當代美國“民主援助”解析
原刊於《美國研究》2010年第3期
http://www.aisixiang.com/data/114433.html
劉國柱
浙江大學歷史系教授
“民主援助”是20世紀80年代以來新出現的政治名詞，它屬於政治援助的範疇，但又不同
於美國傳統的政治援助。傳統的政治援助一般是對美國盟國的政治聲援，幫助穩固美國盟
友的政治統治。而1980年代以來的美國“民主援助”所針對的既有美國的友好國家，但更
多的是在意識形態和政治制度上與美國不一致、甚至是敵對的國家；“援助”的對象既包
括傳統的主權國家，也包括各種政治組織和社會組織，甚至是受援國的反對派組織。美國
向”民主援助”的對象提供的既有資金(以贈款為主)，也有各種設備和物資，還有一些先
進的技術。“民主援助”是美國輸出民主戰略的重要組成部分，是美國在全球推動民主化
的重要工具。卡特政府推行人權外交，開始將對外援助與受援國的人權狀況聯繫在一起。
雷根政府成立了全國民主基金會(National Endowment for Democracy，簡稱NED)，正式
將“民主援助”作為美國對外援助的重要內容，“民主援助”在美國對外援助中的份量日
益加重。九一一事件之後，小布希政府更是將推行民主作為美國對外援助的首要任務。所
以，“民主援助”尤其是冷戰結束後美國的“民主援助”，是一個需要引起重視的問題。
一、美國“民主援助”的發展歷程
“民主援助”所針對的主要是受援國的發展道路和發展模式。通過美國的援助影響受
援國的發展道路和發展模式，在冷戰時期就是美國對外援助戰略的重要組成部分。但冷戰
時期的美國對外援助的出發點基本上停留在兩種不同意識形態的發展道路上。在美蘇冷戰
的大環境下，美國對外援助的目的首先是要保證發展中國家不能走上社會主義或共產主義
的發展道路。但對於受援國是否是民主國家，其經濟體制是否是市場體制，其政治體制是
否是民主體制，美國暫時還未能給予更細緻的考慮。這既是由於冷戰的大環境使然，同時
也受當時的主流政治發展理論的影響。
40多年以前，在西方的政治學界，很多學者都篤信社會經濟越發達的國家，就越有可
能建立持久的民主。這種觀點的核心是經濟發展將會自動帶來民主化。一些學者甚至認為
，獨裁政權能夠更好的利用並不豐富的資源創造經濟快速增長；而民主政權則往往會被懷
疑受特殊利益集團的影響，相對於比較孤立的獨裁政權而言，發展中國家的民主政權往往
會利用公眾的訴求，並容易向公眾的訴求妥協，使得它們反而難以採取統一的經濟發展計
畫。因而這些學者得出的結論認為，在一定的發展目標實現之前，民主化的進程應該適當
延後。受上述發展理論的影響，美國國際開發署在其成立的初期甚至直到20世紀70年代中
後期，在制定對外發展援助戰略時，一般都不把促進發展中國家的民主化作為其戰略目標
。甚至可以說，在冷戰的大部分時間裡，從美國得到經濟援助比較多的國家，除少數國家
外，大部分是親美的獨裁政權，如韓國的李承晚政權、南越的阮氏政權、拉丁美洲為數眾
多的軍政府和獨裁政權等。這種情況直到1970年代中期才有所改變。
20世紀70年代末80年代初是美國對外“民主援助”的第一個階段。美國對外“民主援
助”肇始於卡特政府的人權外交，到雷根政府建立全國民主基金會，對外“民主援助”趨
於制度化。
卡特政府上台後，人權問題開始作為美國對外政策中優先考慮的問題之一。卡特總統
判斷，對人權的關注已經成為一種世界潮流。他在就職演說中說：“世界本身現在正由一
種新的精神所支配。那些人數較多、在政治上已經日益覺醒的民族，正在渴望並要求他們
在世界上的地位，不僅是為了他們本身的物質條件，而且也是為了獲得基本的人權。”作
為自由世界的領袖，美國“絕不能對其他地方自由的命運漠不關心。我們的道德意識使我
們明顯地偏愛那些和我們一樣對個人人權永遠加以尊重的社會。美國對維護人權的承諾必
須是絕對的。”1977年5月22日，在聖母大學(University of Notre Dame)的畢業典禮上
，卡特詳細闡述了美國的對外政策新原則：美國對外政策應該是“民主的、以基本的價值
觀念為基礎、為仁慈的目的運用權力和影響”。他確信，美國需要重回“自決和民主的信
念”，而“美國對人權的責任是我們外交政策的根本宗旨”。卡特政府甚至認為，為了推
行人權政策，美國可以對其他國家事務進行干涉。卡特政府的國務卿賽勒斯·萬斯
(Cyrus Vance)就曾經發表聲明說：“我們的目的不是干預其他國家的內部事務，但是正
如總統所強調的，任何一個聯合國成員國都不能聲明侵犯受到國際保護的人權僅僅是其自
己的事務。我們的目的是制定同我們的信仰一致的政策，並且當我們認為合乎需要時心平
氣和地和不帶歉意地聲明這些政策。”
在卡特政府看來，美國的做法既符合美國的自由主義傳統，也符合《聯合國世界人權
宣言》(United Nations Universal Declaration of Human Rights)的精神，並且這也是
美國對世界承擔的使命和義務。在卡特時代，世界上並沒有發生大規模的民主化浪潮，卡
特政府所關注的是當時一些國家違反基本人權的狀況，如嚴刑拷打、政治暗殺，以及其他
各種形式的對基本人權的壓制行為，還很少顧及較高層次的人權問題如言論自由、結社自
由、知情權、定期選舉等。而且卡特政府也意識到，維護人權應該是美國對外政策的一個
長期目標，除少數個別情況外，美國政府不可能迅速減少世界各地侵犯人權的情況。同時
，卡特政府認為，在美國對外政策中還有其他一些目標“與人權同等重要，在一些情況下
甚至會更重要”，如中東和談、北大西洋公約組織的穩定、與中國關係的正常化、限制戰
略武器等等。在面對上述問題時，美國將對“我們的人權目標做出修正，推遲或降低(人
權方面的目標)以服從於其他重要目標。”所以，當親古巴的桑地諾陣線在尼加拉瓜推翻
了親西方的索摩查政權和蘇聯直接出兵阿富汗的時候，人權問題不再是卡特政府對外政策
關注的焦點。
雷根政府上台後，在國外推動民主逐漸成為美國對外援助的重要內容。1982年6月8日
，雷根在英國議會發表演說時聲稱美國的外交目標是十分單純的：“培養民主的基礎，這
一體系包括言論、出版自由，工會、政黨、大學……現在正是我們作為一個國家