數個月的磋商之後於
1954年11月締結了《美韓協議議事錄》。該“議事錄”由正文和A、B兩個附錄組成，正文
主要規定了雙方進行合作的意願和相關政策，附錄A和附錄B分別規定了雙方在經濟和軍事
領域將採取的合作措施。其中，正文第二條規定，“在聯合國軍司令部負責韓國防衛期間
，韓國軍隊的作戰指揮權由聯合國軍司令部掌控。但在美韓兩國的相互或個別利益發生變
化，經過磋商認為最能予以實現並達成協議的情況下，可以對其進行變更”。朝鮮戰爭爆
發後的1950年7月13日，韓國總統李承晚以致美國遠東司令部司令麥克阿瑟書信的形式，
讓渡了韓國軍隊的作戰指揮權，《美韓協議議事錄》的締結相當於完成了聯合國軍司令部
掌控韓軍作戰指揮權的正式法律程序。
對於1945年9月進駐朝鮮半島南部美軍的法律地位問題，1948年8月15日，韓國政府成立後
，韓國總統與駐韓美軍司令於8月24日簽署了《關於過渡期軍事安全事務的暫時行政協定
》，將駐韓美軍所需要的設施、基地區域的使用權以及駐韓美軍軍人、軍屬和親屬的專屬
管轄權賦予駐韓美軍當局。1949年6月，駐韓美軍撤離後，這一行政協定也被終止。朝鮮
戰爭爆發、美軍再次入韓後，為了規定駐韓美軍的合法地位以及刑事管轄權問題，1950年
7月12日，美韓雙方以交換照會的形式簽署了《關於在韓美軍管轄權的協定》，韓國政府
承認了駐韓美軍的刑事管轄權。1953年10月，《美韓相互防衛條約》簽署時，美國國務卿
杜勒斯(John Foster Dulles)承諾與韓國簽署《駐韓美軍地位協定》。為了締結《駐韓美
軍地位協定》，1955年4月，韓國政府起草了一份草案提交給美國，並敦促美國進行磋商
。但美國認為從嚴格的意義而言，朝鮮半島尚處於戰時狀態，而美軍是作為“聯合國軍”
成員的身份駐韓，故而對磋商持消極態度。直至1962年，美韓兩國才開始進行磋商，並最
終於1966年7月簽署了規定駐韓美軍法律地位的《駐韓美軍地位協定》，其主要內容是賦
予駐韓美國軍人、軍屬及其親屬在出入境管理、關稅、租稅、刑事裁判權、民事請求權等
方面的特權。
《美韓相互防衛條約》《美韓協議議事錄》和《駐韓美軍地位協定》環環相扣，構成了美
韓兩國在安全合作、美軍駐韓及其土地與相關設施的使用，以及駐韓美軍、軍屬、親屬在
韓國所享有權利等方面的一套完整的法律體系，成為保障美韓同盟存續與運行的法律基礎
。
(二)機構與機制
美韓同盟形成後至20世紀60年代後期，美韓兩國的安全合作一直依託“聯合國軍”司令部
運行。60年代中後期，受國際形勢變化以及朝鮮半島政治局勢變化的影響，停戰線附近曾
發生過數百起所謂的“低強度衝突”(Low-intensity conflict)，特別是1968年1月“普
韋布洛號”事件發生後，1968年2月，美國總統特使萬斯(Cyrus Roberts Vance)訪問韓國
，美韓兩國就舉行國防部長級會議以磋商兩國間的安全保障問題達成了協議。1968年5月
，雙方在華盛頓舉行了第一次國防部長會談，隨後這一會議形成機制化，每年定期召開，
並從1971年開始，兩國外交部門也派出高級別官員與會，使得該會議規格升格，成為美韓
同盟的骨幹性機制，會議名稱變更為美韓安全協商會議(Security Consultative Meeting
，SCM)。美韓安全協商會議由部長級會議和工作委員會會議組成，部長級會議由兩國的國
防部長、聯合參謀長等軍方高級官員以及外交部門高級官員參加，工作委員會包括政策研
究委員會、安全合作委員會、軍需合作委員會、防衛產業技術合作委員會、共同聲明委員
會以及可隨時召開的其他工作級會議等。
除安全協商會議這一機制之外，美韓同盟的實體運行機構還有美韓軍事委員會(Military
Committee，MCM)和美韓聯合司令部。美韓軍事委員會是連接兩國國家領導人和軍事機構
的最高軍令指揮機構。美韓軍事委員會會議分正式會議和常設會議，正式會議每年在美韓
安全協商會議舉行期間召開，由美韓兩國的聯合參謀長及其指定的代表和美韓聯合司令部
司令五人組成，由兩國負責聯盟實際業務的高級軍官參加。常設會議可根據情況隨時召開
。
美韓聯合司令部(US/ROK Combined Forces Command，CFC)設有司令和副司令各一名，下
設情報參謀部、作戰參謀部等7個參謀部以及陸軍、海軍、空軍等5個聯合軍司令部，是擔
負美韓同盟機制運行的核心機構。
美韓軍事委員會和美韓聯合司令部均創設於1978年，其背景主要有兩個方面：
其一，美國卡特政府時期的駐韓美軍撤離計畫。繼尼克松政府於1973年3月，從6.2萬名的
駐韓美軍中撤離2.1萬餘名軍人之後，1977年，卡特政府又制定了在4～5年之內從韓國撤
出3.3萬名駐韓地面部隊的計畫。在這種情況下，1977年7月召開的第10次美韓安全協商會
議宣佈，到1978年年末，撤出6000名美軍軍人，剩下的2.7萬名軍人在4～5年之內分階段
撤出，並決定設立美韓聯合司令部，以作為因駐韓美軍數量縮減而導致同盟弱化的平衡與
補救措施。
第二，“聯合國軍”的“脫聯合國化”。1971年10月，中國恢復了在聯合國的合法權利，
聯合國的構成與性質發生重大變化。1972年，參加“聯合國軍”的泰國軍隊撤離韓國後，
所謂的“聯合國軍”只剩下美國軍隊，這使得“聯合國軍”繼續維持的名分與合法性嚴重
缺乏。在這種情況下，1974年12月27日和1975年11月18日，先後召開的第29屆和第30屆聯
合國大會又分別通過了解散“聯合國軍”司令部的第3333號決議和3390號決議。第3333號
決議提出，“希望安全理事會於適當時候與直接有關各方協商，審議朝鮮問題中屬於安理
會責任範圍內的各個方面，包括解散‘聯合國軍’司令部並做出適當安排”。第3390號決
議則直接“督促所有直接有關當事各方考慮到有確保繼續遵守停戰協定並徹底維持該地區
的和平與安全的必要，盡快著手談判，作為第一步‘聯合國軍’司令部能在達成維持停戰
協定的安排時同時解散，並希望能夠完成這種討論，並做出維持停戰協定的代替安排，以
便能於1976年1月1日解散‘聯合國軍’司令部。以期自該日起，不再有在聯合國旗幟下的
軍隊留住在韓國”。
第3333號決議通過後，美國於1975年6月27日致函安理會，申明美國準備於1976年1月1日
解散“聯合國軍”司令部，但提出的條件是“直接有關各方的其他各方就它們為維持停戰
協定都能接受的替代安排達成協議”。儘管這個條件的苛刻程度使得解散“聯合國軍”司
令部幾乎不可能，但美國也早就開始準備在“聯合國軍”司令部解散的情況下，完成韓國
軍隊作戰指揮權的承接。1974年4月28日，美國向韓國提議將韓國軍隊的作戰指揮權由駐
韓美軍選定的將領行使，並移交至美韓聯合軍。同年5月1日，韓國回應美國的提議，建議
