“美國優先”對美韓、美日同盟的影響
《國際問題研究》2019年第6期
http://www.ciis.org.cn/gyzz/2019-12/18/content_41001886.htm
韋宗友
復旦大學美國研究中心教授
[提要]川普政府大力推進“美國優先”外交政策理念，將“公平貿易”和“防務分擔”作
為解決與日韓等傳統軍事盟友“不公平”“不對等”關係的兩大突破口，通過施壓的方式
，迫使後兩者在經貿和防務開支兩大議題上向美國讓步。這種功利主義做法，引發了日韓
的強烈不滿，迫使其採取了一系列應對舉措，激發自主性努力以期更好地維護本國經濟與
安全利益。儘管美韓、美日同盟不會因此受到根本性衝擊，但未來必將面臨更大的不確定
性和更多挑戰。
川普政府大力推進“美國優先”外交政策理念，對東亞盟友韓國和日本採取了一系列施壓
措施，迫使韓日在防務開支及經貿問題上對美國大幅讓步，由此導致韓國和日本對與美國
聯盟關係的可靠性產生擔憂，美韓、美日同盟關係面臨新考驗。
一、“美國優先”視域下的“公平貿易”與“防務分擔”
早在總統競選期間，川普就抱怨美國長期將他國的利益置於美國利益之上，為他國提供安
全保護，在遙遠的地方進行“國家建設”，簽署諸多讓他國佔便宜的經貿協議，而忽視了
美國國內的就業、發展和安全。他表示將從“美國優先”視角重新審視美國對外政策，堅
定捍衛美國利益。在聯盟關係方面，川普認為北約、日韓等盟友都是富裕國家，完全有能
力和義務在軍事開支方面承擔更多，不能一味指望美國的軍事保護；在經貿方面，美國必
須重新審視諸多雙邊和多邊貿易協定，使之更加“公平與對等”。
在就任總統後的首次國會演說中，川普明確宣佈，“美國優先”將是本屆政府對外政策的
行動指南。他作為總統的首要職責是“服務、保護和捍衛美國公民”。在貿易問題上，川
普表示，自由貿易必須建立在公平貿易基礎之上；在聯盟關係方面，他表示，“我們的夥
伴必須履行他們的金融義務”，“無論是北約、中東或太平洋地區的夥伴，都必須在戰略
和軍事行動中承擔直接和重要職責，承擔公平的軍事開支”。
不難看出，在 “美國優先”理念下，“公平貿易”和“防務分擔”成了川普政府處理與
盟國關係的兩大指導原則，同盟關係揭去了此前溫情脈脈的“共同理念和價值觀”面紗，
暴露出赤裸裸的“脅迫”和“交易性”。
所謂“公平貿易”，用川普的話說，就是要將美國與盟國的自由貿易建立在“公平與對等
”之上，不能再讓盟國佔美國便宜。川普在多個場合表示，美國與韓國、日本的經貿關係
不公平。美國向日本、韓國等國的汽車等產品敞開了大門，但是日本、韓國等國卻對美國
的汽車、農產品等出口商品設置了“不公平”的關稅，導致美國與這些國家的貿易出現了
嚴重逆差。美國必須糾正與日韓等國“不公平”的經貿關係，對原先的經貿協定進行重新
談判。
“防務分擔”，顧名思義就是要求盟國在軍事開支上投入更多，不能一味搭乘美國的安全
便車。美國與北約及日韓等國的“防務分擔”矛盾由來已久，不是新問題。但是，川普上
台後，不惜以解散北約或從日韓等國撤軍相威脅，強迫後者提升聯盟防務分擔費用。川普
政府對盟國的“防務分擔”要求主要集中在兩個方面：一是要求北約等盟國增加防務預算
，為聯盟的防務作出更大貢獻。例如，川普要求北約盟友將國防開支提升到佔國民生產總
值（GDP）比重的2%甚至是4%。二是要求韓國、日本、德國等有美國駐軍的盟國為美國駐
軍承擔更多費用。
