美國川普政府的移民政策及其影響
來源: 《當代世界》2019年第11期
http://www.uscnpm.com/model_item.html?action=view&table=article&id=20198
張文宗
中國現代國際關係研究院美國研究所
川普政府的移民政策與其經貿政策和外交政策一樣，具有鮮明的本土主義和民粹主義特點
，並帶有一定的排外傾向和種族主義色彩。美國歷史上對移民採取嚴厲限制，通常發生在
移民大量湧入造成經濟危機和勞動力過剩之後。但川普執政時期正值美國經濟走出2008年
金融危機持續強勁增長之際，其大幅收緊移民政策具有更深層次的社會原因。
川普政府強力推行保守的移民政策
川普執政後，受制於激烈的政治鬥爭，在共和黨控制白宮和國會兩院的情況下，也沒能通
過立法推動系統的移民改革。川普政府不得不依靠行政權力推行相關政策，主要有以下幾
個方面。
一是嚴格限制部分穆斯林國家的公民入境。2017年是川普的執政首年，在國內外的反對聲
中，在聯邦地區法院和巡迴上訴法院自由派法官的阻撓下，川普政府仍連續三次出台針對
伊朗、利比亞、索馬里、也門、敘利亞等穆斯林國家公民的“入境限制令”，並暫停接收
敘利亞難民。這三項行政令內容上有所區別，但均強調目的是“阻止外國恐怖分子進入美
國”“維護美國國家安全”。被列入名單的這幾個穆斯林國家，或是美國的敵人，或被美
國視為經濟困頓、社會失序、伊斯蘭極端主義勢力猖獗的國家。行政令沒有對沙特、阿聯
酋、科威特、埃及等國的公民作出特別限制，這並不是美國認為這些國家沒有恐怖分子，
而是因為它們是美國的盟友。三項行政令分別在2017年1月、3月和9月推出，大致呈現“
由緊到松”的特徵。第一項言之鑿鑿，不留餘地；第二項刪除了首個行政令中的伊拉克，
原因是美國在清剿伊斯蘭極端勢力時仍需與伊拉克政府合作，是美國“講政治”的體現；
第三項將朝鮮和委內瑞拉加入限制名單，沖淡了專門針對穆斯林國家的歧視性色彩，算是
對國內外批評的一種回應。另外，後兩項行政令還列出了不少例外條款，相關國家的普通
公民雖然被限制入境，但那些綠卡持有人、外交官、在美國有直系親屬的人可以申請豁免
。
川普政府限制部分穆斯林國家的公民入境限令嚴苛、手段極端，與美國的“伊斯蘭恐懼症
”不無關係。推動限令的美國政府高官，如前司法部長塞申斯、前白宮首席戰略師班農、
前白宮顧問斯蒂芬·米勒等，都對伊斯蘭教懷有相當偏見，對極端伊斯蘭主義更是深惡痛
絕。近20年來，“伊斯蘭恐懼症”像病毒一樣侵入美國社會，生活在美國的穆斯林備受歧
視，入境限令只是這種情緒的一種病態反應。
二是大規模搜捕和遣返拉美非法移民，併力推美墨“邊境牆”建設。美國境內的大規模非
法移民是歷史造成的，主因是美國和拉美的移民輸出國經濟和社會發展水平差距太大。自
20世紀80年代後期以來，大量來自拉美（尤其是墨西哥）的移民湧入美國，其中的非法移
民包括偷渡客和簽證到期後的逾期居留者，後者又以通過探親或“客工”計畫來美者為主
。對美國來說，非法移民是雙刃劍。一方面，他們願意幹普通美國人不願幹的苦活和累活
，促進了美國經濟的發展，同時因工資和福利要求低，又頗受僱主的喜歡；另一方面，非
法移民佔用公共設施、對美國中下層勞動者形成衝擊，部分從事走私、人口販賣、毒品交
易的非法移民則提高了犯罪率，惡化了美國的社會治安狀況。
2016年大選期間，川普及其背後的保守勢力利用選民對非法移民的不滿，高舉恢復“法律
和秩序”的旗號。川普攻擊墨西哥移民“不是強姦犯就是毒販”，指責他們壓低了美國人
的工資、搶奪了美國人的福利，其引發的暴力犯罪還危及美國人的生命安全。這套說辭之
所以能夠幫助川普擊敗傑布·布希、魯比奧、卡西奇等共和黨總統參選人，繼而幫助其戰