設立軍事委員會作為美韓聯軍的上級機構，聯合軍司令官及其作戰指揮權根據聯合軍的編
成協商決定。隨後兩國經過多次磋商在一些問題上達成一致：只要有相當數量的美軍駐韓
，美韓聯軍司令官由美軍將領擔任，軍事委員會的運行方式倣傚北大西洋公約組織，美軍
的作戰指揮權問題根據美國國內政治程序以保留或諒解事項的方式處理。1977年7月，在
第10次美韓安全協商會議上，美韓兩國就設立軍事委員會和聯合司令部的權限範圍
(Terms of Reference，TOR)達成一致。1978年11月，根據美韓軍事委員會下達的第1號戰
略指示，美韓聯合司令部成立。在美韓聯合司令部成立之後，韓國軍隊和駐韓美軍的作戰
指揮權由“聯合國軍”司令部轉至美韓聯合司令部。
美韓安全協商會議、軍事委員會和聯合司令部具有密切的關係。美韓安全協商會議的功能
主要是對兩國的安全政策、聯合防衛能力建設及方案進行磋商，對朝鮮半島和東北亞地區
的軍事安全威脅進行評估與制定對策，同時，接受美韓兩國領導人和最高軍事機構的授權
向軍事委員會下達戰略指針。軍事委員會則根據兩國領導人及最高軍事指揮機構的指示向
美韓聯合司令部下達戰略指示和作戰指針。美韓聯合司令部作為聯盟的核心機構負責安全
協商會議和軍事委員會戰略指針的實施，
除上述幾個主要的機構之外，美韓兩國還在軍事防衛產業和技術推廣方面組建了防衛技術
戰略與合作小組(Defense Technology Strategy and Cooperation Group，DTSCG)、防衛
技術與工業合作委員會(Defense Technology and Industrial Cooperation Committee，
DTICC)、防衛技術安全協商會議(Defense Technology Security Consultative Meeting
，DTSCM)、安全合作委員會(Security Cooperation Committee，SCC)和軍需合作委員會
(LCC： Logistics Cooperation Committee)等由雙方的高級官員參與的定期磋商機制。
(三)合作體系
以《美韓相互防衛條約》等法律文件構成的法律體係為基礎，以安全協商會議、軍事委員
會，尤其是以聯合司令部為支柱，美韓兩國形成了由聯合指揮訓練機制、情報合作機制、
聯合危機管理機制等方面構成的安全合作同盟體系。
在聯合指揮訓練機制方面，美韓兩國除每年舉行如“關鍵決心”(Key Resolutions，KR)
、“禿鷲”(Foal Eagle，FE)和“乙支自由衛士”(UFG)等大規模聯合軍事演習之外，還
舉行多次的聯合訓練。2012年之前的雙數年份每年舉行18次聯合訓練，單數年份再增加2
次。2013年至2018年的美韓聯合訓練情況如表1所示。這些大規模聯合軍演和訓練計畫的
制定與實施基本是由美韓聯合司令部主導進行的。
在情報合作方面，美韓情報合作機制的核心部門是美韓聯合司令部情報參謀部主管的聯合
情報運營中心。該中心與韓國國防情報本部、作戰情報支援中心、韓國情報支援體系、美
軍第2師團、美軍第501情報旅團、美國太平洋空軍司令部和戰略空軍司令部下屬的戰略偵
察飛行團、美國國家安全局等機構相連接，從而形成了一個完整而緊密的情報網體系。
在聯合預警和危機管理方面，美韓兩國在戰略警報和戰術警報上運用一種叫“Watchcon”
(Watch Condition)的情報監視系統。它分為五級，其中“Watchcon25”為日常性狀態，
“Watchcon21”為威脅急迫狀態。平時美韓聯軍對與朝鮮軍隊動向有關的180多個基地進
行監視，一旦出現異常，即刻加強監視，並根據事態的嚴重程度提出是否升級“Watchcon
”系統。
在防務預備方面，美韓兩國運用一種叫“Defon”(Defense Readiness Condition)的防禦
預備系統。該系統也分為五級，和平時期為“Defon25”，戰時為“Defon21”。自1953年
朝鮮戰爭停戰以來，系統一直維持在“Defon24”的級別。當某種危機事態臨近時，美韓
聯軍即刻組成“初期應對組”，其主要功能是收集和分析情報，研究防禦對策，並對美韓
聯軍作戰能力的狀況進行評估等。如果危機狀況繼續惡化，則會組成包括由“聯合國軍”
軍事停戰委員會、美國駐韓大使館武官等相關人員參與的“危機措施組”。美韓聯軍的危
機應對程序按照“狀況展開”(第一階段)、“危機評估”(第二階段)、“防禦策略發展”
(第三階段)、“防禦策略選定”(第四階段)、“計畫”(第五階段)、“實行”(第六階段)
等階段執行。除此之外，美韓兩國在防務產業和軍售與軍購領域也存在密切的合作關係與
合作機制。
2、美韓同盟：20世紀90年代初期與盧武鉉政府時期
(一)20世紀90年代初期
20世紀80年代末90年代初，隨著美蘇關係的緩和與冷戰結束，美國的東亞戰略發生變化，
美韓同盟也隨之進行了相應的調整。1989年7月31日，美國國會參眾兩院通過了由民主黨
議員山姆·納恩(Sam Nunn)和共和黨議員約翰·華納(John W. Warner)提出的包括削減駐
韓美軍等內容的1990年財年預算修正案。隨後，1990年4月，美國國防部就美國的亞太戰
略向國會提交了一份名為《亞太地區的戰略框架：展望21世紀》(A Strategic
Framework for the Asian Pacific Rim： Looking Toward the 21st Century)又名《東
亞戰略構想》(East Asia Strategic Initiative， EASI)的文件。在這份文件中，老布
希政府認為在東亞和太平洋地區，傳統的安全威脅正在發生變化，美國在東亞地區的軍事
存在與蘇聯內部的變化以及美蘇之間進行的軍控談判已經不相適應。同時，民族主義情緒
也在東亞地區的一些國家蔓延，這些國家的領導人面臨來自於國內視美國在自己國家的軍
事存在為一種主權侮辱的公眾輿論的壓力，而且，美國的國防預算也面臨大幅度削減。在
這種情況下，美國計畫在十年內分三個階段對在東亞地區的駐軍進行總量上的縮減和結構
上的調整。第一年至第三年為第一個階段，這一階段將從東亞地區的13.5萬名駐軍中撤離
1.4萬名；第三年至第五年為第二個階段，第五年至第十年為第三個階段。在後兩個階段
，沒有明確提出具體的撤軍數量。對於總計4.3萬名的駐韓美軍，美國計畫在第一階段撤
離2000名空軍和5000名陸軍，共計7000名軍人；第二階段將撤離6500名軍人。前兩個階段
結束後再製定第三階段的撤軍計畫。在第三個階段，如果韓國軍隊具備了防衛國家的主導
能力，美國將只保留少量的駐軍，並將研究解散美韓聯合司令部。
在美國對其東亞戰略和駐軍進行調整的大背景下，1990年11月14日，在華盛頓舉行的第12