二、川普政府對韓國的“敲打”
韓國是美國在東亞地區的重要盟友，也是川普政府推行印太戰略的重要支柱之一，在應對
朝核和彈道導彈威脅等方面，美韓擁有共同利益。但是，這並沒有妨礙川普政府在經貿和
防務問題上“敲打”韓國。
在經貿問題上，川普將奧巴馬政府與韓國在2012年簽署的《美韓自由貿易協定》稱為“史
上最糟糕協定”，認為是美國與韓國貿易逆差不斷攀升的罪魁禍首。2017年4月，川普向
韓國發出威脅，要廢除《美韓自由貿易協定》。7月，美國貿易代表萊特希澤要求與韓國
貿易部長在30天內舉行特別聯合委員會會議，討論如何修改美韓貿易協定，實現更加“公
平和均衡的貿易”。面對川普政府咄咄逼人的脅迫，加之朝核危機日益加劇，韓國總統文
在寅被迫在2018年1月與川普政府就已經實施了6年的《美韓自由貿易協定》重新談判。同
年3月，美韓兩國就重新修改《美韓自由貿易協定》達成一致。不過，此時恰逢川普政府
對中國、歐盟等國出口美國的鋼鐵和鋁產品加征關稅之際，美國迫使韓國答應削減30%的
對美鋼鐵出口，以此作為美國“豁免”韓國鋼鐵產品加征25%關稅的條件。
2018年9月，美韓兩國簽署新協議。根據修改後的《美韓自由貿易協定》，韓國將採取措
施進一步開放市場，增加從美國的商品進口，特別是美國汽車產品。協議規定，美國向韓
國出口的汽車額度將由此前每個美國汽車製造商每年最多向韓國出口2.5萬輛增加到5萬輛
；同時允許美國對韓國出口到美國的卡車繼續徵收25%的關稅，直到2041年。此外，美韓
兩國將就禁止競爭性貨幣貶值和操縱匯率達成諒解備忘錄。
不僅是經貿問題，川普政府還在駐韓美軍的費用分擔上向韓國掄起了大棒。川普甚至威脅
，如果韓國不大幅提升駐韓美軍的軍費分擔，美國可能減少駐韓美軍規模或者乾脆撤出。
此外，川普還一度對在韓國部署“薩德”反導系統向韓國“漫天要價”，要韓國承擔在韓
國部署“薩德”系統的10億美元費用，甚至威脅要將所有已經在韓國部署的“薩德”系統
運回國內。
從2018年3月開始，美韓兩國就駐韓美軍費用分擔問題展開磋商與談判，美國一度要求韓
國將承擔的駐韓美軍費用增加50%以上。經過10多輪磋商，兩國在2019年2月達成了協議。
根據新協議，韓國對駐韓美軍費用的分擔由每年8.5億美元提升到9.23億美元，增長8.2%
，佔總費用（非人事費用總額）的41%。不僅如此，與此前每五年對駐韓美軍費用分擔進
行磋商調整（即《特別措施協定》，SMA）不同，川普政府堅持要求此後每年對駐韓美軍
費用進行磋商調整，實際上為美國未來進一步提升“要價”埋下伏筆。
實際上，在新協議實施不到半年，川普政府又開始“敲打”韓國。2019年7月，時任美國
總統國家安全事務助理博爾頓在訪問日本和韓國時，先後表示要大幅提升兩國對美國駐軍
費用的分擔，國際媒體一度傳聞美國打算將日韓的費用分擔增加五倍。 8月，川普通過推
特宣佈，韓國已經同意大幅提升駐韓美軍費用承擔，並表示“韓國是非常富裕國家，現在
覺得有義務向美國提供的軍事防務作出貢獻”。
三、川普政府對日本的施壓
對於美國在亞太地區的另一個聯盟支柱日本，川普也並沒有“手下留情”。在經貿問題上
，川普認為美日貿易關係十分不公平，日本向美國出口了大量汽車，而美國卻“什麼也沒
有得到”。在安保問題上，他對日本未能繳納足夠的“保護費”也心懷怨憤，甚至揚言，
日本應該承擔所有駐日美軍的費用，否則美軍就應該撤離日本。
