印度頒布《公民身份修正法案》，影響極為深遠
觀察者
https://www.guancha.cn/leidingkun/2019_12_18_528735_s.shtml
雷定坤
清華大學國關係博士研究生
“公民身份修正議案2019”（The Citizenship Amendment Bill, 2019, CAB）於2019年
12月10在印度人民院通過，兩天後在聯邦院順利通過並得到總統拉姆·科溫德的正式簽署
，成為印度議會2019年通過的編號為47的正式法律——《公民身份修正法案2019》（The
Citizenship Amendment Act 2019, CAA）。
最終通過的該公民身份修正法案實際歷經了三個不同階段。提出修正公民身份法案的設想
最早出現在印度人民黨（BJP）2014年大選前的《政黨宣言》中，“印度將始終是那些受
到迫害的印度教徒的天然家園，並且歡迎他們在印度尋求庇護”。印人黨政府於2016
年6月在人民院正式推出“公民身份（修正）議案2016”，隨後提交給聯席議會審核；聯
席議會在2019年1月7日提交了審核報告，該法案在大選前得以通過人民院，但由於大選的
來臨以及議會的解散，該議案也隨之失效。
顯然，印人黨早前所推出的議案更多是姿態上的，也是服務於其選舉動員的目的，不過，
無論是早前失效的版本還是最新通過的法案，所針對的都是《公民身份法1955》中關於“
非法移民”以及公民身份獲取的相關條例。《公民身份法1955》曾於1986、1992、2003、
2005、2015年前後歷經5次修改，但是2019年通過的該新修正法案從修改程度與修改標準
來看無疑是最具爭議性的。
新修正法規定，截至2014年12月31日，凡是來自巴基斯坦、孟加拉國和阿富汗三個國家的
因受“宗教迫害”的移民，且早前因印度《護照法1920》或《外國人法1946》的相關條款
被劃歸為“非法移民”的群體，現在可以合法申請獲取印度公民身份，而這些“非法移民
”只涵蓋印度教、錫克教、佛教、耆那教、拜火教和天主教在內的6個宗教群體。此外，
該法案將來自上述6個群體的歸化入籍條件從早前的在印居住總時長11年的標準降低為5年
。
不過，該法案明確規定，《公民身份修正案2019》不適用於受印度憲法第六附表保護的部
落民聚集地以及屬“內界許可”（Inner-Line Permit）的區域，包括阿薩姆邦三個自治
委員會（Autonomous Council）管轄地區和波多蘭領土委員會覆蓋區域（Bodoland
Territorial Council Areas）、梅加拉亞邦（西隆除外）、米佐拉姆邦、那加蘭邦、曼
尼普爾邦以及特裡普拉邦。
法案一經推出，印度東北部地區、首都德里、孟買、海德拉巴德以及加爾各答等地區先後
爆發了激烈的遊行抗議。儘管莫迪總理多次表示，該法案並不針對任何人或任何群體，而
是為那些受到宗教迫害的民眾提供保護，但是顯然這種說辭無法平息這些地區民眾的怒火
。
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圖：加爾各答，民眾上街抗議新通過的CAA
據不完全統計，截至目前，遊行中與警方的衝突已造成6名抗議者死亡，多人受傷，且抗
議的範圍和強度都呈現上升趨勢。各個地區抗議的理由也不盡相同，德里與海德拉巴等穆
斯林群體主要抗議法案的宗教歧視，東北部地區尤其阿薩姆邦的抗議更多是對印度教徒比
例的激增以及阿薩姆身份性危機的擔憂。
不過，筆者認為該《公民修正法案2019》（以下簡稱CAA）的推出具有深刻涵義，且對印
度未來可能產生深遠的影響。圍繞CAA本身，筆者將從三個角度切入，簡要進行討論。
一、是否違反憲法的平等權原則
印度憲法第十四條至十八條為憲法的平等權原則部分，也是憲法賦予印度公民基本權利的
主要內容。其中憲法第十四條規定，“在印度領土範圍內，國家不得拒絕給予任何人法律
上之平等，或法律上之平等保護”；第十五條第一款規定，“國家不得僅根據宗教、種族
