美國金融制度變遷的政治因素
http://www.cwzg.cn/theory/201808/44154.html
原載於《政治經濟學評論》2018年5月第3期第9卷
巫雲仙
中國政法大學商學院教授
金融是現代經濟的核心，金融與經濟發展相互影響。馬克思歷史唯物主義認為，經濟基礎
決定上層建築，而上層建築又反作用於經濟基礎；政治是經濟的集中表現，體現著特定社
會的各種經濟利益和要求。因此，政治因素對於一個國家的制度變遷發揮著決定性作用。
國內外關於本論題的研究，雖然積累了不少成果，但比較零散，專門的有針對性的研究成
果相對較少，且涉及政治學、歷史學、經濟學和社會學等學科，切入點和聚焦的問題各不
相同，旨在論證的觀點也是因人、因事、因時而異；現有研究成果對政治制度背後所反映
的經濟因素有不少論述，但關於政治因素對金融制度變遷的影響則鮮有針對性的研究，因
此，本文致力於研究政治因素對美國金融制度發展和變遷的影響，著重探討這兩者之間的
互動影響關係，試圖找出政治與美國金融制度變遷的內在邏輯，說明美國政治與金融的共
生發展機制，以及美國的政治金融問題。這不僅是一個歷史問題，而且也是一個值得研究
的歷久彌新的現實問題。
金融制度是美國經濟制度的重要方面，其發展變遷和演進是一個動態的歷史過程，有多種
複雜的影響因素，其中政治因素的影響尤為突出，包括政治體制、政治理念、各級政府的
干預和博弈，以及政治人物的影響等。
一、政治體制：金融制度變遷的制約力量
美國的政治體制經歷了“大陸會議”體制(1774—1781年)、邦聯制(1781—1789年)和聯邦
制(1789年至今)三個階段，而每一階段的政治體制都是金融制度變遷的重要制約力量。
“大陸會議”體制雖然是在獨立戰爭期間的權宜之舉，但當時的戰爭債務問題對美國金融
制度的建構和發展產生了很大影響，由此引發了關於金融機構的經營授權、銀行券和貨幣
發行、如何償付債務，以及如何處理與英國和其他歐洲國家的外交關係等問題的爭執和矛
盾。
為了更好地協調反對英國宗主國的鬥爭，1777年，13個獲得獨立的殖民地政府聯合提出了
《邦聯條例》，試圖建立一個全國性且相對穩定的永久性政治組織，以表達其共同意志，
並獲得各州的同意。1781年，邦聯制正式施行，殖民地政府改為州政府。
在邦聯體制實施的短短幾年時間裡，其最大的永久性成就是制定了一項關於西部土地的新
領地政策。1780年10月，邦聯國會決定，凡可能割讓或轉讓給合眾國的土地，其日後的處
理應符合合眾國的公共利益，此後，紐約、弗吉尼亞、馬薩諸塞、康乃狄克等州先後放棄
了西部土地權利，使之成為國家的“公共土地儲備”，由此奠定了美國西部土地國有化的
基礎。
但在邦聯體制期間，美國國內矛盾尖銳，經濟蕭條。在大陸會議體制時存在的棘手問題，
如債務問題、貨幣發行和銀行設立問題、州際矛盾和衝突，以及西部土地資源、關稅和過
境稅、邊界劃定、密西西比河水力資源的利用等問題依然未得到有效解決。邦聯政府不能
有效應對外部的政治壓力，也不能維護和裁決各州的貿易和經濟利益衝突。特別是在西部
地區與英國和西班牙發生領土爭端時，軟弱無力的國會在對方軍事壓力下，無所作為。而
在英國對美國貿易進行限制時，各州不但不能齊心協力一致對外，反而為保護自身利益不
惜傷害其他州的利益。
造成這種狀況的原因是邦聯體制存在無法克服的弱點。一是無論從政府組成還是權力分配
來看，邦聯制政府還只是一個有限政府。美國真正的權力在各州，州權過大，而邦聯政府
的權力很弱，對各州的公民沒有直接管轄權。二是邦聯國會的權力很小，基本上沒什麼威
信，也沒有什麼決定權和執行權。邦聯國會頒發的任何法令須得到州政府同意後，才能對
該州人民產生約束力。而各州多關注自身利益，常無視國會的決議，往往只派二三流人物
出席。三是在經濟上，由於實行稅收和貿易自由，邦聯政府不能徵稅以支付自身開銷，又
沒有其他經費來源，難以正常運轉，不得不把經費攤派到各州來解決政府經費問題。四是
在軍事上，美國國防力量十分軟弱。雖擁有海陸軍，但軍隊規模很小，不得不依靠各州民
兵的支持。特別是在馬薩諸塞州出現了謝司發動的武裝叛亂，使各州認識到邦聯體制的軟
弱無能已危及自身的利益與生存，新國家面臨分裂和瓦解的危險。
為瞭解決邦聯體制存在的問題，1787年5月至9月，在74名正式代表中，55名制憲會議代表
參加了在費城進行了5個月的制憲會議。與會代表就美國國家體制的建構展開了激烈爭論
，形成了以漢密爾頓為首的聯邦派，和以喬治·梅森、帕特里克·亨利、約翰·梅塞爾和
托馬斯·傑弗遜等人為首的反聯邦派。
由於華盛頓和富蘭克林的大力支持，1787年9月17日，制憲會議最後通過了以“康乃狄克
妥協案”為基礎的聯邦憲法——《合眾國憲法》，即《美國憲法》，但最後只有39名代表
簽字。《美國憲法》最後定稿是由詹姆斯·麥迪遜起草的，其由此成為憲法的主要解釋者
，被譽為“美國憲法之父”。
新憲法主張實行國會兩院制和州權平等原則。兩院制國會是為了更好地平衡大州與小州的
權力及利益。規定眾議院代表名額按人口比例分配，以反映大州利益；而參議院的代表名
額，不論大小州都有同等的代表名額，以滿足小州的要求，體現州權平等。
除兩院制的立法機構外，美國聯邦制還有獨立的行政機構和獨立的司法機構，建立了“三
權分立”的權力結構，體現行政、立法與司法互相獨立又互相制衡的原則。每個機構都有
特定的職能，並使其不超越各自的權限範圍，這樣就可確保政府權力不致轉向獨裁。
為了防止政府權力落入代表少數人利益的人的手中，以及防止政府獲取更多分外權利，聯
邦政府剝奪了各州政府之前擁有的一部分權力，同時又給各州保留了很大的自主權，形成
了“兩級權力”結構，或曰“地方分權制度”，並把從中央到地方的各級政權置於共和原