川普上台後，日本首相安倍晉三幾次拜訪，希望通過私人友誼減緩川普執政對美日同盟關
係可能造成的衝擊。儘管川普對待日本沒有像對待韓國那般“步步緊逼”，給了日本較多
準備時間，但這只不過是緩兵之計。在2017年4月舉行的首次美日“高層經濟對話”中，
日本希望勸說川普政府對“跨太平洋夥伴關係協議”（TPP）回心轉意，在多邊框架下進
一步拓展美日貿易，聚焦經濟政策、能源、基礎設施投資及貿易規則方面。但是，美國一
口回絕了日本要求，表示對在多邊框架下拓展美日貿易缺乏興趣，美國更關注雙邊貿易中
的農產品等問題，希望進一步打開日本農產品市場，為以後的美日雙邊自由貿易磋商探路
。
2018年3月，在《美韓自由貿易協定》基本達成修改協議後，川普政府以“國家安全”為
由，對歐盟、中國等國出口到美國的鋼鐵加征25%的關稅，日本並沒有被豁免。川普政府
此後進一步加大在經貿問題上對日本的施壓力度。同年4月，在安倍晉三訪美期間，川普
在記者招待會上當面拒絕了安倍晉三勸說川普“回到TPP”的請求，並要求日本大幅購買
美國軍事裝備來減少美日貿易逆差。5月，川普下令對進口汽車展開調查，威脅以國家安
全為由加征關稅，目標直指日本和德國等對美汽車出口大國。
對此，安倍晉三在回答議員關於美國對日本鋼鐵加征關稅及可能對日本出口美國汽車加征
新的關稅時表示，“我們對此無法接受”“從安全角度看，非常難以理解為什麼對美國的
軍事盟國日本加征關稅”。安倍晉三表示，一旦美國採取行動，“（日本）將考慮訴諸世
界貿易組織”。
2018年9月新版《美韓自由貿易協定》簽署期間，川普與安倍晉三在紐約舉行了雙邊首腦
會晤，日本被迫同意與美國就雙邊自由貿易協議問題進行會談。在兩國發表的聯合聲明中
強調，美日兩國將在各自完成必要的國內程序後，展開談判。 2019年4月15日，美國貿易
代表萊特希澤與日本貿易談判代表經濟再生大臣茂木敏充在華盛頓舉行首輪美日雙邊貿易
談判，雙方主要討論了商品貿易、農業及建立高標準的數字貿易等問題。此外，美國還對
2018年美日間高達676億美元的貿易逆差表達了關切。雙方同意未來就相關問題繼續舉行
會談。
為獲取更多談判籌碼，2019年5月17日，川普公佈了美國商務部對源自日本和歐盟的汽車
及零部件調查結果，認定歐盟和日本汽車及零部件出口對美國國家安全構成威脅。川普下
令美國貿易談判代表與日本及歐盟進行談判，解決對美國構成的“威脅”，並在180天內
匯報談判結果。他表示，如果日本（和歐盟）未能在半年內解決這一問題，美國可能會對
日本（及歐盟）的汽車及零部件加征25%的關稅。
在川普政府的不斷施壓下，日本政府被迫在農產品等問題上作出讓步。2019年9月25日，
兩國簽署了初步協議。根據協議，日本將對約70億美元的美國農產品開放市場，消除或大
幅削減美國牛肉、豬肉、小麥、玉米、葡萄酒等農產品的關稅。美國則對約4000萬美元的
日本農產品消除或大幅削減關稅，同時對日本的機械設備、自行車、樂器等工藝品消除或
大幅削減關稅。此外，雙方還按照《美墨加貿易協定》中關於數字貿易的“黃金規則”達
成了一份單獨的數字貿易協定，拓展兩國間高達400億美元的數字貿易。川普宣稱，“這
是美國農民的巨大勝利”“今天宣佈的協議將會減少多年來一直困擾我們的貿易逆差”。
但這只是美日之間的初步貿易協議，是美日全面貿易協議的“第一階段”。對日本政府極
為關心的汽車及零部件取消加征關稅一事，此次貿易協議沒有涉及。日本此前希望川普政