次美韓軍事委員會會議就第一階段駐韓美軍的縮減計畫達成了協議，雙方同意第一階段縮
減駐韓美國陸軍5000名、空軍1987名，1991年底完成縮減計畫的53%，1992年底完成第一
階段駐韓美軍的縮減計畫。
根據駐韓美軍的縮減計畫以及“韓國防衛韓國化”的原則，1991年，美韓兩國對雙方的安
全合作關係也進行了一些調整，韓國將領被任命為美韓聯合司令部下屬的地面聯軍司令部
(Ground Component Command，GCC)司令，解散了由美軍主導的負責非武裝地帶西側防衛
任務的美韓野戰軍司令部。從1991年3月25日起，一直由美軍將領擔任的軍事停戰委員會
“聯合國軍”一側的首席代表也由韓國將領擔任，並加大了韓國軍隊在板門店共同警備區
域的警備和防務責任。從1991年10月1日起，由駐韓美軍第二師負責的板門店地區軍事停
戰委員會“聯合國軍”一側的警備任務由韓國軍隊負責，兩個警備哨所中的一個也由韓國
軍隊管理。1992年底，板門店共同警備區內的100名美軍警備兵力由韓國軍隊接替。與此
同時，美韓兩國開始討論在駐韓美軍縮減的第二階段將韓國軍隊的平時作戰指揮權移交給
韓國，1993年11月召開的第25次美韓安全協商會議最終達成了在1994年12月1日，將韓軍
平時作戰指揮權移交給韓國的協議。
老布希政府調整駐韓美軍和美韓同盟的目標是通過撤離部分駐軍和調整指揮結構使韓國成
為自身防禦的主導力量，美國則由一個領導者的角色轉型為輔助者的角色。然而，由於第
一次朝核危機的爆發，在完成了第一階段的撤軍計畫後，克林頓政府暫停了駐韓美軍的縮
減計畫。20世紀90年代中期之後，美國的亞太戰略發生重大變化，克林頓政府提出了“接
觸與擴展”(Engagement and Enlargement)、“全面介入”(Comprehensive Engagement)
等戰略概念，並明確表示至20世紀末在亞太地區至少保持10萬名駐軍的規模。由20世紀90
年代初期東亞地區戰略環境的變化導致的駐韓美軍縮減和美韓同盟的結構性調整，隨著90
年代中後期美國新戰略的制定而停止。
(二)盧武鉉政府時期
進入21世紀，美國以“9·11”事件和伊拉克戰爭為契機進行全球戰略、海外駐軍與同盟
體系的調整，以及韓國盧武鉉政府執政後推進的自主國防建設，使美韓同盟在盧武鉉政府
時期經歷了一個深刻的調整階段。
“9·11”事件的發生從根本上改變了小布希政府的安全觀和防衛觀，美國認為21世紀的
安全威脅主要來自“失敗國家”、恐怖組織和大規模殺傷性武器的擴散。為了應對這三種
具有不確定性、難以預測的安全威脅，美國開始推進以能力為基礎(Capability-based)的
戰略調整。2003年11月，小布希政府發佈了《全球防務態勢評估》(Global Defense
Posture Review)，開始對美國的海外駐軍進行結構性調整與基地整合。首先，縮小主要
作戰單元的規模，由以師為中心調整為以旅中心，以便應對靈活多樣的安全威脅。其次，
從部分海外基地撤軍，在新的處於戰略要沖的國家重新部署駐軍，將過去分散而固定的同
盟建設為具有戰略靈活性的同盟網絡。最後，按第一級戰鬥力根據地(Power Projection
Hub)、主要作戰基地(Main Operating Base)、前方作戰基地(Forward Operating Site)
和合作安全地區(Cooperative Security Location)四類基地進行整合。
美國對同盟體系的調整和基地整合必然涉及美韓同盟以及駐韓美軍。2004年，美國決定抽
調3600名駐韓美軍前往伊拉克，並向韓國通報了至2005年底縮減1.25萬名駐韓美軍的計畫
。伴隨著這一計畫的實施，美國也開始整合其在韓國的軍事基地，將過去主要部署在非武
裝地帶附近的駐韓美軍撤至漢江以南地區，目標是最後形成以烏山—平澤和大邱—釜山為
中心的兩個中心基地、漢江以北的聯合訓練中心和群山空軍基地等三種基地構成的運營體
系。
面對以新保守主義為理念，強力推行先發制人、單邊主義的小布希政府和第二次朝核危機
爆發的危難局面，2003年2月開始執政的盧武鉉政府提出了“合作性自主國防”的概念，
2006年，盧武鉉政府提出了《國防改革基本計畫(2006—2020)》，推進國防改革，針對韓
國在地區安全體系內的定位，提出了“東北亞均衡者”的設想。這是盧武鉉政府根據金大
中政府以來朝韓關係和東北亞地區局勢的變化而做出的安全戰略的調整。
小布希政府時期美國的同盟體系調整計畫遇到了盧武鉉政府的自主國防建設計畫，從而使
美韓同盟進入了一個較為深刻的調整期。這一時期美韓同盟和駐韓美軍的調整主要是通過
兩國組建的“未來美韓同盟政策倡議”(Future of US-ROK Alliance Policy Initiative
， FOTA)和“安全政策倡議”(Security Policy Initiatives， SPI)機制進行磋商的。
“安全政策倡議”機制是根據2002年第34次美韓安全協商會議的決定成立的，既反映了美
國的戰略調整需求，也反映了韓國進步政府基於安全形勢的變化產生的對同盟體系進行調
整的願望。
在這一時期，盧武鉉政府在駐韓美軍基地整合和搬遷問題上基本滿足了美國的要求，但美
韓雙方在涉及戰略層面的問題上仍出現明顯的分歧。
一是韓國軍隊戰時作戰指揮權的歸還問題。韓軍平時作戰指揮權在1994年歸還韓國後，兼
任駐韓美軍司令的美韓聯合司令部司令不僅仍掌控著韓軍的戰時作戰指揮權，而且還通過
“聯合權限委任”(Combined Delegated Authority，COAD)這一機制掌握著平常時期作戰
計畫的制定、聯合危機管理、聯合情報管理、聯合訓練與演習的計畫制定和實施等六種主
要權力。在小布希政府宣稱對“邪惡軸心國”實施先發制人打擊和第二次朝核危機爆發的
情況下，盧武鉉政府意識到作戰指揮權問題的重要性。因此，2006年初，盧武鉉政府向美
國提出了這一問題。美國的初始反應是反對，但隨後表示同意。經過磋商，美韓兩國在
2007年2月達成了於2012年4月17日解散美韓聯合司令部並將韓軍戰時作戰指揮權移交給韓
國的協議。美韓聯合司令部的存在以及韓軍戰時作戰指揮權由駐韓美軍掌控是美韓同盟保
持穩定的重要基礎，一旦聯合司令部解散、韓國收回韓軍戰時作戰指揮權，存續了數十年
的美韓兩國聯合指揮訓練體系、情報合作體系以及聯合危機管理體系都將面臨重新構建，
可以說這是一項系統工程。但由於這一問題涉及韓國國民的民族感情，盧武鉉政府提出這
一問題的時機又恰逢小布希政府調整全球同盟體系和海外駐軍的關鍵時期，因而美韓兩國
在這一問題上達成了一致。達成協議後，雙方組建了聯合執行工作組(Combined
Implementation Working Group，CIWG)，就戰區作戰指揮體系建設、軍事合作體系建設