則基礎上，使美國成為當時政治體制“最完善的”現代國家。
美國聯邦制包括四層含義，即聯邦政府與州政府分權；聯邦的地位高於州，同時各州也享
有權力；聯邦政府的權力不是來自州政府，州政府的權力不是來自聯邦政府，“兩者的權
力同出一源——憲法”；聯邦政府和州政府均直接向人民行使權力。
1789年2月4日，根據新通過的《美國憲法》，美國舉行了總統選舉，華盛頓成為第一任總
統，副總統為約翰·亞當斯，弗雷德里克·A.米倫伯特為眾議院議長，紐約為臨時首都。
華盛頓總統同時任命托馬斯·傑弗遜為國務卿、亞歷山大·漢密爾頓為財政部長、亨利·
諾克斯為陸軍部長、埃蒙德·倫道夫為總檢察長。第一屆聯邦政府宣告成立，聯邦制正式
建立。
在聯邦制中，憲法賦予中央政府的權力，包括立法權、行政權和司法權，以及憲法明示的
、默示的賦予其的權力及其固有的權力。這些構成了一個靈活多變的權力體系，它准許最
高法院、國會、總統和人民擴大中央政府的權力，以應付國家可能遇到的各種問題；但中
央政府職能的擴張必須依賴於四個憲法支柱，即國家至上條款、戰爭權、商貿條款，以及
為提高普遍福利而徵稅和撥款的權力。
在聯邦體制下，政府運作機制實行的是總統制，總統被賦予很大的政治權力，但必須由選
舉產生。國家治理的基本理念是“制約”，它迫使政府總是在國會的監控下行事，同時又
不斷重新選舉議員，讓選民通過選票去選擇民意代表。聯邦制的各級政府內部、州與州之
間、城市與城市之間、鎮與鎮之間都盛行競爭精神，這是一種政治競爭體制，會發展出多
種相互競爭的政治立場，在解決問題時就會有更多選擇，有利於經濟發展。
聯邦制是1787年《美國憲法》首創的政治制度模式，又稱聯邦主義，是一種縱向分權政體
。在隨後200多年的演變發展中，聯邦制也並沒有完全按照最初漢密爾頓或傑弗遜設想的
方式運作，而是一直處於動態演變之中。但不可否認的是，無論是何種形式的聯邦制，基
本上都成為美國金融制度的重要約束條件。
通過聯邦制，美國聯邦和地方政府可以參與經濟初始條件的創造，通過增加經濟資源，如
土地、勞動力和資本來實現美國經濟的快速增長。通過徵購和私有化兩個途徑，美國聯邦
政府直接參與了土地要素的擴張，將美國的國土面積不斷擴大。如1803年，美國通過金融
手段從法國人手裡僅花費1500萬美元就購買了廣闊的路易斯安那地區；1819年，又從西班
牙取得佛羅里達和其他海灣海岸土地；後來又從墨西哥獲得了西南地區的大片土地，從英
國人手裡獲得西北地區部分土地，從俄羅斯手中獲得阿拉斯加地區。美國聯邦政府成為當
時世界上最大的土地擁有者，然後通過私有化的方式轉移給個人。
在聯邦制下，美國金融業的發展是隨著地方政府和聯邦政府的支持和規制而展開的，體現
分權和制衡。聯邦政府權力和各州自主權並存的兩級競爭體制，美國金融制度的變遷實際
上是政府與市場博弈的過程和結果。聯邦制在美國的貨幣制度、銀行組織體系、經營管理
體制，以及金融業的監管制度中都有不同程度的體現，沿著“雙軌制”和二元結構的方向
發展。
聯邦制的“平行權力”成為金融制度“雙軌制”的來源。如商業銀行體系的“雙軌制”，
即國家銀行和州立銀行平行發展的“雙重銀行制度”；銀行經營體制的“雙軌制”，即在
美國流行的分支制銀行與單一制銀行；美聯儲和聯邦存款保險公司的組織結構也體現了聯
邦制的特點。
通過實施聯邦制，美國聯邦政府制定了有關資本市場、貨幣、銀行和財政等方面的相關政
策，對後來美國貨幣和銀行制度、證券市場和公共財政制度變遷的路徑和方向產生了深遠
影響。因此，聯邦制是美國金融制度變遷的重要約束力量。
二、政治理念：金融制度變遷的內在動力
縱觀獨立戰爭後美國近250年的發展過程，在金融制度的創建和運行過程中，漢密爾頓的
聯邦主義、傑弗遜的民主共和主義，以及傑克遜的大眾民主主義這三大政治理念對於金融
制度發展和演變的影響尤為突出。
首先，漢密爾頓的聯邦主義奠定了美國大國金融的基本制度框架。美國聯邦政府第一任財
政部長亞歷山大·漢密爾頓是堅定的聯邦主義者，主張工商立國，認為建立聯邦制是發展
工商業的基本前提。他致力於建立一個強大的聯邦政府，認為權力應相對集中於中央政府
。根據《美國憲法》，聯邦政府有權發行紙幣，但他對政府直接發行不兌現的信用貨幣極
不信任，認為幣值不可能長期維持穩定。他認為，要解決美國面臨的財政信用危機和貨幣
短缺問題，就要建立一個代理政府發行公債、收付稅款、充當金庫、提供信貸，並能擴張
貨幣供給的全國性銀行體系。他非常推崇英格蘭銀行，認為其是一個公共信用與私人信用
，公共利益、國家權威與私人利益結合得較好的典範，也是穩定和擴張經濟、控制信貸和
通貨的成功楷模。
在《美國憲法》框架下，1790年1月14日，漢密爾頓向議會提交了他的第一份報告—— 《
關於公共信用的報告》，提議政府用關稅收益來大量兌換舊時的債券，並通過發行新債券
來償付以前的債務。後來他又先後遞交了《關於製造業的報告》(1790年)、《關於國家銀
行的報告》(1790年)和《關於鑄幣廠的報告》(1791年)，並親自設計了美國聯邦政府層面
的金融制度。
一是永久性的國債融資制度。一方面是統一聯邦財政制度，關稅和其他稅項是聯邦財政的
主要收入來源；另一方面是聯邦政府承擔了各州和地方在獨立戰爭時期欠下的所有債務，
並通過發行新債券償還舊債，設立專門的償債基金來清償債務，這就是所謂的“旋轉門計
畫”，美國的國債融資制度由此形成。本來是美國進一步發展“軟肋”的國債問題，卻成
就了後來美國的大國夢和強國夢，債務經濟的發展模式至今仍伴隨美國政治和社會經濟的
發展。
二是金銀複本位制度。1792年《鑄幣法》規定1美元應包含371.25格令的白銀，以及24.
