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2020/02/19 徐子軒
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菲美軍事同盟撕裂後，對於亞太地緣政治的衝擊，菲律賓並非不了解，但卻有著自己的論
點。圖為美國海軍軍的驅逐艦隊，示意圖。圖／美國海軍
2月中旬，菲律賓正式宣告要廢止與美國軍事同盟的重要基石——《軍隊訪問協定》（VFA
），投下震撼彈。協定廢止將於聲明發布後的180天正式生效，菲律賓國防部日前更表示
，VFA失效後，菲美的共同軍事也將連帶告終。但「驅逐美帝」、沒了VFA，對菲律賓來說
真的會怎麼樣嗎？國防不靠美國的宣言，對於亞太地區的島鏈防禦，可能產生哪些連鎖衝
擊？
要說菲美近代的軍事同盟框架，時間得先回到1991年。當時冷戰已近尾聲，菲律賓對於美
軍駐紮漸感不耐。菲國參議院對菲美《軍事基地協定》（MBA）進行審查，以一票之差拒
絕了美軍在菲律賓本土的持續存在，美國只得陸續把位在呂宋島的克拉克空軍基地，以及
蘇比克灣海軍基地歸還給菲律賓，讓部分菲律賓人認為是抗拒美國殖民主義的勝利。
然而，1995～1996年的台海危機，讓華府重新思考中國對亞太安全的威脅，中國之於美國
也從柯林頓政府時期的戰略夥伴關係，逐漸轉為小布希政府初期的戰略對手關係（後來因
911反恐需要又轉向與中國合作，此為後話）。如此一來，美軍必須要加強深化在亞太地
區的存在，於是又將目光投向曾經的老夥伴菲律賓。
再加上，菲律賓軍隊嚴重依賴美國的軍事訓練和裝備，即使早前驅逐了美軍基地，也不代
表菲軍得以自立。且《美菲聯防條約》（MDT）仍在，雙方仍有例行軍事演習等密切的軍
事合作關係，因此必須重新找到適合的方式來維持承諾，菲美VFA於是應運而生。
光是從2016到2019年，美國就為菲律賓提供約5億多美元（折合約新台幣150億）的軍事援
助，像是協助菲國反恐的「太平洋鷹行動」（OPE-P），預算就高達1億美元。2020到2021
年，美國更計畫將援助2億美元，為菲國建造軍事設備與訓練人員。若少了VFA框架，美國
行政部門將很難從國會通過預算，也將阻礙菲國購買國防資產。
此外，VFA也可支持菲國解決非傳統的安全威脅，像是過去十年嚴重肆虐的販運人口、恐
怖主義等。如2016年美軍便協助菲軍對抗伊斯蘭國側翼的「阿布沙耶夫」（Abu Sayyaf）
民兵，阻止極端份子進佔菲國領土；美軍亦有協助救災任務，2013年海燕颱風襲擊菲律賓
期間，便提供超過8,000萬美元的人道援助，包括搜尋倖存者和發放物資等。
更重要的是，菲美軍事合作是穩定亞太局勢的一環，支持者認為VFA和其他軍事協定有威
懾中國的作用，特別是近年來中國在南海的島礁軍事化，讓菲國芒刺在背。美軍的臨時存
在，有助於加強菲律賓維護南海領土和海洋主張的決心與信心，兩國的緊密合作亦能提應
對南海危機的能力。
如今廢除VFA，且不論美國是否會削減軍援作為報復，兩國軍事操作就會面臨困境。如VFA
允許美軍提供菲軍裝備，與菲軍使用中的其他系統兼容，菲軍已經依賴美軍多年，若失去
VFA，菲軍勢必難以再輕易更新。如果要轉向他國採購，不僅須替換整體系統，還將與美
國關係進一步破裂，更加得不償失。
此外，正如菲律賓國務卿陸辛（Teodoro Locsin Jr.）指出，VFA是《美菲聯防條約》和
《增強防衛合作協議》（EDCA）的具體實踐方式，若缺乏此類白紙黑字的文件，菲美軍事
合作只是紙上談兵。因為終止VFA，很可能會削弱美國對MDT的承諾，華府將找尋更可靠的