、種姓、性別、出生地或其任何一項為由，對任何公民有所歧視。”
而最新通過的公民身份法案以正式法律的形式創造了一個“受迫害的外來移民群體”，並
且以宗教為劃分標準明確了法律適用的範圍，其本質上就是一種區別對待。截至目前，
CAA通過的一週左右時間裡，最高法院已經收到20多份反對法案的請願書，並要求最高法
院進行違憲審查。
倘若最高院正式受理，最高法院的司法審查的著力點在何處？筆者認為，CAA要避免違反
憲法第十四條、十五條等平等權原則的相關條款，必須要解釋兩點內容，即法案明確劃分
的6大群體與其它群體存在本質性區別，以及這種本質性區別對法案條款的推出產生了實
質性的影響。就目前法案的內容以及陳述方式來看，似乎無法避免歧視性的色彩。
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圖：德里，有穆斯林民眾上街呼籲公平對待
在修正法案所列舉的6大宗教性群體中並沒有穆斯林群體和無神論者，倘若同樣來自這三
個國家的穆斯林群體或非宗教信仰者因受到類似的宗教迫害來到印度，則仍然被視為非法
移民。
當被問及為什麼穆斯林群體在法案保護的範圍外時，國防部長拉傑納特·辛格（Rajnath
Singh）的回答為，巴基斯坦、阿富汗和孟加拉國都為穆斯林國家，因此信仰伊斯蘭教的
民眾是不會遭到迫害的。依循這樣的邏輯，穆斯林群體與其它宗教群體的唯一本質性
區別在於，穆斯林群體不會在穆斯林國家受到宗教迫害。
暫且拋開這種論斷是否符合事實，問題在於這種區分對於以法律形式創造兩個不同集合併
區分對待的做法，似乎很難契合印度憲法的平等權原則。
二、公民身份修正法案的潛在威力
首先，對於符合CAA要求的6大宗教群體數量，目前尚未有準確的統計。根據印度內政部向
聯席議會委員會提供的記錄顯示，目前該6大宗教群體中已經向印度當局提交庇護申請的
人數共31313人，其中印度教徒25447人，錫克教徒5807人，基督教徒55人，佛教徒2人以
及拜火教徒2人。[4]當然，這些只是官方登記在冊的，實際應遠遠超過3萬人。
其次，CAA並不簡單是一個孤立修正案，對其意圖的探究需要結合早前在阿薩姆邦完成的
“國家公民登記冊”（National Register of Citizens, NRC）。
NRC最早可以追溯到1951年，用於阿薩姆邦合法公民的登記，於2013年開始進行新一輪的
更新，並最終在最高法院的監督下於2019年8月公佈了最新表單。
NRC目前只應用於阿薩姆邦的原因在於，該地區族群種類與族群關係極為複雜，包括說孟
加拉語或阿薩姆語的印度教群體、部落民群體以及穆斯林群體等，且長期以來該地區飽受
非法移民和所謂 “外來者”的困擾。
NRC名單登記需要阿薩姆地區居民提供一系列證明性材料，證明其本人或直系親屬在1971
年之前來到阿薩姆地區，包括出生記錄、選民卡、移民局證明等，而NRC的最終出爐也意
味著將正式區分合法居住者和非法居住者，並對後者實行強制性的驅趕或遣返等措施。
如此浩大的工程顯然對於印度的行政執行力形成了巨大的挑戰，包括一些軍人、醫生以及
公務人員在內的世代居住者都並未出現在2018年NRC初始名單上，被視為“非法移民”，
需要進一步向外國人法庭（Foreigner Tribunal）申訴。排除行政疏忽或操作性的失誤，
2019年的NRC最終將約190萬的居民視為“非法外來人口”，其中來自孟加拉國等地的印度
教徒約50萬、穆斯林群體約70萬。
因此，CAA的正式推出也意味著這些被排除在NRC外的近50萬印度教徒可以依法以“宗教迫
害”的理由申請正式公民身份，進入NRC；而剩下的近70萬名穆斯林群體則繼續進入冗長
的司法訴訟和審核，無法享受印度公民待遇。
最後，“NRC+CAA”的組合更像是一個篩子，篩選出符合政府要求的公民。內政部長阿米
特·沙在今年10月的議會討論中提出， NRC應該不僅適用阿薩姆邦，政府正考慮將其應用
到全國範圍內。而今CAA的正式通過也意味著，倘若之後全國範圍內被排除在NRC以外的印