、共同作戰計畫制定、戰區作戰執行體系、聯合演習計畫制定、作戰權移交基礎構建等六
個重點領域的35大類項目和125個小課題進行研究。
二是駐韓美軍的戰略靈活性(Strategic Flexibility)與美韓同盟的戰略轉型問題。所謂
駐韓美軍的戰略靈活性是根據美國同盟體系的戰略調整而產生的一個概念，即駐韓美軍不
只是侷限於對朝鮮進行威懾和防禦，而是可在朝鮮半島自由進出(flow-in and flow-out)
與通過，為了世界的和平與安全，可在其他地區甚至世界範圍內迅速機動展開軍事行動的
一種力量。與此相關，美韓同盟也不只是專注於朝鮮半島的安全，而應該是美國呈網絡化
趨勢發展的世界同盟體系的重要組成部分。20世紀90年代中期，美日同盟已經成功地實現
了向地區性同盟的轉型。在美國開展反恐戰爭和調整全球同盟體系的背景下，美國也對駐
韓美軍和美韓同盟提出了同盟性質轉換的要求。
駐韓美軍的戰略靈活性問題成為“美韓同盟政策構想會議”的一個主要議題，從2003年至
2005年，美韓雙方進行了數十次的討論，但盧武鉉政府對此議題始終持一定的保留態度。
對於美國提出的美韓同盟轉型的要求，盧武鉉政府十分謹慎。抽調駐韓美軍參加伊拉克戰
爭並要求韓國向伊拉克派兵使同盟轉型問題日益凸顯。由於盧武鉉政府在派兵規模和兵種
問題上的保留態度，美韓同盟未能完全按照美國的設想實現向地區性同盟轉型。
3、美韓同盟：李明博政府時期和朴槿惠政府時期
2008年2月和2009年1月，美韓兩國政府換屆。2008年4月，新當選的韓國總統李明博訪美
，美韓雙方將兩國關係的定位確定為戰略同盟。2009年1月，歐巴馬政府執政後，美韓兩
國發佈了《美韓同盟共同願景》，將美韓同盟的發展目標設定為“全面戰略同盟”
(Comprehensive Strategic Alliance)。所謂“全面戰略同盟”指的是美韓兩國的合作範
圍從軍事同盟擴大到政治、經濟、社會、文化等領域，同盟的目標為確保朝鮮半島、亞太
地區及世界的和平、安全與繁榮的未來，同盟的活動範圍從朝鮮半島擴展至全世界。這實
際上意味著李明博政府接受了美國提出的而盧武鉉政府持一定保留態度的駐韓美軍的戰略
靈活性和美韓同盟向超越朝鮮半島的地區性同盟轉型的要求。2009年5月25日，朝鮮進行
第二次核試驗之後的次日，李明博政府宣佈全面參與美國發起而盧武鉉政府持保留態度的
“防擴散安全倡議”(Proliferation Security Initiative，PSI)。
李明博政府執政後，尤其是2010年3月“天安艦事件”發生後，韓朝關係惡化，美國和韓
國採取了一系列措施加強兩國的安全合作。美韓雙方繼2008年4月決定停止駐韓美軍繼續
縮減，維持在2.85萬名駐韓美軍的規模之後，2010年6月26日，美韓兩國領導人又決定將
韓軍戰時作戰指揮權的移交日期推遲至2015年12月1日。在2010年10月舉行的第42次安全
協商會議上，美韓兩國簽署了關於作戰指揮權移交計畫的《戰略同盟2015》(U.S.-Korea
Strategic Alliance 2015)文件。
在美韓同盟機制建設方面，李明博政府時期除了安全協商會議、軍事委員會會議、“安全
政策倡議”之外，美韓雙方還根據朝鮮半島局勢的變化和制定的新戰略，組建了“延伸威
懾政策委員會”(Extended Deterrence Policy Committee，EDPC)、“導彈應對能力委員
會”(Counter Missile Capability Committee，CMCC)和“戰略同盟2015工作小組”
(Strategic Alliance Working Group，SAWG)等機制。根據2011年第43次安全協商會議達
成的協議，美韓兩國還於2012年成立了“綜合防衛對話”( US-Korea Integrated
Defense Dialogue，KIDD)機制，這一機制由美國國防部負責國防政策的副部長和韓國國
防部政策室室長主導，在更高的決策層次上對“安全政策倡議”“延伸威懾政策委員會”
等機制的運行進行管理與監督，使其更有效運行。
2013年2月，朴槿惠政府執政後，在同年10月舉行的美韓第45次安全協商會議上，針對朝
鮮核導彈的開發，韓美兩國提出了“定製型威懾戰略”(Tailored Deterrence Strategy)
。根據這一戰略，2015年，美韓兩國對安全合作機制進行了一定的整合，將“延伸威懾政
策委員會”和“導彈應對能力委員會”合併為美韓“威懾戰略委員會”(Deterrence
Strategy Committee，DSC)，這一機制由兩國的國防部部長助理級官員負責，每年4月和9
月與“美韓綜合防務對話”(KIDD)一起定期舉行會議。
此外，在朴槿惠政府時期，美韓兩國還成立了“延伸威懾戰略磋商小組”(Extended
Deterrence Strategy and Consultation Group，EDSCG)和大規模殺傷性武器應對委員會
(Countering Weapons of Mass Destruction Committee，CWMDC)。“延伸威懾戰略磋商
小組”根據2016年10月舉行的美韓兩國第48次安全協商會議的決定而成立，這一機制由雙
方的外交部和國防部共同運行，副部長級會議隔年召開，局長級會議每年舉行，建立該機
制的目的是全面協調外交和軍事部門，以強化“定製型威懾戰略”的實施。“大規模殺傷
性武器應對委員會”則是在1997年開始運行的局長級協調機制——“防擴散工作小組”
(Counter Proliferation Working Group)的基礎上於2017年成立。
在李明博和朴槿惠兩屆政府期間，美韓同盟的機制化水平，特別是在具體戰略磋商方面的
機制化水平大為提高，這是在李明博政府和朴槿惠政府決定推遲韓軍戰時作戰指揮權的收
回和朝韓關係、朝鮮半島局勢不斷惡化的背景下進行的。繼2010年6月美韓兩國決定將韓
軍戰時作戰指揮權的移交日期推遲至2015年12月1日之後，在2014年10月舉行的第46次安
全協商會議上，美韓兩國又達成了“以條件為基礎移交韓軍戰時作戰指揮權”的協議。所
謂“以條件為基礎”，即不設定具體時限，而是根據是否具備條件來決定是否移交韓軍的
戰時作戰指揮權。需要滿足三個方面的條件：其一，朝鮮半島和地區內的安全環境是否合
適；其二，韓國軍隊是否具備主導美韓聯合防禦的軍事能力；其三，韓國軍隊是否具備應
對朝鮮核威脅的能力。截至2010年6月，自2007年美韓兩國就韓軍戰時作戰指揮權移交問
題達成協議後，盧武鉉政府啟動的美韓同盟新合作體系的125個研究課題已經完成了65%。
而李明博政府和朴槿惠政府推遲移交日期的決定製動了已經啟動的美韓同盟的結構性調整