夥伴。且因EDCA規定美軍得臨時駐紮，若沒有VFA彈性安排美軍入境居留，則必須另立新
約，否則EDCA就難以實行。
為了貫徹對菲承諾，美軍在2019年已經加緊執行EDCA。如去年2月，美國和菲律賓戰機舉
行雙邊演習，6月發布的印太戰略報告裡也指出，已經批准了12個EDCA項目，將於2019年
和2020年實施，以增強雙方部隊的聯合作戰能力。一旦沒有VFA，這些演習將如菲國國防
部所宣告，連帶取消。
對於以上種種軍事國防擔憂，菲律賓並非不了解，但有自己的論點解釋。
像是馬拉坎南宮發言人帕萊諾（Salvador Panelo）就試圖淡化美國終止與菲律賓的其他
軍事條約的可能性，他表示「菲美軍事條約對美國的好處比菲律賓大」，因為美國的「敵
人」非常接近菲國，美國需要菲律賓的合作，才能保衛自己免受敵人攻擊。
此外，菲律賓官民兩界也都有論述認為，廢除VFA反而有利於菲國國家安全與利益。這些
觀點多來自於左派與現實主義者，他們透過官僚體系、壓力團體與媒體等管道，為馬拉坎
南宮的決定背書。
比如當中有論者指出，儘管菲美有軍事合作關係，但在1995年中國接管南海之上、擁有多
國主權爭議的美濟礁，和2012年接管黃岩島時，美國一直拒絕介入，導致菲國失去領土，
這也是杜特蒂強調美軍不會為菲國而與中國作戰的論點基礎。從地緣戰略的角度來看，條
約並非特別重要，只要美國不願中國主宰亞洲，最後仍會捍衛菲國免受他國入侵支配。
也有論者認為，菲美軍事條約是冷戰產物，在菲美軍基地將成為美國攻擊中國的跳板之一
，這也會使菲國處於中國導彈威脅之下。同樣的邏輯也應用在朝核危機，若是朝鮮發動導
彈攻勢，在菲美軍基地同樣榜上有名。為了讓菲律賓擺脫地緣政治困境，最好是廢除相關
條約，與美國保持適當距離。
這些戰略思維要不是吃定美國維護霸權的決心，要不就是抱持菲國維持中立的幻想，一旦
估算錯誤，菲國勢必得付出極大代價。像是如果菲律賓與鄰國再有領土紛爭，意外演變成
武裝衝突，若無美軍駐紮充當人肉絆索，使對手忌憚而不欲衝突升級，那麼菲國勢必會先
面臨損失，再央求美軍援助。
又像是若中國試圖驅逐美國在亞太的存在，發展「反介入／區域拒止」（A2/AD，軍事術
語，指一旦爆發突發事件，當事其中一方迅速在事發區域劃定禁區，阻止第三方武裝干涉
）的能力，動用火箭軍、海空載具等各種中長程打擊美軍航艦，甚至不排除以導彈攻擊美
軍基地，切斷美軍的聯繫與供給。在這種前提下，駐菲美軍基地無可避免將會是目標之一
。
A2/AD能力屬於不對稱作戰，乃是弱國對付強國的方式，但當中國打造航母艦隊，就表示
有擴張藍海海軍的雄心，打算效法美軍稱霸七海，位於第一島鏈的菲律賓無可避免地成為
雙方爭奪的重心。因為美軍必須要在第一島鏈內封鎖中國的海軍和商船，才能阻止中國進
入第二、第三島鏈，甚至靠近西岸。
事實上，2017年開始菲軍就在南海的中業島修築跑道，亦有建造漁港、海水淡化廠等設施
的計畫。作為回應，2019年中國在該島周圍部署了數百艘軍民兵船隻，施壓菲國停止建設
，當時馬拉坎南宮強硬表示不惜採取軍事行動對抗中國，菲國外交與國防部也都要求美國
依軍事協定保證對菲的承諾。
但如果美軍無法從駐菲基地行動，那麼便很難及時處理南海島礁情勢。廢除VFA加深美菲
之間的嫌隙，不僅會破壞島鏈鏈條的聯繫，更會賦予中國於西太平洋移動的自由，這是美
軍無論如何都想避免的結果，也是菲律賓足以討價還價的外交槓桿。
美菲同盟的重要性雖不若美日、美澳，但仍是美國印太戰略不可或缺的部分。離正式結束
VFA還有約6個月，即使馬拉坎南宮放話不接受美國摸頭、杜特蒂不會去見川普，但依杜特
蒂的施政風格來看，只要美國提出能讓杜特蒂有面子又有裏子的斡旋條件，VFA的存續或
締結其他新約仍有不小的機會。