府作出書面承諾，放棄以國家安全為由對日本汽車及零部件出口加征關稅，作為日本在農
產品等問題上讓步的回報，但是川普政府一直沒有應允。
除了經貿問題，川普在駐日美軍費用分擔方面，也提出新的要價。2019年3月，川普政府
內部討論大幅提升德日等國承擔美國駐軍的費用，即所謂的“成本+50”計畫。按照這一
計畫，美國將讓美國海外駐軍所在國承擔美國駐軍的所有費用，並額外支付50%，理由是
這些國家從美國駐軍中獲得了好處。如果這一計畫付諸實施，部分國家承擔的駐軍費用可
能要增加5倍以上。
2019年6月，川普在日本參加二十國集團（G20）領導人峰會期間，公開對美日同盟關係的
不對等性表達了不滿。他認為《美日安保條約》非常不公平，“如果日本受到攻擊，我們
將要打一場第三次世界大戰”，“我們將用我們的生命和財富去保護他們，但是如果我們
受到攻擊，日本則不需要幫助我們。”7月21—22日，博爾頓在訪問日本期間，要求日本
大幅增加駐日美軍費用承擔，據稱博爾頓要求日本將分擔費用增加5倍。對此，日本外務
省官員表示，“（增加）5倍是絕不可能的”，“這將超出駐日美軍的總費用”。鑑於美
日之間關於駐軍費用分擔的協議將於2021年3月到期，以及川普政府2019年以來的態度，
未來日本政府將繼續面臨來自美國要求大幅提升費用分擔的強大壓力。
除駐軍費用外，美日就美國駐沖繩軍事基地的重新安排問題多年來也齟齬不斷。儘管在安
倍政府的強力干預下，美日兩國政府最終就美國駐沖繩美軍基地搬遷和建造新的軍事基地
達成協議，但是雙方對於費用分擔、建設速度及搬遷時間表仍有爭議，特別是沖繩地方政
府對大量美軍駐紮沖繩一直心存不滿。
四、“美國優先”對美韓、美日關係的影響
美日、美韓同盟，都是典型的非對稱同盟。作為同盟中的“老大”，美國的綜合國力，特
別是軍事實力，處於絕對優勢地位。目前來看，川普的“美國優先”政策，特別是打著“
公平貿易”和“費用分擔”旗號的同盟施壓舉措，在三個方面對同盟關係產生了影響。
第一，加深日韓兩國對美國的不滿。對於川普政府關於韓國在安全問題上佔美國便宜的指
責，韓國人覺得很受傷害。韓國承認在面對朝鮮威脅方面確需美國安全保護，但是韓國已
經通過直接的駐軍費用分擔及各種間接措施繳納了足夠的“保護費”，不存在佔便宜的問
題。韓國學者研究指出，韓國在駐韓美軍費用的分擔上遠遠不止協議裡所規定的數額，此
外包含韓國對駐韓美軍提供的減免稅，以及設施、基地搬遷及免費土地等間接支持等費用
，僅2015年一年就將近50億美元。例如美國在韓國建設的海外最大軍事基地漢弗萊軍營，
韓國承擔了108億美元建設費用的90%以上。此外，2012—2016年間，韓國從美國購買了價
值198億美元的軍事裝備，佔韓國國防裝備進口的近80%。
川普政府在經貿和駐軍費用分擔上對日韓兩國的“敲竹槓”行為，讓日韓民眾也十分不滿
。據2018年底調查顯示，日本只有39%的人認為美日關係處於“良好”狀態，比上一年下
降了17個百分點，創下了2000年以來的最大降幅；與此同時，有39%的人認為美日關係“
糟糕”，比上一年上升了16個百分點；另有高達75%的日本人認為川普要求日本降低對美
貿易逆差是不合理的要求。2019年初針對韓國民眾的一份輿論調查顯示，儘管大多數韓國
民眾支持美國在韓國駐軍，但是在費用分擔方面，高達45%民眾希望維持以前的費用分擔
，17%的民眾認為韓國承擔的費用應該下降，只有28%的民眾認為韓國應該增加費用分擔。