工作，在許多方面又將調整工作拉回至原點。比如，在韓軍戰時作戰指揮權移交問題達成
協議後，從2008年2月開始，美韓“乙支·自由衛士”聯合軍演由韓國聯合參謀本部主管
，但隨著2010年推遲決定的做出，該軍事演習又回到了由美韓聯合司令部主管的原點。
在強化美韓雙邊同盟機制的同時，李明博和朴槿惠兩屆政府時期，將美日同盟與美韓同盟
打通形成三邊同盟體系的戰略趨勢也得到了進一步加強。自20世紀90年代以來，在美國的
推動下，韓國和日本在安全領域的交流合作機制化建設方面已經達到了較高水平，韓日兩
國建立了國防部長對話、防務部門定期磋商(主要有防空工作級會議、國防政策工作級會
議、安全政策協商會議、日本統合幕僚會議-韓國聯合參謀本部會議、情報本部與陸海空
三軍情報交流會議等)、部隊交流以及留學生和防務研究機構之間的交流與合作機制。李
明博政府和朴槿惠政府時期，美日韓三國在三邊同盟體系建設方面又邁出了實質性步伐：
一是韓國同意駐韓美軍部署“薩德”系統，由駐韓美軍管理運行的“薩德”系統與由駐日
美軍部署在日本青林縣和京都市經岬的“薩德”雷達系統自然實現了聯網；二是2016年11
月，韓日兩國簽署了《軍事秘密情報保護協定》，打通韓國和日本，實現了韓日兩國之間
情報交流的無障礙，這是美國推進美日韓三邊同盟體系建設的重要方面。李明博政府執政
後的2009年4月，韓日兩國簽署了《國防交流意向書》。2012年，李明博政府試圖與日本
簽署《軍事秘密情報保護協定》，因受到韓國民眾的反對而失敗。之後，在美國的主導下
，美日韓三國於2014年12月29日，簽訂並生效《軍事情報共享協定》，從而最終推動韓日
兩國於2016年11月簽署了《軍事秘密情報保護協定》。該協定簽署後，韓日兩國之間不再
像過去那樣須經由美國，而是實現了兩國情報相互的直接交換。
在李明博和朴槿惠兩屆政府時期，通過對朝鮮半島新戰略的制定和建設與強化美韓同盟機
制，美韓同盟的性質實現了戰略轉型，由防禦性同盟轉型為進攻性同盟，由專注於朝鮮半
島安全事務的同盟轉型為可介入半島之外其他地區安全事務的地區性同盟。美韓同盟的進
攻性轉向突出地體現在這一時期美韓兩國以“延伸威懾戰略”為基礎，制定並實施進攻性
而不是防禦性的聯合軍演和訓練上。而美韓同盟的地區性同盟性質的轉向更是明確地體現
在韓國的《國防白皮書》中，即使在文在寅政府執政後的2018年，韓國《國防白皮書》也
明確指出，“在地域上，韓美兩國正在超越朝鮮半島，在東北亞和國際安全問題上擴大著
合作”。
4、美韓同盟運行機制的演變
歐巴馬政府提出“亞太再平衡”戰略之後，作為一項長期而全面的戰略佈局，美國在外交
安全領域主要採取以下措施推動了“亞太再平衡”戰略的實施。在軍事安全領域，美國強
化與日本、韓國、澳大利亞、泰國、菲律賓等國的軍事同盟關係，構築與印度、新加坡、
印度尼西亞和越南等國家的夥伴關係，強調美軍在亞太地區更廣泛的部署和更強的機動性
，並通過軍售提高合作夥伴的軍事能力。在外交領域，美國主要是強化“前沿部署外交”
(Forward-deployed Diplomacy)，加強對“東盟地區論壇”(ASEAN Regional Forum，
ARF)和東亞峰會(East Asia Summit，EAS)等亞太地區多邊機制的介入和影響。美國的戰
略目標在於確保“美國在塑造亞太地區及其未來的進程中發揮更大和更長期的作用”。
李明博政府和朴槿惠政府執政期間正值朝鮮處於權力交接的過渡期。基於對權力過渡期朝
鮮政治經濟狀況的評估，李明博政府和朴槿惠政府制定了以追求統一為中心目標的對朝戰
略。這樣的戰略必然衍生出對美國的戰略需求，再加上李明博和朴槿惠既有的保守政治理
念，使李明博和朴槿惠兩屆政府都主動地迎合了美國的“亞太再平衡”戰略，導致美韓同
盟前所未有地走向了強化，在同盟機制化方面也提升至一個更高的水平。但如此的戰略也
引發了其他國家的反彈，致使韓國內外交困，並導致了朴槿惠的提前下台。
2017年1月和5月，美韓兩國政府再次換屆。持進步傾向的文在寅政府調整了李明博和朴槿
惠政府時期無保留地迎合美國強化美韓同盟體系的政策，特普朗的“政治素人”特質也給
文在寅政府提供了一些政策調整的空間，從而使美韓同盟再次進入了調整期。
2017年10月底，中韓兩國對兩國關係進行溝通，文在寅政府表示韓國不加入美國導彈防禦
系統，不將韓美日三國的安全合作發展成三國軍事同盟，不追加部署“薩德”系統。文在
寅政府的“三不”政策在某種程度上制動了美韓同盟的強化趨勢。而以平昌冬季奧運會為
契機再次啟動朝鮮半島無核化進程之後，文在寅政府又說服川普政府停止和調整了美韓兩
國的部分聯合軍演。
文在寅政府執政伊始，韓國就再次向美國提出了韓軍戰時作戰指揮權的移交問題。2018年
11月，美韓兩國第50次安全協商會議就評估以條件為基礎移交韓軍戰時作戰指揮權所有履
行工作的推進狀況、戰時作戰指揮權移交後共同保障強有力的防務態勢等問題，簽署了《
聯合防衛指針》《以條件為基礎的作戰權移交計畫修正案》《未來指揮結構備忘錄》和《
韓國聯合參謀本部—“聯合國軍”司令部—美韓聯合司令部之間的關係約定》四份文件。
其中，通過《以條件為基礎的作戰權移交計畫修正案》的簽署，雙方就從2019年開始對韓
軍主導的未來聯合指揮體系分基本運行能力(Initial Operational Capability，IOC)、
全面運行能力(Full Operational Capability，FOC)和全面執行任務能力(Full Mission
Capability，FMC)三個階段進行聯合驗證評估達成了一致。如果三個階段的評估進展順利
，在2022年5月，文在寅政府執政結束前，韓國將收回韓軍的戰時作戰指揮權。雖然，對
韓軍是否具有主導未來美韓聯合指揮體系能力的評估具有很強的主觀性，但從目前美韓兩
國在此問題上的政治心理狀況看，存在著一些積極因素。對韓國而言，經過兩次延期的作
戰指揮權問題似乎已經演變成一個超越左右派政治分化、涉及民族尊嚴的“政治正確”問
題。對美國而言，如若繼續拖延移交指揮權，也將會背負一定的心理負擔。即使當年做出
將韓軍戰時作戰指揮權的移交日期無限期延期的朴槿惠政府，在此問題上也有一個大致的
時間節點預判，認為滿足收回作戰指揮權三個條件的時間節點為21世紀20年代中期。而在
2022年前後，由韓國版導彈防禦系統(Korea Air and Missile Defense，KAMD)、殺傷鏈
(Kill Chain)和大規模懲罰與報復系統(Korea Massive Punishment & Retaliation，
KMPR)組成的韓國三層防禦體系建設即將完成。考慮到這些因素，在文在寅政府任期內韓
國收回韓軍戰時作戰指揮權的可能性是存在的。
但是，與盧武鉉政府時期推進作戰指揮權問題時的設想不同，當年美韓兩國設想一旦韓軍