勝民主黨總統候選人希拉里，關鍵在於它喚起了美國中下層白人尤其是“鐵鏽地帶”中下
層白人對外來者的恐懼。執政後的川普兌現承諾，以雷霆手段封堵和嚴打非法移民，如強
力推動美墨邊境牆的修繕和建設、取消對“庇護城市”的聯邦資助、大規模增派邊境執法
力量、加大對非法移民的搜捕和遣返力度等，試圖解決過去歷屆政府和國會在立法上互相
推諉、執法部門力量不足等問題。在推動邊境牆建設的過程中，川普為迫使國會批准所需
的款項，甚至以“進入南部邊境的非法移民對國家安全構成威脅”為由，宣佈國家進入緊
急狀態，試圖動用軍費建牆。此舉遭到國會兩院的反對，迫使川普動用了否決權。最後官
司打到最高法院，依靠保守派法官的支持，川普才得以動用25億美元的軍費建牆，但這一
金額遠未達到其最初要求的80多億美元的年度建牆撥款。
三是試圖改革綠卡抽籤制度及減少合法移民的數量。目前，美國仍是移民輸入大國，每年
吸收約110萬合法移民，其中12%是技術移民，66%是“家庭團聚”類移民，22%是難民。
2017年8月，川普政府宣佈擬採用“擇優積分”的制度取代發放綠卡的抽籤制，以取消以
家庭團聚為主的“鏈式移民”制度。川普聲稱，新舉措的目的是吸引那些英語好、受過良
好教育、經濟上能養活自己和家人、掌握對美國發展和科技進步有利的技術的人員。具體
辦法是依據上述標準為綠卡申請者打分，分數高的“優先錄取”。川普多次表示，美國幾
十年來一直沿用“低技能的移民體系”，給低薪移民發放了大量綠卡，而加拿大、澳大利
亞和新西蘭等國早已採用了積分制的移民政策。2019年5月16日，川普又公佈了系統的移
民改革計畫，聲稱要“保護美國人的工資和價值觀”，並“吸引世界各地最優秀和最聰明
的人”。根據該計畫，57%的綠卡將發給有技能或有工作機會的個人，同時大幅減少家庭
團聚人員及難民的綠卡和簽證發放量。川普本來計畫將每年合法移民的數量減半，但這需
要國會立法。由於民主黨的反對，相關計畫尚未獲得國會支持。川普政府以“積分制”代
替“抽籤制”，以移民的“技術能力和自食其力”為標準取代“家屬移民”的規定，試圖
改變1965年《移民和歸化法》實施以來美國以家庭團聚為主的移民體系。這實際上是回到
美國吸納優秀移民的初衷上來。
海外穆斯林、拉美非法移民、合法移民對川普來說都是外來者，其推行的移民政策有極端
的一面，並且得到支持者的追捧，這表明相關政策存在社會基礎。從短期看，川普政府旨
在鞏固中下層白人的支持，以實現2020年大選連任的目標；從長期看，此舉反映了保守派
減少外來移民湧入、遏制拉美裔人口增速、維護白人主導地位的意圖。從本質上說，美國
不會放棄吸引所需移民的政策。歷史學教授黃安年認為，“自建國以來，美國的移民政策
經過多次重大修改，從開門到限制到半開門，但是萬變不離其宗，這個宗就是吸引和借助
外部人才來發展美國。它拒絕和排斥的只是它不需要的，而對它真正需要的人，永遠也不
會拒之門外。”
川普的移民政策加劇美國國內矛盾
與槍支、墮胎等社會議題一樣，移民問題涉及美國人的價值觀、選民利益和黨派利益，很
容易引發爭吵，激化矛盾。川普政府的移民政策及其過激言論，在美國政壇和社會激起巨
大波瀾。兩黨政客為此惡語相向，關於“種族主義”和“愛國主義”的喧囂充斥其間，選
民情緒也普遍躁動，社會暴戾之氣濃重，不同種族和族群的命運被裹挾其間。
一是擴大了兩黨分歧，加劇了國內政治鬥爭。民主、共和兩黨在移民問題上的分歧，集中
體現在對待境內1100多萬非法移民和加強邊境管控的方式上。打擊非法移民、保障本國人
民的經濟安全和社會安全本是政府的責任，但美國的非法移民問題和政黨政治糾纏在一起
，非常複雜。由於美國拉美裔選民的很多親朋好友是非法移民，他們要求政府在打擊和管
控上不要過於嚴厲。民主黨為了鞏固在拉美裔選民中的支持，主張非法移民最終應合法化