此外，40%的韓國人支持韓國政府收回戰時作戰指揮權。這從一個側面反映出韓國民眾對
川普政府在軍費分擔等問題上向韓國“坐地起價”的不滿。
第二，加劇日韓對美國可靠性的擔憂。韓國學者認為，川普對盟友的惡劣態度與做法，是
向韓國發出錯誤信號，會進一步阻礙美國與韓國的戰略與軍事聯繫。“如果美國不能令人
信服地向韓國作出安全承諾，並威脅可能因費用分擔而撤回駐軍，韓國將會懷疑聯盟的牢
固程度。”尤其令韓國擔心的是，將駐韓美軍費用分擔的磋商由此前的五年一磋商改為每
年磋商，導致韓國每年都要面臨美國“提高要價”甚至“漫天要價”的棘手問題，“會導
致韓國逐漸不相信美國是韓國可以信賴的安全夥伴，為雙邊聯盟打開了長期不穩定之門”
。
日本《朝日新聞》在社論中指出，“要求盟國大幅增加美國駐軍的費用分擔，只會讓人覺
得美國不再承認其安全同盟的價值。”日本政府用於駐日美軍的費用遠遠高於其他國家，
美國駐軍不僅是為保護日本，同時也是維護美國領導的世界秩序戰略的組成部分，“其全
球聯盟及友好國家網絡是美國權力的關鍵要素，對捍衛美國國家利益至關重要。川普政府
正在考慮的‘成本+50’計畫將給美國聯盟體繫帶來不穩定，削弱其自身國家安全的基礎
。”川普政府的一系列做法，既沒有贏得日本對美國精明的尊重，更未能讓東京相信美國
的聯盟承諾。
第三，刺激日韓尋求自主性努力。作為美國在東北亞的兩大軍事盟友，日韓對與美國的同
盟關係一直寄予厚望。從韓國角度看，面對朝鮮核武器及導彈威脅，只有美國的保護傘才
是國家安全的堅強保障；從日本角度看，面對中國在亞洲的崛起、中日領土及海洋權益爭
端以及朝鮮威脅升級，美日同盟關係是日本國家安全堅強柱石。然而，川普政府從“美國
優先”角度重新審視聯盟關係，讓日韓產生了極大疑慮。儘管在可見的未來，兩國都不大
可能脫離美國軍事同盟體系，相反可能會進一步強化與美國的軍事同盟關係，以此“綁住
美國”。但是川普的言行，無疑會刺激日韓兩國的自主性努力，以最大限度確保自身經濟
與安全利益。
由於朝核問題對韓國安全的決定性影響，韓國的自主性努力首先體現在對朝核問題上的“
穿梭外交”，提升韓國在解決朝核問題上的作用。文在寅自2017年5月就職以來，已經與
川普舉行了9次首腦會晤，其中6次赴美；與金正恩在2018年一年中舉行了3次會晤；與習
近平進行了4次會晤，並多次派總統特使訪問中國。通過這些“穿梭外交”，韓國一方面
向川普政府顯示韓國在解決朝核問題上的“獨特貢獻與作用”，另一方面也借此將朝核問
題的解決引向外交軌道，防止美朝雙方在朝核問題上“失去控制”。
文在寅政府在推進美朝直接會談、降低朝鮮半島緊張局勢的同時，一直與中國保持較為頻
繁的外交接觸和政策溝通，希望得到中國的理解和支持。此外，在“一帶一路”問題上，
儘管川普政府極力阻擾，但是文在寅政府依然積極參與 “一帶一路”倡議，甚至派特使
訪問北京，就推動韓國政府的“新北方政策”與中國“一帶一路”倡議對接同中國展開協
商。2019年6月，文在寅在日本大阪參加G20峰會期間再次向習近平表示，韓國願同中國共
建“一帶一路”，合作拓展第三方市場；韓國願同中國一道，維護多邊主義、自由貿易和
開放型世界經濟，這對韓國利益攸關。
在強調與中國“一帶一路”倡議對接的同時，文在寅政府還注重發展與俄羅斯的經濟關係
，推出 “新北方政策”，希望通過這一政策打造一個從朝鮮半島到俄羅斯遠東地區，再