75格令的黃金，黃金與白銀的比價是1：15，紙幣可按比例兌換為相應的金屬鑄幣。金銀
複本位製成為美國最基本的貨幣制度，同時也是19世紀以來美國社會一直不斷爭論和發酵
的政治化問題。
三是建立權力集中化的中央銀行制度。以華盛頓和漢密爾頓為代表的聯邦主義者，主張國
家利益至上，支持聯邦政府建立中央銀行制度(即國家銀行)，以及一個有活力和有信譽的
聯邦政府。
根據以上設想，漢密爾頓試圖做三件事，即建立一個完善的聯邦稅收體系，以保證國家有
一個穩定的財政來源(在此前的聯邦體制下，聯邦政府沒有徵稅的權力，只能被迫向各個
州要錢)；用美國政府信用作為擔保，以優厚的條件發行新的債券，去償還舊的國內外的
國債，以及戰爭期間州的債務；按照英格蘭銀行的模式建立中央銀行，來代替政府管理財
政並監管國家的貨幣供應模式。
1791年，漢密爾頓仿照英格蘭銀行模式，建立了集中央銀行和商業銀行職能於一身的第一
美國銀行，但國會授權的營業期限只有20年。美國財政部持有銀行1/5的股份，其餘股份
由私人持有。銀行可以發行貨幣，但要以財政部發行的債券作為抵押。
漢密爾頓希望第一美國銀行能履行中央銀行的三大職能，包括存放政府資金，方便資金從
國內的一個地方調到另一個地方；央行將會是聯邦政府和其他銀行的一個貸款來源；通過
規範各州的特許銀行來管理全國的貨幣供應。
第一美國銀行使政府債券與流通貨幣建立了有機聯繫，同時也不排斥州立和私人銀行的發
展。1800年，只有28家州立銀行；到1815年，就發展到208家。但是第一美國銀行自建立
伊始就受到各方的質疑和指責。反對派以傑弗遜總統(1801—1809年)及其支持者為主，還
有反聯邦主義者、各州政府和私人利益集團。他們認為它是違憲的，反對成立這家擁有特
權、壟斷權和通脹傾向的銀行。
除了違憲指控之外，第一美國銀行的經營和管理制度也受到了批評。如公私合營的做法，
把銀行股票賣給外國人招致了不少敵意；規模過於龐大，並搶走了州立和私人銀行的業務
，引起反對派的強烈反對。1811年，當第一美國銀行向國會申請延期授權時，以1票之差
被否決而停業，美國歷史上第一次真正意義的中央銀行制度的試驗被迫終止。
漢密爾頓去世以後，儘管他力主建立的第一美國銀行也終止營業，但是他關於建立大政府
，以及政府控制的“大金融”的政治理念一直影響和規約著美國金融制度的發展和演變。
毫不誇張地說，漢密爾頓的聯邦主義者在美國進行了一次金融制度革命，其最大貢獻是為
美國的長治久安進行了金融制度的頂層設計，為美國現代金融發展提供了六大關鍵性制度
構件，即穩定的公共財政和債務管理、統一貨幣制度、有效的中央銀行、運行良好的銀行
體系、活躍的證券市場(即紐約證券交易所)，以及不斷成長的商業公司、金融和非金融企
業。作為中央銀行家，漢密爾頓成功地應對美國在1792年的金融危機，是最早實踐“白芝
浩法則”(即央行的“最後貸款人職責”)的人，比英國經濟學家白芝浩於1873年提出該法
則還要早80多年。
1863年美國國會通過的《國家銀行法》以及根據該法案建立的國家銀行制度，1913年創建
的美國聯邦儲備體系，以及1933年“新政”期間對金融制度的改革和重塑等，無不體現了
漢密爾頓聯邦主義的政治遺產。
其次，傑弗遜的民主共和主義為美國金融制度變遷提供了民主、平等、競爭和務實的基因
。作為與漢密爾頓同時代的美國開國元勛，傑弗遜的政治經歷是非常獨特的，他曾是美國
第一屆聯邦政府的國務卿，第二屆政府的副總統，第三屆美國總統(1801—1809年)；他是
《獨立宣言》、《人權法案》和《弗吉尼亞宗教法案》的起草人，以及弗吉尼亞大學的創
建人。
托馬斯·傑弗遜的政治理念與漢密爾頓大不相同，其政治理想是建立一個草根的民主政治
組織，以及田園牧歌式的平等社會，始終關注民主政治的發展，把推進民主共和製作為政
府的主要目標；他一直執迷於自治政府和個人的民主自由，其推崇的政治神話是：管理得
越少的政府就是最好的政府，而最好的政府就是接近人民的政府。他認為，應該建立節儉
和權力受到嚴格限制的政府，以農業立國，儘量減少債務，採取自由放任和支持農業的政
策。他是積極支持美國西進運動的領導人，從法國手中購買路易斯安那就是他的傑作。
傑弗遜代表南部種植園主和西部小農的社會理想，他認為發行國債、建立銀行，不但會影
響農業的興盛，而且會助長投機行為和不勞而獲的風氣，導致議員和政府官員的腐敗，動
搖民主共和制的基礎，因而是不必要的。傑弗遜主張自由、民主和共和，使他被後來的民
主黨視為精神領袖。
傑弗遜認為，聯邦制意味著聯邦政府與各州政府共同分享國家主權，其中聯邦政府享有管
理對外事務(包括國際和州際事務)的權力，而各州政府則享有管理對內事務的權力。他主
張對憲法進行“嚴格解釋”，強調聯邦政府的權力要嚴格地限於憲法中所列舉的範圍。
但在聯邦政府早期，在外交和國內大政方針等方面，傑弗遜與漢密爾頓發生了分歧。
1793 年底，他辭去國務卿職務，建立和領導了民主共和黨，與漢密爾頓領導的聯邦派相
抗衡，這不僅對後來美國兩黨制的形成和發展，而且也對美國早期經濟和金融制度的發展