戰時作戰指揮權移交至韓國手中，美韓聯合司令部將予以解散。而這次美韓兩國已經達成
協議，在韓國收回韓軍戰時作戰指揮權之後，美韓聯合司令部將不會解體而是改編為未來
聯合司令部，司令由韓國四星將軍擔任，副司令由美國四星將軍擔任。美韓未來聯合司令
部原計畫在韓國國防部辦公屬地內辦公，但2019年6月3日，美國國防部代理部長帕特里克
·沙納漢訪問韓國時，與韓國就美韓聯合司令部遷移至駐韓美軍平澤基地問題達成了一致
。
隨著韓軍戰時作戰指揮權的移交，一方面會將美韓聯合司令部改編為美韓未來聯合司令部
，另一方面將會強化“聯合國軍”司令部的作用與功能，形成韓國聯合參謀本部、“聯合
國軍”司令部、美韓聯合司令部三個機構並存的體制。對於這三個機構將是一種怎樣的關
係，美韓兩國以涉及國家秘密為由，尚未公開2018年11月簽署的《韓國聯合參謀本部—“
聯合國軍”司令部—美韓聯合司令部之間的關係約定》的具體內容。但是顯而易見，對美
國而言，這是針對因韓軍戰時作戰指揮權的移交而對美韓聯合指揮體系產生結構性影響的
彌補性制度設計。然而，即使美韓聯合司令部改編為未來聯合司令部，以美韓聯合司令部
為核心構建的各種合作機制的調整也將不可避免。韓軍戰時作戰指揮權移交後，因為由韓
國將領擔任司令的美韓未來聯合司令部與韓國聯合參謀本部之間難以構建行政上的隸屬關
係，為了形成一個能夠掌控韓軍的法律體系，美國正試圖強化本已空殼化的“聯合國軍”
司令部，使其成為實體。2019年，駐韓美軍司令部發佈的《戰略概要》(Strategic
Digest)指出，“為了強化監察、監督和監視，加強停戰協定教育，控制接近非武裝地帶
和援助外國高級人士的訪問等業務，“聯合國軍”司令部將持續努力使“聯合國軍”組成
國家增援兵力。同時，“聯合國軍”司令部繼續確保危機時期日本在支援和戰鬥力移動方
面(force flow)的必要合作”。2019年5月，美國還對德國提出向“聯合國軍”司令部派
遣聯絡軍官的要求，但最終因受到韓國的反對未能落實。而對於駐韓美軍宣揚的“聯合國
軍”將與日本開展必要合作的主張，韓國國防部也表示不可接受。對於美國要擴大“聯合
國軍”司令部作用的意圖，韓國政府心知肚明，但同時也認識到該問題是棘手問題。
從目前的狀況看，如果從2019年8月開始，持續三年的對韓軍是否具有主導未來美韓聯合
指揮體系能力的評估進展順利，韓軍戰時作戰指揮權的移交問題將順利推進，美韓同盟及
其運行機制將因此而進入一個深刻的結構性調整時期，未來美韓同盟在聯合指揮與訓練體
系等方面會形成怎樣的合作機制將存在相當程度的不確定性。
5、結 語
經過多年的建設，美韓同盟已成為歷史上和世界範圍內機制化水平最高的同盟。機制所具
有的規範、穩定等特性也使得美韓同盟關係十分的穩固。由於美國先後以“聯合國軍”司
令部、美韓聯合司令部等機構掌控著韓軍的作戰指揮權，使得美韓同盟在相當程度上成為
一種隸屬性同盟。然而，隨著地區安全環境的變化和自身國力的增長，韓國希望將這種隸
屬性同盟轉型為在一定意義上的平等性同盟，這構成了冷戰後韓國在美韓同盟調整問題上
的主要訴求。儘管受朝鮮半島安全局勢變化和韓國內部政治分化等因素的影響，在保守派
政府執政時期同盟關係轉型的訴求有所放緩，但這種訴求是主流性的。
從美國方面看，在冷戰初期，美國是接受韓國關於同盟關係調整的訴求的。但是，隨著中
國的崛起、亞太地區權力結構的變化以及新的地區戰略的制定，美國不但希望繼續享有對
美韓同盟這種隸屬性同盟的絕對主導權，而且還希望將韓國納入自己的全球同盟體系，將
美韓同盟轉型為具有戰略靈活性、可介入朝鮮半島之外其他地區安全事務的同盟。美韓兩
國對同盟轉型的不同訴求和不同方向的追求是導致冷戰後美韓之間衝突發生的重要原因，
當然這種衝突主要發生在韓國進步政府時期，反映了韓國左右政治勢力在國家外交框架和
戰略大方向上的分歧。進步政治勢力主張韓國應根據東北亞地區權力結構的變化和自身實
力的增長對美韓同盟進行調整，認為所做調整最符合韓國的國家利益。而保守政治勢力則
認為，美韓同盟是韓國處理和應對外交及安全事務的基石與軸心，因而美韓同盟不應該走
向弱化而應該得到加強。韓國不但在地理上處於東北亞地區的腹地，而且在東北亞地區安
全結構中也處於關鍵位置，韓國的安全戰略走向在某種程度上決定著東北亞將形成怎樣的
安全格局。文在寅政府意識到了李明博政府和朴槿惠政府推進美韓同盟強化和加強美日韓
三邊同盟體系建設的後果，因而對中國做出“三不”表態，這在一定程度上緩和了東北亞
地區安全局勢的持續惡化和對立關係的形成，從而為中韓兩國之間的戰略合作奠定了一定
的基礎，但同時，也受到韓國保守勢力的批評和美國戰略界的抵制。
文在寅政府執政後，以舉辦平昌冬奧會為契機，緩和了朝鮮半島的南北關係與半島安全局
勢，半島無核化進程與和平機制構建進程也得以再次啟動。構建朝鮮半島和平機制的進程
應該是依據國際法程序從法律上結束朝鮮戰爭，清理包括“聯合國軍”司令部在內的停戰
管理機構，構建新的管理機構與管理體制的過程。然而，美國不但對“聯合國軍”司令部
在維護朝鮮半島和平方面的作用給予了高度肯定，而且還極大地展現出要將這一空殼化機
構做實的願望。隨著韓軍戰時作戰指揮權的移交，對於掌控韓軍作戰指揮權的美韓聯合司
令部，也不像過去設想的那樣予以解散而是進行改編。在以韓軍戰時作戰指揮權的移交為
核心問題而牽動的美韓同盟及其運行機制的結構性調整上，文在寅政府的施力與美國的張
力之間的對沖態勢清晰可見。
但無論如何，只要韓軍的戰時作戰指揮權移交至韓國，美韓同盟的運行機制將會進行重大
的調整與重構。至於將會形成怎樣的新機制，由於受到眾多複雜因素的影響，很難加以準
確預測。
*****
延伸閱讀：朝鮮半島新形勢下深化中韓安全合作的思考
文章來源：《現代國際關係》2019年10期
https://m.sohu.com/a/355575496_618422
畢穎達
山東大學東北亞學院副院長
[內容提要] 朝鮮半島局勢的新變化使半島和平再現曙光，但由於朝美互信嚴重赤字，無
核化協商進程難有起色，這種局面對深化中韓安全合作提出了直接要求。儘管中韓在半島
和平構建問題上具有許多共同利益，也存在深化安全合作的基礎和空間，但實際上兩國並
沒有展現出應有的合作態勢。面對美國等第三方因素的干擾和兩國間存在的諸多挑戰，深
化中韓安全合作將困難重重，未來需要中韓雙方轉換思維，不能再指望以其他領域合作的
外溢效應提升安全互信，而應抓住當前半島無核化進程中出現的契機，以實際行動補齊安
全短板。中韓需要共同努力防止東北亞地區形成新冷戰格局，同時避免兩國間出現新的摩
擦，努力將無核化的成果加以制度化，最大限度應對有關國家國內政治變動造成的不確定
性風險。