，並提出了具體的實現路徑，在強化邊境管控上支持建設高科技監控設備和隔離網，反對
象徵性極強的隔離牆；共和黨則拒不接受給予非法移民合法身份，聲稱這種“變相的大赦
”既對合法移民不公平，也會刺激更多非法移民入境。不過冷戰結束以來，共和黨為了從
民主黨手中爭取拉美裔的選票，或至少不過於得罪拉美裔選民，在處理非法移民問題上並
不積極，要求大規模建設美墨邊境牆的意見沒有成為黨內主流。可以說，兩黨的主張不同
，但總體保持著一定的默契，不會把對方逼到牆角。奧巴馬總統任內，為了贏得2012年大
選實現連任，加大了對拉美裔的爭取力度。奧巴馬政府通過行政令推動“童年抵美者暫緩
遣返”（Deferred Action for Childhood Arrivals， DACA）計畫，2014年中期選舉後
又推出“美國公民或永久居民父母暫緩遣返”（Deferred Action for Parental
Accountability， DAPA）計畫，這激怒了共和黨，也使川普更容易爭取到共和黨選民的
支持。
川普執政以來，兩黨圍繞“通俄門”調查、反性騷擾的“我也是”運動、槍支和墮胎等問
題已鬥得不可開交，川普以近乎極端的方式嚴打非法移民，又激起民主黨及其選民基本盤
的強烈反彈，無異於給日趨白熱化的國內政治鬥爭火上澆油。川普和民主黨激進派的互相
攻訐經媒體的渲染毒化了政治氣氛。例如，針對川普推行合法移民“積分制”的計畫，民
主黨群起攻之，眾議院民主黨領袖佩洛西指責“積分制拋棄了位於我們價值觀核心位置的
家庭”。川普政府要求邊境執法人員對入境非法移民採取“零容忍”的政策，後者對成年
人和兒童分別關押的做法，被民主黨批評為製造“骨肉分離”，“違背人性”。民主黨參
議員桑德斯甚至為此呼籲廢除美國的邊境執法機構。這種極端表態被川普反唇相譏為民主
黨支持“開放邊境”。在移民後裔出身的奧卡西奧-科爾特斯、奧馬爾等四位少數族裔女
議員譴責邊境拘留設施條件惡劣後，川普指責這些議員發表的言論“帶著對我們國家的仇
恨”，威脅她們“從哪來回哪去”。女議員們則指責川普是“種族主義者和排外主義者”
，甚至要求對其發起彈劾。民主黨控制的眾議院為此還通過決議，“強烈譴責”川普的“
種族主義言論”。可以說，移民問題讓美國的極右和極左勢力正面較量、火星四濺，這在
20世紀60年代民權運動以來並不多見。
法國歷史學家托克維爾曾表示，美國所有的政治問題最終都會轉化為法律問題。圍繞“禁
穆令”、美墨邊境牆建設、“童年抵美者暫緩遣返”等問題，兩黨的鬥爭很快蔓延到司法
領域。自由派法官和保守派法官從不同的視角出發、使用不同的司法解釋、做出不同的裁
決。在這些訴訟中，自由派法官強調憲法規定的“公平與宗教自由原則”“平等保護條款
”“國會專屬撥款權”等，保守派法官則突出“國家安全”，認為總統在判定美國利益受
危害時“有權在任何時間拒絕任何外國人和集團”入境；“有關團體無權對（建牆）資金
分配提出質疑”等。相關的司法鬥爭表明，移民問題讓美國各級法院法官的黨派和意識形
態傾向更明顯。此外，在聯邦和州層面，兩黨也圍繞“庇護城市”“禁穆令”等問題爭鬥
不止，消耗了大量的政治資源。
二是導致與種族相關的仇恨犯罪增多，美國社會更加分裂。為利用移民問題打擊對手、謀
取政治私利，川普和民主黨議員均通過極端言論調動選民情緒，導致社會持續撕裂。其中
，川普打破美國“政治正確”的傳統，在夏洛茨維爾騷亂中偏袒白人至上勢力的言行，被
質疑煽動了種族仇恨，毒化了社會氛圍。近年來，全美與種族相關的仇恨犯罪率上升，與
此密切相關。據美國加州州立大學統計，2009—2018年，全美30個大城市的犯罪率下降，
但仇恨犯罪率卻增長9%，其中2015年以來更是連續增長。美國聯邦調查局統計，2017年全