產生了直接影響。
相對於漢密爾頓推崇銀行和商業，把英國設想為未來美國的模型來說，傑弗遜則鄙視銀行
和商業的意義，他曾宣稱“我向來都是銀行的敵人”，認為它是庸俗的，是聚斂財富的象
徵。他設想未來美國是自給自足的自耕農國家。在華盛頓執政期間，作為國務卿的傑弗遜
就極力反對財政部長漢密爾頓提出的國債計畫和金融改革方案，特別是漢密爾頓提出的國
家銀行建設計畫，後來他們圍繞國家銀行問題的爭鬥是美國早期政治生活的重要議題。
兩位政治對手的衝突，改變了美國的金融發展格局。漢密爾頓和傑弗遜各執一端的政治理
念，貫穿美國歷史發展的始終，成為兩種不同政治理念的符號。整個美國政治和經濟發展
史基本上可以被看作漢密爾頓主義者和傑弗遜主義者之間一場曠日持久的鬥爭。
1800年，傑弗遜擊敗總統亞當斯，當選美國第三任總統；1805年，傑弗遜再次當選美國總
統，標誌著聯邦派的衰敗，民主共和主義的興起。他贊同聯邦政府進行“國內改進”，即
進行交通基礎設施建設，但由於憲法並沒有明確授予聯邦政府進行“國內改進”的權力，
他強調必須通過一項憲法修正案，明確授予聯邦政府有關權力，其目的在於維護他關於聯
邦制的一貫主張，維護聯邦政府和各州政府之間的權力劃分。
1807年的禁運危機，以及隨之而來的與英國的緊張關係，使傑弗遜的政策發生了轉變，基
本上與漢密爾頓實施的政策相一致了，如開始推行“美國體制”(American system)，即
要實行保護關稅政策，重建聯邦政府的銀行，增加稅收和擴充財政，改進國內交通，促進
各州間的聯繫，建立統一的國內市場，建立和擴充陸軍和海軍等等。這些政策無疑是漢密
爾頓政策的再現，實質上與其並無多大區別，正如1801年他宣誓就職時所說的，“我們都
是共和黨人，我們都是聯邦黨人”。
聯邦主義和民主共和主義的分歧主要體現在一是注重工商業並採取促進商業和製造業的政
策，還是偏重農業和採取鼓勵農業的政策；二是加強政府的行政權力和經濟職能，建立權
力集中的聯邦共和制，還是主張由各州分權和自治，建立權力相對分散的民主共和制；三
是發展對英貿易，採取親英政策，還是建立與法國的友好關係，採取聯法政策。這三個問
題也正是漢密爾頓與傑弗遜在建國方略上的主要分歧點。
1826年，雖然傑弗遜去世退出了歷史舞台，但其關於民主共和、平等自由、貨幣制度、宗
教自由，以及美國疆土開拓和西部開發等方面的思想觀點一直影響著美國人。正如林肯總
統所說的：“如果你想證明傑弗遜的偉大，你可以注意下述事實：持不同政見的人，無論
他們的政見多麼不同，都可以從他們的思想裡找到根源。美國的每一個政黨，都尊奉傑弗
遜為它的導師。”
漢密爾頓與傑弗遜兩人在政治理念上的爭執，並非僅是個人政見之爭，他們周圍分別聚集
了反映著南北社會不同發展趨向的兩派政治勢力，即北部工商業集團和南部種植園主聯盟
。隨著衝突的加劇，從兩派中逐漸形成了聯邦黨與民主共和黨兩大政治派別，形成不同的
政治理念。在錯綜複雜的政治鬥爭中，各種因素相互交織。其中既有真實的衝突，也有一
些爭論是由誤解所致。然而，拋開表面現象和偶然因素便可清晰地看到，把美國建成什麼
樣的國家，把美國引向什麼樣的發展道路，金融制度應該起到怎樣的作用等，始終是漢密
爾頓與傑弗遜及聯邦黨人與共和黨人爭論的實質。
第三，傑克遜的大眾民主主義是美國金融制度變革的新生力量。1828年，61歲的戰鬥英雄
安德魯·傑克遜當選美國第7任總統，掀起了美國政界的革命，這是美國歷史上第一位平
民出身和來自西部地區的總統。1829年3月4日，按照慣例，新總統上任之時，白宮會舉行
宴會招待來賓。那一次的白宮派對最為熱鬧，無數平民湧進來搶吃的喝的，衣服扯碎了，
桌椅砸爛了，窗檯上踩滿了腳印。人們興奮至極，因為傑克遜是他們“自己的總統”。
的確如此，之前的六任總統全部都是富家子弟，出身於精英階層，可以流利地說法語、拉
丁語和意大利語等，而傑克遜家境貧寒，生性粗野。兒時的經歷使他產生了一種對金融投
機、債務，以及紙幣制度的終生恐懼，對銀行尤其是那些實力雄厚的大銀行厭惡之極。傑
克遜政府不僅是美國歷史發展的拐點，而且也是政治發展方面的分水嶺，他在美國“開創
了一個以‘政府掌握在人民手裡’的口號為標誌的時代”，即“大眾政府”時代，或“傑
克遜時代”或“平民時代”和進步主義的術語。
傑克遜的“大眾政治”理念，源於其獨特的家庭出身背景和成長經歷，他身上始終深深地
烙著西部社會中下層階級的印記，所以其思想意識和價值觀都帶有濃重的“大眾政治”特
點。而這種“大眾政治”的價值取向，又與19世紀中期美國社會的主流政治哲學“平均主
義”產生了共鳴，成為影響力較大的一種社會思潮。傑克遜總統所推崇的“大眾政治”理
念，不僅是其所要建立的“大眾政府”的主要理論基礎，同時也是當時美國社會新的平均
主義政治哲學在政治層面的反映，是對傳統的“精英政治”和“紳士政府”的一種反叛。
他主張政府應該是由人民設計出來的，是建立在自由選舉基礎上的。聯邦公共機構任命的
官員，既要對選民負責，也要對那些由選民選舉出來的政治家負責。