長期以來，中韓關係的進展突出體現在經貿合作領域，而安全領域則一直是短板，這暴露
出兩國關係的脆弱性，中韓也曾多次嘗試從戰略層面深化發展雙邊關係，但多因安保領域
突發事件的衝擊而未能達到預期目標。2018年以來朝鮮半島核問題再次回歸對話軌道，這
為中韓深化安全合作創造了良好契機，如能很好地加以利用，或可成為中韓深化安全合作
的突破口。
中韓深化安全合作既存在機遇，也有壓力。隨著朝美協商陷入僵局，半島局勢再次充滿不
確定性，有回歸新一輪“循環週期”的可能。形勢的複雜變化對於中韓造成很大壓力，但
從另一個角度來看，它也對中韓深化安全合作提出了迫切需求。作為半島問題的重要當事
方，中韓深化安全合作對於避免半島局勢倒退、確保半島無核化進程繼續穩定推進具有重
要作用，同時對於防止地區局勢走向新冷戰也有一定的積極作用。中韓需把握機遇，變壓
力為動力，切實深化安全合作，進而補齊中韓關係中的安全“短板”。
1、新形勢下深化中韓安全合作的必要性及基礎
當前朝鮮半島出現的緩和局面對於深化中韓安全合作提供了難得的機會，需要全力抓住。
隨著朝美協商越來越觸及各自的核心關切領域，半島無核化進程進入了關鍵階段，這意味
著今後的每一步進展都將會非常艱難，它考驗朝美雙方的誠意，也對中韓兩國提出了迫切
要求。從朝美2018年6月新加坡峰會以來，雙方在無核化的基本行動原則和行動方案上難
以達成一致。朝美2019年2月河內峰會不歡而散之後，雙方間的實務協商陷入僵局，其間
朝鮮一再呼籲回歸新加坡峰會協議，但美國表現出較明顯的“戰略忍耐”姿態。對此朝鮮
表達了強烈不滿，並警告稱“今年年底，我們會耐心地等著美國拿出勇氣來。要是美國固
執現在的政治算法，只能使問題解決前景暗淡，甚至很危險”。此後朝鮮不斷進行武器發
射試驗，向美國施壓。2019年7月25日起不到三週內，朝鮮先後進行了六次短程武器發射
，稱此舉是應對韓美聯合軍演，實則更是對美國發出警告，迫其放棄“戰略忍耐”的盤算
，儘早重啟無核化實務協商。就在朝美於瑞典進行實務協商之前，10月2日，朝鮮潛艇發
射了中程彈道導彈(SLBM)，繼續對美國施壓。10月5日，朝美在斯德哥爾摩舉行工作級別
會談，因無法縮小原則性的立場差異，會談再次破裂。未來如果朝美協商仍無法打破僵局
，不排除朝鮮再次試射遠程彈道導彈，屆時半島局勢將面臨新一輪考驗。可見，如果不能
儘早打破朝美無核化協商僵局，當前半島較為緩和的局面很有可能成為新“循環週期”的
開始，半島無核化為中韓兩國深化安全合作提供的契機將難以再現。
近年來，受韓美在韓國部署“薩德”影響，一度陷入低谷，儘管如此，中韓關係的基礎仍
然穩定，這是深化兩國安全合作必要保障。
從政治外交層面看，兩國關係基礎牢靠，雖受到衝擊，但通過雙方努力管控分歧，保持了
相對穩定。中韓建交以來兩國高層往來密切，雙方關係不斷升級，2008年兩國元首決定把
雙邊關係升級為戰略合作夥伴關係。隨著中國領導人訪韓、韓國加入亞投行(AIIB)、朴槿
惠總統參加中國“9·3閱兵儀式”等一系列活動，中韓關係一度進入“歷史最好時期”。
與此同時，兩國領導人互訪機制、外交部門間的對話機制以及國家政策研究機構間的戰略
對話機制逐一確立。此後受“薩德”問題影響，中韓關係一度快速下滑，但雙方對此做出
了妥善管控，通過包括首腦會談在內的多渠道外交互動，兩國關係開始穩步回暖，2017年
12月文在寅總統訪問中國，兩國領導人就盡快恢復中韓關係達成了一致。自此，政治外交
關係逐步向好發展，多領域的交流合作也開始走向正常化。
從經濟領域來看，兩國合作的基礎牢固，這為深化安全合作提供了動力和保障。根據中國
商務部統計，2016年中韓貿易額2525.76億美元，2017年中韓貿易額增長到2802.6億美元
，2018年兩國經貿總額突破3000億美元大關，達到3134億美元，比上年增長11.8%，其中
，中國對韓出口1087.9億美元，自韓進口2046.4億美元。中國繼續穩居韓國的第一大貿易
夥伴國、進口來源國和出口對象國位置，韓國是中國第三大貿易夥伴國、第一大進口來源
國和第三大出口對象國。2018年，中韓兩國在投資領域也取得了顯著成績，2018年中國對
韓投資 6.6億美元，比上年增長57.1%。中國實際使用韓資46.7億美元，比上年增長27.1%
。截至2018年12月底，中國累計對韓投資76.4億美元，韓累計對華實際投資額770.4億美
元，韓國是中國第二大外資來源國，中國是韓國第二大投資對象國。從經濟數據不難看出
，雖然“薩德”問題對中韓關係產生了重大影響，但經貿交流領域仍然保持正常的且逐年
增長狀態，這為兩國穩步發展提供保障，也為兩國深化安全領域合作提供了強大動力。
從安全領域來看，中韓深化合作具備一定基礎。首先，在實現半島無核化問題上，中韓有
著較高的共同利益，均主張以和平方式解決問題。朝核問題作為熱點懸案問題，與中韓兩
國利益密切相關，雙方都希望儘早解決問題。為推進半島無核化進程，兩國在六方會談框
架下曾展開過密切合作，確保了協商機制持續運行，並取得了《9·19聯合聲明》等一系
列標誌性成果，為推進無核化進程做出了重要貢獻。雖然2008年之後中韓在無核化路徑選
擇上出現了分歧，但以和平方式解決問題這一基調並沒有改變，特別是韓國文在寅政府上
任後，中韓在實現半島無核化的思路和方法上越來越相向而行，也正是因為中韓堅持和平
解決問題，在一定程度上牽制了美國對亞洲的軍事主義政策，對於維護半島和平起到了重
要作用。
其次，在雙邊層面上，中韓之間建立起多個戰略溝通機制，對協商和處理兩國間乃至地區
層面的安全問題發揮了積極作用。隨著中韓關係不斷升格，兩國安全領域的交流也日益密
切，先後建立起國防戰略對話機制和外交安全負責人對話機制，拓寬了兩國間的戰略溝通
渠道。2015年12月31日，中韓兩國正式開通了國防部直通電話，標誌著中韓軍事合作又向
前邁進了一步。此後因“薩德”反導系統的部署，中韓兩國的軍事交流與合作受到巨大衝
擊，但隨著兩國關係走出低谷，雙方軍事領域的交流機制正在逐步恢復，利用2018年10月
北京香山論壇和2019年6月香格里拉戰略對話等多邊對話平台，中韓國防部長間進行了多
輪對話，就儘早恢復兩軍交流合作達成了一致意見，決定增設兩國海軍、空軍熱線電話，
把兩軍交流落到實處。
再次，在涉及地區和平與穩定事務上，中韓之間存在一定的合作基礎。一是在南海問題上
，韓國一向非常謹慎，原則上支持“自由航行”外，在中美之間不持公開立場。二是在島
嶼爭議問題上，中韓相互尊重對方的利益。對於中日釣魚島之爭，韓國堅守中立立場，同
樣，對於韓日獨島之爭，中國亦保持中立。三是在推動地區多邊安全合作問題上，韓國一
向表現積極，這符合中國推動“一帶一路”的需求。根據近期韓國國家安保戰略研究院一
份研究報告主張，“即使是韓美同盟被弱化，也要推進包括中國在內的多邊合作，應該從