度教徒都可以依靠CAA申請獲得公民身份，而穆斯林群體則進一步面臨被邊緣化的風險，
這種“NRC+CAA”的組合拳似乎才是此次修正法案所帶來的潛在殺傷力。
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圖：在古瓦哈蒂舉行的反對CAA的抗議活動中，抗議者燒燬了木塊和圍板。
三、印人黨的真實意圖：“向前看”還是“向後看”？
內政部長阿米特·沙在闡述政府推動該議案的理由時，將整個背後的邏輯起點放在印度國
民大會黨（國大黨）因採取宗教標準而造成印巴分裂後的慘痛結果，而印度人民黨政府為
彌補常年在巴基斯坦等穆斯林國家受宗教迫害的非穆斯林群體，才力推該項公民身份修正
法案。換句話說，印人黨政府的邏輯是一種高尚的“善”對國大黨歷史上的“惡”。
不過，阿米特·沙的邏輯起始點立即遭到了國大黨的反對，人民院議員沙希·塔魯爾（
Shashi Tharoor）認為內政部長“沒有好好上歷史課”，並解釋說，在整個爭取獨立的過
程中，國大黨始終堅持未來的印度應具有多元代表性，反而是印度教大會（Hindu
Mahasabha）和穆斯林聯盟（由真納領導）於1935年提出印度教徒和穆斯利教徒屬於兩個
不同的國家，從而帶來最終慘痛的結果。
無論是善也好，惡也罷，二者的論述都反映出一個根本性的抑或說老生常談的議題——印
穆衝突。
若跳出修正案內容本身，筆者認為印人黨此次推動法案恰恰本質上圍繞著印-穆裂痕，同
時具有短期性的和長期性的兩個意圖。
短期意圖表現在，法案推出的時間以及印-穆話題似乎最能滿足轉移國內觀眾視線的現實
需求。
CAA不僅僅服務於那些受到宗教迫害的6大宗教移民群體，此法案在莫迪第二個任期內推出
更大程度上為了短期內引導社會輿論焦點，尤其避免過度關注當前國家經濟發展乏力的現
實困境。
自從印度2015年修改了GDP的計算方式，其隨後成為了世界GDP增速最快的國家，
2016-2017財年GDP增長率更是達到了8.2%，在世界經濟低迷的大環境下成為了全球資本重
點關注的對象。但是從例如國內摩托車、汽車銷售增長率、零售貸款增長率、航空客運量
和鐵路客運收入、水泥生產量、鋼鐵消耗增長率等傳統具有代表性的經濟指標來看，莫迪
第一任期的實質表現都不如上一屆辛格政府；“廢鈔令”和商品服務稅法案（GST法案）
的陣痛和影響還未遠去， 2019-2020財年第一季度的GDP增長率又跌至5%；2019年印度失
業率更是創近40年來新高。其它民生類議題例如霧霾、河流的環境治理，公共衛生、公共
醫療投入以及教育支出等方面更是表現平平。
誠然，經濟表現和民生水平的提升也許存在滯後性，但顯然印人黨政府不希望這些話題成
為選民茶餘飯後討論的焦點，反而更希望傳統的“印-穆”話題繼續佔據大眾關注的視野
。
長期意圖表現在，CAA的推出似乎成為了新一階段宗教政治的抓手。
2019年11月9日，在紀念柏林牆倒塌30週年的同一天，印度最高法院宣判了印度歷史上爭
議最久、宗教及社會影響最為深遠的阿約提亞“巴布里清真寺-羅摩廟”的土地歸屬爭端
，儘管最終的判決仍無法使得多方滿意，但整體上給人的感覺是終究塵埃落定。阿約提亞
爭議這一極具代表性的宗教衝突總算結束，一些學者和媒體甚至高興地喊出，“是時候向
前看了”。換句話說，印人黨政府以及印度人民是時候更多關注國家與社會的切實發展了
。
可是，從2014年印人黨提出CAA的初始構想，到2019年力推通過議會成為正式法律，一方
面不斷加深印-穆之間的裂痕，穆斯林群體被邊緣化的感受日益增強；另一方面，印度教
徒特性（Hindutva）意識形態的指導下，作為印度族或印度教國家（Hindu Rashtra）建
構過程中的重要內容，印-穆界限與印-穆議題又會始終存在。
如果說“向後看”，以阿約提亞為代表的宗教衝突更為顯性或衝突形式更加直接，那麼“
向前看”，以憲法370條款的廢除、NRC+CAA組合為代表的制度性改變則更為隱性，對印-
穆關係的影響卻更為深遠。