傑克遜時代是一個平民自由主義時代，與傑弗遜的民主共和主義是有差別的。傑弗遜相信
只要人民接受教育，就可以自己統治自己的；但傑克遜相信人民是天生就會管理自己的；
傑克遜主義的社會改革家認為，人民具有強大的道德能力，但只是受外界不良因素的影響
而被破壞了。不過傑克遜也是傑弗遜民主共和主義的典型代表。
傑克遜當選總統後，關於第二美國銀行營業執照的重新授權問題，引發了1828至1833年間
傑克遜總統與銀行管理層及其支持者之間激烈的“銀行戰爭”。1828年，藉著反對第二美
國銀行的東風，傑克遜贏得總統大選。他堅持認為第二美國銀行是違憲的，創建銀行的法
律權力值得質疑，同時也沒有創造穩定的全國通貨，希望用“硬通貨”代替信用紙幣，傑
克遜的反對意見摻雜著政治黨派和利益集團的色彩。而第二美國銀行的支持者是繼承聯邦
主義思想的“輝格黨人”、第二美國銀行第三任董事會主席比德爾(Nicholas Biddle)、
另一個總統競選人亨利·克萊(Henry Clay)，以及共和黨的國家主義者卡爾霍恩(John
C. Calhoun)等，他們是新生代的美國商人、投機者和銀行發起者的代言人，主張用“貿
易民主”代替漢密爾頓的“原則性民主”，發展自由市場經濟和實現個人主義的理想。
傑克遜及其支持者是民主共和黨左翼派別，代表美國南部農業集團、“黃金俱樂部”集團
，以及平民自由民主主義者的利益，主張嚴格控制信貸，以限制商業和金融業的發展。除
此之外，還有迅速擴張的州立和私人銀行家勢力，他們不願意讓中央銀行監管貨幣的發行
，也堅決站到支持傑克遜派一邊。
1832年，一場關乎第二美國銀行命運的戰爭正式開始，焦點是繼續給銀行授權營業的審批
。當時比德爾向國會提出了重新申請，並得到國會的同意，但剛剛當選總統的傑克遜做的
第一件事，就是否決了國會關於銀行特許狀延期的議案。他認為該銀行不僅違憲和腐敗，
不亞於“貨幣貴族”，是為少數人服務而建立的，而且是對傑弗遜農本主義理論、州政府
主權、美國民主和奴隸制的直接威脅。他主張反對政府給企業或任何團體以補貼和特權，
政府必須與銀行體系脫離，消滅所有實行部分準備金的銀行機構。傑克遜認為曾經界定人
民美好生活的價值觀遭到了侵犯。而這個權力的龐然大物就是第二美國銀行，所以“銀行
戰爭”就是一場與寡頭政治的鬥爭，是捍衛美國民主的鬥爭。
接著從1833年開始，傑克遜從該銀行撤出了政府存款，轉而存放到他偏愛的、被戲稱為“
寵物銀行”的州立銀行那裡，這在美國歷史上是非常重要的一頁，這不僅是傑克遜對美國
“銀行戰爭”勝利的頂點，使眾多的州立銀行在國家銀行的壓抑下得以自由解放，而且也
是下一步黨派鬥爭的開始。鬥爭的主題轉變為財政部與州立銀行的關係，“寵物銀行”發
揮了政治作用，傑克遜和范布倫總統的金融政策具有了較強的經濟影響。
1836年，第二美國銀行的聯邦營業授權被終止，隨後第二美國銀行對商業銀行的監管作用
和貸款業務結束了，傑克遜派在“銀行戰爭”中取得決定性勝利。這場“銀行戰爭”體現
了傑克遜式民主的本質特徵，他對第二美國銀行重新經營授權的否決行為，代表了美國農
民、城市個人和新民主的勝利，也是自由資本主義的勝利。
政治因素是傑克遜派獲得“銀行戰爭”勝利的關鍵因素，這不僅是農業利益集團反對國家
銀行制度的勝利，而且也是州立銀行和不斷崛起的貨幣勢力不滿政府控制銀行信貸擴張的
結果。而在貨幣本位問題上，由於傑克遜總統的支持，實際上美國在1834年以後實行的是
黃金本位制，支持硬幣兌付政策。此外，他主張盡快還清國債，基本達到國家預算收支平
衡。
但是，傑克遜的金融政策助長了他最為痛恨的東西：投機和紙幣。他宣佈生效的《鑄幣流
通令》的出台，在遏制西部土地投機活動的同時，也帶動了當地硬幣需求量的增長。東部
銀行金銀儲備逐漸耗盡，銀行開始動用以前的儲備。很快許多西部銀行也捉襟見肘，“寵
物銀行”的情況更糟。1837年，爆發了金融危機。
傑克遜平民式民主主義的政治理念，還影響了南卡羅來納州對於第二美國銀行政治立場的
轉變。傑克遜是一個狹義的憲法解釋者，從1830年開始攻擊國家主義者的內部改進計畫和
關稅保護政策，認為第二美國銀行在維護經濟和貨幣穩定方面是失敗的，並質疑聯邦政府
是否有權給予美國銀行在國內的壟斷地位。這些批評和攻擊改變了南卡羅來納州與第二美
國銀行的長期友好關係，南卡羅來納人越來越被傑克遜的平均地權主義、有限政府和州權
至上的觀點迷住了。在“銀行戰爭”中，南卡羅來納州全力支持傑克遜的意見。有人認為
，第二美國銀行是美國早期內部改進措施中唯一對該州有利的建設，但其卻因為政治理念
的變化給予了否定。
美國學者傑弗裡·A.貝克爾認為，傑克遜式的平民民主主義與19世紀後半期威廉·詹寧斯
·布萊恩的平民主義有一定的聯繫。布萊恩的平民主義理念對美國黃金和白銀本位制度的
實施產生了直接影響，但1896年布萊恩參選總統的失敗，標誌著平民主義思潮偃旗息鼓。
政治理念的差異對美國金融制度的變遷產生了深遠影響。
三、美國政府：金融制度變遷的主導者