經北極，覆蓋東北亞乃至歐亞大陸的廣闊經濟區域，推進韓國經濟外交的多元化戰略。
2017年9月，文在寅在俄羅斯第三屆遠東經濟論壇上發表演說，重點介紹了韓國的“新北
方政策”，指出韓國的“新北方政策”與俄羅斯普京的“新東方政策”不謀而合，俄羅斯
遠東地區是兩國政策的重要交匯點。文在寅還具體提出了實施“新北方政策”的“九橋戰
略”，希望在天然氣、鐵路、港灣、電力、北極航道、造船、農業、水產、工業園區等九
大領域加強與俄羅斯的合作。韓國的提議得到俄羅斯的積極回應，韓俄兩國確定，每年舉
行兩次定期會議來落實“九橋戰略”規劃。
日本的自主性努力在經濟、安全等領域都有顯著體現。經濟方面，日本並沒有跟隨川普放
棄TPP，相反自行牽頭與其他十國簽署了《全面與進步跨太平洋夥伴關係協定》（CPTPP）
，表明日本決心維護多邊自由貿易的決心。不僅如此，日本還與歐盟在2018年7月簽署了
《經濟夥伴關係協定》（EPA），承諾取消99%的關稅。在發佈的聯合聲明中表示，雙方“
將強調以世界貿易組織為中心的多邊貿易體制的重要性，與保護主義作鬥爭”。此外，中
日韓自貿區談判、區域全面經濟夥伴關係協定（RCEP）談判也在緊鑼密鼓推進。日本在多
邊自由貿易上的積極進取態度，是想以此對沖川普政府的貿易保護主義的負面影響。
日本對中國“一帶一路”倡議的態度也發生了變化。2017年5月以來，日本政府逐漸改變
了此前對亞洲基礎設施投資銀行的質疑和反對，採取了合作態度，甚至公開表示日本願意
在“一帶一路”框架下與中國開展第三方市場合作。2018年10月，安倍晉三在訪華時表示
，“一帶一路”是有潛力的構想，日本願同中國在廣泛領域加強合作，包括共同開拓第三
方市場。2019年4月，在第五次中日經濟高層對話期間，雙方再次重申了推進兩國在第三
方市場合作的意向。6月，安倍晉三在G20峰會期間與習近平會談時表示，日本希望擴大兩
國在經貿、投資、金融、創新等領域合作，願為雙方企業相互提供公平、開放、透明、非
歧視的市場環境。
安全方面，日本在強調美日同盟重要性的同時，繼續加速推進日本的的自身防衛能力，踐
行“積極和平主義”，並將其視為維護日本國家安全的第一基石。此外，日本還積極發展
與澳大利亞、印度等國的安全夥伴關係，特別是加強在防務、海上安全等領域的合作，構
建美日同盟之外的安全夥伴關係網絡。
五、結語
在“美國優先”外交政策理念下，川普政府在經貿和防務分擔兩大議題上向韓國和日本施
加了巨大壓力，迫使兩國在不同程度上向美國作出讓步和妥協。川普政府的這種做法，儘
管不會對美韓、美日軍事同盟關係造成根本性衝擊，但是無疑會促使日韓等盟國重新反思
、審視與美國的同盟關係。畢竟，軍事同盟關係不只是建立在純粹的“交易”和“對等”
基礎之上，美國也一向聲稱，美國與日韓等亞洲國家的軍事同盟關係是建立的“共同價值
”和“共同利益”之上。但是如果川普政府斤斤計較於聯盟關係的利益得失和對等，那麼
日韓等國也將反思，非對稱軍事同盟在新的時代條件下是否真的符合它們各自的國家利益
，是否真的有助於地區的和平、穩定與繁榮。
日韓兩國遭遇的窘境，還從一個側面昭示這種建立在不平等基礎上的非對稱軍事同盟，不
僅有美國常抱怨的“搭便車”現象，更存在盟主對盟友的脅迫與“剝削”。一旦盟主的權
力、利益與偏好發生變化，很可能會重新審視同盟關係，調整同盟內的責任與義務，強求
盟友為同盟作出更大“貢獻”。