美仇恨犯罪案件7100多起，較2016年猛增17%，其中五分之三和種族仇恨有關。近年來不
少影響惡劣的槍擊案背後都有種族仇恨的影子。2018年中期選舉前，匹茨堡的猶太教堂槍
擊案導致11人死亡，白人嫌犯在行兇時高呼反猶口號。2019年8月得克薩斯州埃爾帕索市
的槍擊案造成20人死亡，21歲的白人嫌犯行兇前在匿名網站張貼“宣言書”，指責移民進
入美國導致“種族替代”和“種族混雜”，而襲擊是“對拉美裔入侵得克薩斯州的回應”
。對此，川普也不得不發表聲明，譴責種族主義和白人至上主義。
按照川普的邏輯，其移民政策是為了照顧所有美國人的利益。如果非法移民減少、合法移
民的門檻提高，美國人面臨的競爭就會減少，包括白人、拉美裔和非洲裔在內的所有族裔
都是受益者。但少數族裔並不買賬，他們認為川普推動廢除和取代“奧巴馬醫改法”、撤
銷教育上的“種族平權”政策、削減少數族群佔比高的窮人的福利，是在維護白人和富人
的利益。鑑於白人和少數族群在黨派傾向上有不同側重，而移民政策和其他經濟和社會政
策一樣，關係到不同種族和族裔群體在美國政治、經濟和文化中的權力分配，因此移民政
策必然加劇種族矛盾和族群對立。
美國保守派學者塞繆爾·亨廷頓曾表示，墨西哥裔移民在美國規模龐大、集中居住、廣泛
使用西班牙語，且對墨西哥的忠誠超過對美國的忠誠，這使美國的國家認同面臨“兩極化
”的危險，使美國的盎格魯—新教文化面臨嚴峻的挑戰。在可預見的將來，由於美國白人
人口增速低於拉美裔，美國人口結構持續向不利於白人的方向發展，因此美國的種族矛盾
很難大幅緩解，在經濟滑坡和重大事件的刺激下還可能激化。從更長的歷史時期看，川普
的移民政策引發的鬥爭，可能只是開啟了新階段美國社會鬥爭的序幕而已。
三是對美國特定的族群產生負面影響。生活在美國的穆斯林是美國反恐政策的受害者。“
9‧11”事件後，他們在受到政府更多監控的同時，還受到主流社會的歧視，面臨和遭受
的仇恨犯罪一度猛增。在反恐戰爭中，美國的穆斯林社團強烈抨擊伊斯蘭極端勢力，在與
美國的敵人劃清界限的同時不懈地與美國主流社會開展對話，其同化進程沒有被打斷，反
而在繼續發展，美國清真寺的數量從2001—2011年增長了一倍。川普政府針對部分穆斯林
國家公民的入境限令，在一定程度上能夠減少伊斯蘭極端分子滲透進美國的概率，但也重
新喚起了美國社會對穆斯林的疑慮和恐懼。美國國內的“伊斯蘭恐懼症”仍然十分嚴重，
穆斯林群體融入美國社會的進程仍十分艱難。
川普的移民新舉措，有助於減少非法移民入境數量，但對美國境內的拉美裔和非法移民均
產生了影響，這種影響首先是心理上的。根據皮尤中心的調查，2017—2018年，在美國政
府嚴打非法移民的背景下，拉美裔擔憂自己的生活受到負面影響的比例從41%上升到47%，
有55%的拉美裔擔心其家庭成員或親朋好友被驅逐。與此同時，還有相當比例的拉美裔不
願自己的就業機會、工資待遇、福利水平被非法移民拉低，支持川普的做法，出現了先來
者抵制後來者的心態。拉美裔對川普政府的矛盾心態，反映了美國拉美裔政治立場的分裂
。支持和反對川普的拉美裔，除了各自的黨派傾向外，與其移民時間長短、在美國的經濟
狀況等也有很大的關係。
移民政策對美國外交的影響
外交是內政的延續，國內政策和形勢必然會反映到外交上來。川普的移民政策，對美國的
國際形象、與相關國家的雙邊關係以及外交態勢都產生了負面影響。
一是削弱了美國的軟實力，惡化了美國的國際形象。軟實力是對別國的吸引力而非強制力
，美國對移民和難民相對寬容的態度和“相對慷慨”的接納，構成了美國軟實力的重要方
面。川普的“美國優先”外交政策，疏遠了盟友、損害了美國的國際聲譽及其主導的國際