按照《美國憲法》的規定，聯邦政府是不應介入具體經濟事務的。但從美國金融業的發展
來看，聯邦政府一直試圖進入金融領域，聯邦主義者堅持中央政府要對國家的經濟和金融
事業有一定的發言權，不能對私人和商業力量自由無序的發展聽之任之，要對其進行嚴格
的約束和規制。因此，美國政府是金融制度變遷中的強制性因素，特別是在國家銀行制度
和監管制度的演進發展中更是如此。
首先，聯邦政府是金融制度變遷的主體。基於獨立戰爭的政治和經濟形勢，美國早期政府
建立了國家金融制度，成為金融制度的主要供給者，從而奠定了美國金融業發展的基礎。
一是為1775年爆發的獨立戰爭融資，由“大陸會議”發行“大陸幣”來支付，到1790 年
，先後共發行了2.416億美元的紙幣，這就是後來美國最早的信用紙幣，也是最早的美元
。
二是通過借債解決軍費問題。在1776至1782年，共借了約6360萬美元的內債，以及780萬
美元的外債(1780至1783年，其中640萬美元來自法國)，這就是美國最早的國債。
三是建立國家銀行制度，以擴大中央政府的金融權力。1781年，“大陸會議”授權羅伯特
·莫里斯於1782年創建了美國最早的、由私人擁有的國家銀行——北美銀行。1783年開始
，國會允許美國人用該銀行發行的銀行券繳納稅收，其實際上充當了美國最早的中央銀行
。
不過處於“臨時”狀態的美國政府，權力有限，國家層面的金融制度經常受到地方州政府
和私人銀行家勢力的挑戰。如發行貨幣和借債的辦法都被各州所模仿。各州也競相印發鈔
票，同時濫發債券，加劇了通貨膨脹的壓力，“大陸幣”最終一文不值，等同廢紙。北美
銀行的建立同樣遭到了地方私人銀行家的激烈反對，“大陸會議”的營業授權很快就終止
，1787年，北美銀行獲得賓夕法尼亞州的特許狀，改為州立銀行繼續營業。而各州紛紛授
權成立由州政府頒發執照的銀行，如1784年成立的麻州銀行。還有一些富有個人無需任何
政府授權也設立了銀行機構，如1784年成立的紐約銀行。
國家獨立是政治精英的理想，為此可以設計一些融資制度；而對於各州來說，國家獨立只
是一種公共產品，缺乏積極參與的動力，只想在其中享受“免費搭車”的好處。美國聯邦
政府為瞭解決地方主義無序擴張問題，曾於1779年9月要求各州停止發行紙幣。1780年，
開始向各州攤派和徵稅，臨時政府的收入由稅收解決，由此建立全國稅收制度，並號召成
立全國貨幣聯盟，進而取消全國各州貨幣發行權。但是各州對於中央政府的稅收是自願認
購的，制度上也是不能強求的。無奈之下，“大陸會議”只好直接沒收與英國有聯繫的私
人財產，並向各州強制徵稅，由此又造成了中央和地方政府的矛盾和衝突。
1783年9月，獨立戰爭以英美簽訂《巴黎條約》而結束。但戰爭融資問題並沒有隨著戰爭
結束而解決。背負巨額債務的美國政府，既不能徵稅，也沒有從公共土地銷售中獲得多少
收入，又沒有很高的政府信譽發行國債，更沒有國家銀行的幫助，財政狀況極其窘迫，並
且情況繼續惡化。直到1789年美國聯邦政府建立後，情況才有較大改觀。在聯邦制下，美
國聯邦政府可以按照國家利益的最高原則設計金融制度。
如在漢密爾頓主導美國財政和經濟制度建設的16年間，聯邦政府就確立了國家的債務償付
能力和政治主權，在提供國債償付基金、承擔州政府債務、建立第一美國銀行，以及確立
發展製造業和開展工業化方面設計出獨特的操作機制，成就斐然。特別是1791年成立的第
一美國銀行，是聯邦政府在漢密爾頓的精心構建下成立的全國性金融機構，對被稱為“黑
暗時期”的美國經濟來說具有重要的影響力，為財政部實施各項經濟和金融政策提供了組
織基礎。
1811年第一美國銀行被迫停業後，1812年，英美之間再次爆發大規模戰爭，美國聯邦政府
再次面臨巨額戰爭融資問題。美國政府的唯一融資渠道就是借債。沒有央行機構的幫助，
政府的融資過程困難重重，聯邦政府只好依靠如雅各布·阿斯特、戴維·帕裡什和斯蒂芬
·吉拉德等幾個金融家承銷美國國債。
1812年英美戰爭之後，處於領導地位的麥迪遜及其追隨者，大多是民主共和黨人，但同時
也是國家主義者，面對著國內混亂的貨幣流通、自由發展的銀行業和鑄幣暫停兌付的局面
，不得不做出了一個遲到的政策改變：同意仿照第一美國銀行模式再次建立一家新的國家
銀行。
1814年1月，美國政府開始考慮金融家們提出的重新恢復國家銀行的建議。但在國家銀行
設立問題上，支持者和反對者一直辯論不休。促成國家銀行計畫的是1814年夏季美國所面
臨的嚴峻經濟和軍事形勢，傑弗遜總統不得不改變他歷來反對設立國家銀行制度的主張。
1814年10月，傑弗遜任命達拉斯為財政部長，醞釀和籌辦新的國家銀行。1816年4月，國
會通過了建立國家銀行的法律授權。
1817年，第二美國銀行正式營業，但同樣只有20年聯邦政府的特許經營權。銀行總部設在
費城，資本金為3500萬美元，政府持有20%的股份，其餘4000名投資者擁有其80%的股份(
其中包括1000名歐洲人)，大量股票是由幾百個富裕的美國人擁有的。
在第二美國銀行的籌建和運行過程中，社會各界的質疑和反對聲從未停息。1819年的金融