依賴同盟的外交安全政策中脫離出來”。四是在美國推動同盟多邊化問題上，中國反對同
盟多邊化，而韓國則承諾不推動發展美日韓三邊同盟，不加入美國的導彈防禦體系。
2、中韓安全合作中的問題及挑戰
儘管深化中韓安全合作存在高度的必要性和良好的基礎，但在當前半島無核化進程中雙方
並沒有把握住這一絕好的時機，沒能展現出應有的合作狀態，相反戰略互疑似乎在上升。
在實現半島無核化問題上，中方多次表示願共同推動無核化協商進程，韓國文在寅政府則
強調“韓國主導解決”原則，希望通過改善對朝關係來推動朝美無核化協商取得進展，強
調韓朝美三方解決問題，韓國在其中充當“協調者”的角色。在這一思想指導下，文在寅
政府在協調朝美立場的同時，試圖實現韓朝美三方首腦會談，並共同發表政治性的《終戰
宣言》，以正式開啟新一輪無核化進程。文在寅政府的“三方和平論”實際上忽略甚至排
擠了中國的積極作用。很顯然，“三方和平論”的提出有著深層的政治考慮，即為確保韓
國在半島事務中的主導地位，需要最大限度阻止外部勢力的介入。這一主張引發了中國方
面的警覺和擔憂，所謂“朝美交易論”“中國被越頂論”一時間被輿論界集中熱議，遭受
“薩德”衝擊的中韓互信再次受到考驗，彼此之間的互疑成分在不斷上升。
這種互疑在政治領域也有所體現。2018年以來，中美朝韓幾個關鍵方之間首腦外交頻頻舉
行，但中韓首腦層面以及兩國外交部門間的互動並不明顯，與當年六方會談期間中韓的積
極互動形成鮮明對比。2019年6月19日，中國領導人訪問朝鮮前發表署名文章，強調政治
解決朝鮮半島問題，並再次表達了積極參與並推動解決半島問題的立場。6月30日文在寅
政府邀請川普訪韓並促成了朝美首腦板門店會面，“三方和平論”的氛圍再次被烘托。當
前中韓在半島無核化問題上的互動狀態，與形勢發展對兩國提出的迫切需求相去甚遠。
更為重要的問題是，由於韓美同盟部署“薩德”系統，中韓關係的民意基礎遭受嚴重破壞
。“薩德”系統部署後，韓國保守政府進一步強化了韓美同盟，並“成功地將大部分民眾
綁縛在韓美同盟體系之上”，同時借用來自中國的政策反彈力點燃了國內民族主義情緒，
民眾對華好感度下降。據美國皮尤研究中心調查結果顯示，2017年、2018年韓國人對的負
面認識均在60%以上。值得注意的是，這種對立情緒並不會單純地停留在“薩德”問題上
，它很有可能會因兩國某些領域出現的立場偏差而進一步蔓延，進而長期妨礙中韓深化安
全合作。
如上所述，在當前的半島和平構建進程中，中韓之間並沒有形成深化合作的局面，也缺少
良好的民意基礎作為支撐。同時，要深化中韓安全合作還將遇到多重障礙與挑戰。其中最
大的障礙來自於美國這一第三方因素，當然也有中韓兩國之間的政治、經濟等多個領域的
潛在挑戰，以及相關主要國家國內政治變化造成的干擾。
第一，美國因素日益明顯地制約中韓安全合作。
對於美國來說，防止挑戰自身權力和地位的國家出現是其核心戰略目標，不論這個國家有
著怎樣的意識形態和政治制度。中國的快速崛起讓美國感到擔憂，歐巴馬政府日益加強對
華圍堵，特別是隨著“亞太再平衡”戰略的推進，中美之間的競爭甚至是對抗成分在不斷
上升。川普政府雖然否定了前任的對外政策，但阻止崛起的中國與其分享權力這一核心戰
略目標沒有變，美國正式將中國列為戰略競爭對手，並對中國採取冷戰色彩濃厚的圍堵政
策。
隨著中美競爭日漸激烈，美韓同盟關係與中韓關係這兩對關係越來越難以正向並進發展。
長期以來，如何同步處理好對中、對美關係是韓國外交的重中之重，也是其面臨的最大外
交挑戰。韓國政府努力尋求在中美之間實現一種均衡狀態，但事實證明，韓國做出的選擇
很難在中美之間實現平衡，而且隨著中美競爭日益加劇，韓國的每一個舉動都會越來越具
有“敏感性”，非常容易觸動中美兩國的神經，韓國接受美國部署“薩德”系統和推進收
回戰時作戰指揮權就是代表性案例。未來，美國仍將會繼續推進亞太地區導彈防禦體系建
設，除推進強化部署“薩德”系統外，很可能會積極推動在韓、日部署中程彈道導彈，並
將戰略性進攻武器部署在這一地區。在美國的戰略壓力之下，一向以韓美同盟為外交、安
保基石的韓國如何選擇，將在很大程度上影響東北亞地區局勢走向。
第二，在敏感問題上面臨爭端風險。
從安全層面來看，一是在陸上，導彈部署問題可能再度引發中韓爭議。雖然中韓兩國已經
就“薩德”問題達成了一個“妥協”，但並不意味著這一問題已經得到有效解決，在半島
南北關係改善、無核化取得進展的情況下，韓國在“薩德”問題上如果遲遲沒有實質性動
作，中國很可能會有所反應。出於與中國競爭的需要，美國將繼續推動美日韓三邊同盟一
體化，且不排除追加部署“薩德”系統的可能，尤其是美國退出《中導條約》後，正式宣
佈要在亞洲部署中程導彈，以不斷加強其導彈防禦體系建設。對於美國的這一提議，韓國
國防部表示，“沒有就此與美方進行正式磋商，自身沒有探討過，也沒有這樣的計畫。”
儘管如此，仍不排除間接迂迴部署中導的可能，即未來如果美國放寬對韓國發展導彈的限
制，並以此誘導韓國藉機發展中導技術，最終將其列裝於“韓國型導彈防禦體系”(KAMD)
之中。另外，需要注意的是，在韓國保守派勢力的不斷要求下，不排除美國在韓部署包括
戰術核武器在內的高端戰略武器的可能，如果韓國政府頂不住壓力或出於強化同盟考慮，
最終選擇配合美國的部署戰略，中韓在安全領域不僅是信任危機的問題，很可能會出現對
抗的局面，深化安全合作更是無從談起。
二是在空中，重疊的防空識別區問題似有抬頭之勢。2013年，繼中國劃定東海防空識別區
(CADIZ)後，韓國重新劃定了本國的防空識別區(KADIZ)，兩國在蘇岩礁海域上空出現了重
疊部分，但當時兩國軍方就此達成默契，對於進入這一區域的對方軍機並無過多質疑。然
而，“薩德”問題發酵後，韓國方面對於中國軍機進入重疊的防空識別區反應敏感，輿論
報導愈加頻繁，用語也基本由“進入”改為“無故侵犯”。根據韓國報導，2014年至2018
年8月，中國軍機進入KADIZ的次數達400次以上，僅2018年前8個月就多達100餘次。如果
繼續以這種方式進行宣傳，很容易誤導本國民眾，激起新一輪民族主義，很可能會進一步
惡化兩國國民感情，甚至會上升為外交事件。2019年7月24日，在東海進行聯合演習的中
國軍機進入KADIZ，韓國方面以戰機緊急升空進行應對，並緊急召見中國駐韓使館武官進
行抗議。在8月14日發佈的《2020～2024國防中期計畫》中，明確表示 “要加強對中、俄
軍機隨時侵犯KADIZ的監控”，自主研發遠距離雷達和新部署移動式遠距離雷達。可見，
這一問題如果不能得到很好管控，未來中韓之間圍繞防空識別區問題將會產生更多的外交
摩擦，這將弱化兩國在安全領域本就脆弱的信任關係。
三是在海上，除了經濟水域劃界等既有爭議之外，在南海問題上中韓也出現摩擦的苗頭。