秩序，讓美國自私、狹隘的一面呈現在世界面前。皮尤2018年底所做的民調顯示，與奧巴
馬任內最後一年（2016年）相比， 美國的“國際形象”在德國、法國、意大利、加拿大
、瑞典等西方盟國中都明顯惡化，好感度降幅達到20%以上，在日本和韓國等亞洲國家中
的好感度也出現小幅下降。這些負面看法主要歸因於川普政府過於露骨地維護美國利益、
迫使盟國在貿易和防務問題上“出血”的做法以及保守的移民政策等。圍繞難民政策、對
穆斯林的入境限令、川普對待國內少數族裔的態度等問題，德國總理默克爾和川普多次隔
空叫板。美法關係總體不錯，但法國總統馬克龍也對川普的過激措施提出婉轉批評，告誡
他“不要把孤立主義、退卻、民族主義當成暫時治癒恐懼的藥方”，同時指出“向世界關
上大門不會阻止世界的發展，而只會讓我們的人民感到恐懼”。
二是對美國與部分國家和地區的關係產生了負面影響。“9·11”事件及此後小布希政府
發動的兩場戰爭，導致美國在穆斯林國家的形象嚴重受損。奧巴馬政府結束“反恐戰爭”
的努力、依靠多邊外交管控伊核問題的做法，一度改善了美國在穆斯林國家的形象。在川
普推出“入境限令”的過程中，儘管沙特、埃及、阿聯酋等未上限令名單的國家反應低調
，但這些國家的民眾還是表達了不滿；伊朗、利比亞等國發表聲明予以強烈譴責，而伊斯
蘭合作組織也表達了“嚴重關切”，聲稱“那些有意逃離戰爭和迫害的穆斯林會受到負面
影響”，川普政府“選擇性和歧視性的做法實際上給暴力和恐怖主義火上澆油”。同樣，
美國政府嚴打非法移民也給美墨關係造成衝擊。川普在競選期間威脅讓墨西哥政府為美墨
邊境牆埋單的言論，激起墨西哥民族主義情緒高漲，墨西哥民眾對美國的好感大幅下降。
儘管墨西哥政府抵制了川普的無理要求，但因與美國實力懸殊、在經貿上也有求於美國，
最終不得不配合美國打擊非法移民。2019年6月，在川普威脅對所有從墨西哥進口的商品
加征關稅後，墨西哥同意增派國民警衛隊加強對過境的中美洲移民的管控，並允許來自中
美洲的非法移民在等待美國的庇護審批期間留在墨西哥。
三是刺激美國推行更具民族主義色彩的外交政策。川普的移民政策導致美國政治更加極化
，圍繞國內議題的共識更加難以達成，這對美國整體的外交基調也會產生影響。兩黨極端
化的做法有助於鞏固各自的選民基本盤，但這種族群和政治加速捆綁的局面使“認同政治
”大行其道，川普在國內議題上更加難以達成兩黨共識、實現社會妥協。面對國內的重重
阻力，川普不得不以國家安全的名義、以緊急狀態的方式推動爭議性的政策。為了鞏固在
國內的權威，川普在外交上也展現強硬的姿態，試圖訴諸愛國主義和民族主義來凝聚國內
共識。
從社會文化角度看，收緊移民政策和訴諸民族主義，乃至挑起大國對抗，也符合保守派強
化美國國家認同的思路。對美國來說，移民來源和族裔的多樣性對國家認同一直是個挑戰
。美國在歷史上進行大陸擴張、大規模接收外來移民的過程中，都強調對移民的同化；而
激發愛國主義的兩次世界大戰，則加速了政府和社會對德國移民和日裔美國人的同化。川
普政府信奉“以實力求和平”的原則，在阿富汗和中東實行某種程度的戰略收縮，但通過
推動與中俄的大國對抗來凝聚國內不同族群，也是其解決國內問題、強化國家認同的思路
。
結語
美國究竟是誰的美國，是白人的美國還是所有人的美國，是先來者的美國還是新移民的美
國，這個問題雖然沒有成為政治辯論的話題，但在美國不同的歷史時期，自由派和保守派
、白人和少數族群內心會有不同答案。川普及其代表的右翼民粹力量，推動美國在本土主
義和排外主義的道路上狂飆突進，但受到美國國內很多族群的強力抵制。美國的移民政策
可能繼續呈現週期性的特點，與美國政治和經濟的週期性變化相吻合。徹底解決移民問題
要靠政治共識和府會共識，而這種國內政治和政策的共識正是美國最稀缺和最需要的資源
。