危機使人們進一步懷疑紙幣的效力，以及國家銀行體系所代表的集團利益，最後在“銀行
戰爭”中，於1836年被迫停止營業。
其實美國聯邦政府建立的第二美國銀行(1816—1836年)，在經營期間並沒有濫發銀行券，
當時貨幣供給的波動主要是南部和西部地區對於貨幣的投資和資本需求不斷增加造成的。
第二美國銀行發行的鈔票雖然不能完全可兌換為金屬鑄幣，且還有輕微的貶值，但卻是全
國範圍流通的，比州立銀行發行的紙幣信用要好很多。因此，第一和第二美國銀行的創建
和運營，提供了經濟大國應具有強大中央銀行的範例，在全國各地設置分支機構的中央銀
行可能是最適應當時美國需要的金融機構。
根據1863年通過的《國家銀行法》及其修正案，聯邦政府創建了一套完全不同於州銀行的
國家銀行體系。其特點是由國會授權，聯邦政府頒發營業執照，私人擁有，營業期限是長
期的。
內戰結束至20世紀初期，美國聯邦政府的權力開始穩步擴張，如享有州際貿易管理權，以
及在企業管制、稅收和金融等領域的管轄權。1907年金融危機之後，再次引發了美國聯邦
政府關於建立國家銀行的討論，以及對金融市場的調查。結果導致了美聯儲的醞釀和創建
，表明美國聯邦政府不再依靠私人投資銀行家來處理金融危機了。到第一次世界大戰爆發
前，美國政府的權威得到了加強。
其次，各州地方政府是金融制度變遷中不可忽視的力量。在金融發展和制度變遷問題上，
始終存在著國家主義與地方主義的利益衝突，美國政府對於金融制度的供給，並沒有得到
各既得利益集團的認可。1836年美國聯邦政府被迫退出金融領域後，同時也把對銀行業的
監管權力留給了各州政府。
最能代表地方主義利益的就是自由銀行制度的發展和擴張。1850年時，大多數州都實行了
自由銀行制度。從1836年至1860年，州和私人銀行從1836年的713家，增加到1863年的1
532家，其中紐約地區的銀行勢力相對較大。1812年，紐約州立銀行有19家，其中包括
1812年創立的紐約城市銀行(即後來的花旗銀行)，其發行的銀行券可以作為全國流通鈔票
的替代物。當然也有不少自由銀行設立在偏遠地區，沒有任何資本金，被稱為“野貓”銀
行，銀行的破產倒閉及銀行券不能兌付是常事。除了這一瑕疵之外，自由銀行制度在有效
配置金融資源和私人監管方面也提供了典型案例。
南卡羅萊納州的情況提供了地方政府影響金融制度發展的例子。該州國會議員約翰·卡爾
霍恩本來是支持第二美國銀行的，南卡羅萊納州支持第二美國銀行，是因為該州是第二美
國銀行在國內的第二大股東，該銀行有利於種植園主、商人和政治人物的利益。另一原因
是該州願意支持“仁慈的經濟國家主義”，認可首席大法官約翰·馬歇爾關於國家必須符
合憲法的原則，以及任何州無權對國家銀行在各州分支機構徵稅的觀點。
1819年金融危機後，許多州批評第二美國銀行，認為該銀行的經營不善是金融危機的重要
因素，南卡羅萊納州議會的態度逐步發生了改變。1821年，立法機構一致同意投票通過一
個議案，支持用合憲性和國家銀行的權力來解釋第二美國銀行問題，反對狹義解釋憲法的
觀點，總的來說，該州政府還是持國家主義，而不是地區主義的立場。
1828年傑克遜和卡爾霍恩分別當選總統和副總統時，南卡羅萊納州的政治立場發生了迅速
轉變，轉而認同傑弗遜倡導的州權主義，主張採取嚴格憲法解釋的立場，地方主義抬頭，
並在“銀行戰爭”中起到了推波助瀾的作用。
最後，聯邦政府和地方勢力在金融制度變遷中存在利益衝突。在美國金融發展中，政治精
英一直堅持國家主義和聯邦主義立場，主張在法律框架之下擴展中央政府的金融權力，試
圖主導銀行業的發展，但始終沒有能夠戰勝地方主義的強大勢力。其根本原因在於美國國
家建立的特殊性，即先有州府，後有聯邦政府，美國聯邦政府與州政府的權力都來源於憲
法，兩者之間沒有隸屬關係，只能形成競爭關係，因此，在權力和利益的競爭中，聯邦政
府的憲法權威不足以主導美國金融制度的供給，強制性的制度變遷路徑被修正，誘致性的
制度變遷成為另一種選擇，國家主義不得不讓位於地方主義。
1836年至1860年，各級政府、私人銀行家、企業家，以及不同地區利益集團主導的勢力走
上了歷史舞台。他們從各自的需要和實際情況出發，對金融業進行各種創新，各種替代的
金融制度紛紛登場，如獨立財政制度、自由銀行制度，以及新格蘭地區的自律性私人銀行
清算制度——薩福克體系等。
雖然在早期金融發展中地方主義勢力相對強大，但美國聯邦政府從沒有放棄過建立強大政
府和集權化金融業的政治理想。聯邦政府希望通過法律和經濟手段嚴格約束和規制金融業
的發展，但遭到了金融家和其他不同利益集團的反對和抵制。私人金融家需要的是由其掌
控的“小政府，大金融”，因此，民主自由、公平競爭的理念和價值觀很難運用到金融業
的發展之中，政治市場與金融市場遵循著不同的發展規律。
在與私人金融家勢力博弈的過程中，實際上美國聯邦政府從未完全駕馭金融業，根本原因
就在於其聯邦制的政治安排。美國金融業的發展沿著地方政府和聯邦政府的支持和規制而
展開，往往形成二元式結構，美國金融制度的變遷實際上是政府與市場博弈的過程和結果
。美國政府不僅是金融制度的建立者、受益者，也是金融制度變遷的推動力量。
四、政治人物：金融制度變遷的推動者
在美國歷史上，一些著名的政治人物，如亞歷山大·漢密爾頓、托馬斯·傑弗遜、安德魯
·傑克遜、西奧多·羅斯福、托馬斯·伍羅德·威爾遜、富蘭克林·羅斯福、尼克森、雷
根、格林斯潘和歐巴馬等人，通過各種方式參與和推動了美國金融制度的變遷過程。漢密
爾頓、傑弗遜和傑克遜對於美國金融制度變遷的影響前文已有闡述，在此不再贅述。
西奧多·羅斯福是美國歷史上最偉大的總統之一。1900年，當選為副總統，1901年，總統
威廉·麥金萊被無政府主義者刺殺身亡，他繼任美國總統，時年42歲，是美國歷史上最年
輕的在任總統，在任期內(1901—1909年)其推動了進步主義時代美國的多項改革運動。
西奧多·羅斯福總統具有獨特的個性，實行了一系列改革主義政策，擴張了聯邦政府的權
力邊界，介入到社會經濟生活的多個方面，如推行了資源保護政策，保護了森林、礦物、
石油等資源；通過公平交易法案，推動勞工與資本家和解等。麥金萊任總統期間，正值美
國壟斷資本形成並開始對外大肆擴張時期，繼任的西奧多·羅斯福看到了托拉斯給經濟社
會帶來的嚴重弊端。針對各種壟斷組織日益發展、中小企業不斷破產、人民生活水平節節
下降的情況，西奧多·羅斯福向托拉斯巨頭們揮起了“大棒”，先後起訴和拆散了幾十家
托拉斯公司。
在金融制度方面，西奧多·羅斯福的貢獻在於與J.P.摩根財團結盟，推動了20世紀初期美
國的貨幣和銀行制度的改革過程，為美國聯邦儲備體系的創建進行了多方面準備。
托馬斯·伍羅德·威爾遜是美國第28任總統(1913—1921年)。威爾遜的重要政績之一是繼
續了西奧多·羅斯福的改革事業，並實質性解決銀行和貨幣改革問題，啟動了關於美國聯
邦儲備體系的立法，最後於1913年12月23日通過了《聯邦儲備法案》，推動創建了美國聯
邦儲備體系，建立了美國的中央銀行制度。他認為，銀行體系必須是公共的，而不是私人
的，必須歸入政府的管理範圍，因此，銀行必須是工具，而不是商業的主人。他試圖協調
左右兩派的政治力量，設計了由私人銀行控制的12家聯邦儲備銀行體系的結構。為了照顧
農業利益集團，設計了一個中央集權式的聯邦儲備體系理事會機構，由國會任命；並說服
了布萊恩及其支持者，即聯邦儲備貨幣是政府的債權，這一計畫滿足了他們的要求，可以
提供更具彈性的貨幣供給機制。
但最終這一體系是由保羅·瓦爾堡和其他傑出的銀行家所控制的，採取了分權的組織架構
，其中聯儲紐約分行起到了領導作用。1914年，美聯儲開始逐步營業和運作，並在第一次
世界大戰中為協約國和美國參加戰爭融資。100多年後，目前美國聯邦儲備體系已成為世
界上非常獨特的獨立性較強的中央銀行制度。
富蘭克林·羅斯福是在美國經濟大危機中當選的美國總統，他在位期間(1933—1945年)實
行了著名的“新政”改革，其中涉及金融業改革的方方面面，這些改革措施極大地影響了
美國金融業的發展，以及後來近70年美國金融制度的發展路徑。
影響最大的一系列金融立法，包括《格拉斯—斯蒂格爾法》、《證券法》和《證券交易法
》等，成為美國金融分業經營和金融監管制度的主要建構者，美國政府強力干預了金融業
的發展方向。分業經營和強監管制度持續運行了近70年，對20世紀30年代以後美國金融制
度的發展演變產生了深遠影響。
尼克森、雷根和格林斯潘都是美國金融自由化過程中的重要政治人物。尼克森啟動了美國
的利率市場化改革，以及國際貨幣制度的調整。羅納德·雷根是美國20世紀80年代新自由
主義改革的操盤手，利用芝加哥貨幣主義理論，推行去監管化的改革，減少政府對金融業
的干預，推動了美國金融自由化和放鬆管制的發展進程。格林斯潘是雷根、老布希、克林
頓和小布希總統任內任職時間長達20年的美聯儲主席，對美國金融業，以及美聯儲體系各
項制度的發展起了關鍵性作用。2009年上任的歐巴馬總統，為了拯救金融危機，扭轉去監
管化的趨勢，制定了一系列加強金融監管立法，如2010年的《多德—弗蘭克華爾街改革與
消費者保護法案》，並實施了自20世紀30年代以來最大規模的金融監管改革計畫。
制度變遷是一個政治、經濟和社會改革的綜合過程，金融制度變遷也不例外，其變遷的方
向、形式、廣度和深度以及路徑，很大程度上取決於政治人物的“政治人”和“經濟人”
的特定利益偏好結構，以及利益行為主體間的力量對比，從而成為金融制度變遷的主要推
動者。
五、結論
從以上分析可以看出，在美國金融制度的變革和演進過程中，政治因素發揮了重要作用。
聯邦制是金融制度變遷的主要制約力量，政治理念構成金融制度變遷的內在動力，美國聯
邦政府成為金融制度變遷的主導者，並與地方政府不斷進行利益博弈；政治人物是金融制
度變遷台前幕後的推手。美國金融制度的發展和變革不僅是經濟和市場行為，而且也體現
了金融與政治的共生機制。美國金融是天生的政治金融，金融技術早已嵌入國家利益和複
雜的政治生活之中。