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2020/04/29 The Glocal
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面對瘟疫災難，歐盟迎來了整合團結的突破口？圖為葡萄牙一名老婦，正準備接受新型冠
狀病毒的篩檢。圖／歐新社
文／尹子軒（The Glocal副總編輯）
歐盟的財政權力向來都被富裕成員國鉗制，但這次的武漢肺炎（COVID-19，新型冠狀病毒
）危機，布魯塞爾卻意外迎來了進一步整合的突破口：面對瘟疫所需的巨大財政支出，比
起爭論是否該擴大歐盟中央調配財政資源的權力，歐元區究竟該不該發行聯合債券——也
就是所謂的 「新型冠狀病毒債券」 （Coronabond）——這個問題似乎顯得更加重要。
4月9日的歐盟財長會議中，俗稱的「瘟疫債券」 再次被「鐵公雞四國」荷蘭、奧地利、
芬蘭及德國極力抵制；但即便鷹派如荷蘭總理呂特，最終仍同意了由歐盟出面、向市場籌
措1,000億歐元，作爲各成員國的「緊急就業救助金借貸」（SURE），並以「嶄新的財政
工具」設立復甦基金，以刺激瘟疫災後的投資重建。
但截至目前，所謂「復甦基金」會否包含歐元區聯合的瘟疫債券？南北歐的歐盟成員國至
今卻未有共識，僵持談判中。
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圖為4月下旬，歐盟線上高峰會結束後，歐盟執委會主席馮德萊恩（von der Leyen）與歐
盟高峰會（European Council）主席米歇爾（Charles Michel）維持社交距離嚴肅談話。
圖／歐新社
檯面上，北歐國家當然不會輕易接受，讓所有歐元區成員國作爲擔保、提供各成員國借貸
，因為這對北歐國家來說，等於是用自家人民的納稅錢，來擔保南歐國家的債務。這也是
目前北歐諸國拒絕「瘟疫債券」的主因，不過本質上來說，SURE計劃和 「瘟疫債券」之
間的關鍵差別，其實只是後者由成員國各自發債，前者則是歐盟出面統一籌措，再借貸給
成員國。無論如何，北歐富國最終都將補貼南歐國家，差別僅是會不會先通過歐盟執委會
而已。
但從南北歐各退一步、妥協拍板SURE計畫來看，這反映了2件事：第一，「歐盟債務互助
」在目前的瘟疫危機下，一定程度上是可行的，核心問題是到底該不該直接讓所有成員國
共享風險、劃一利率發行，落實所謂的「瘟疫債券」方案？
第二，德國是鐵公雞四國的領頭，其對於歐元區共同承擔風險的立場，是歐盟共識的最低
公約數。此次德國點頭SURE紓困計畫，一方面說明了德國態度軟化，一方面也表示默許、
並為未來歐盟預算擴張鋪路——既然要歐盟代表向市場舉更多債，那麼同時也要保障德國
人、乃至北歐人的飯碗，以增加歐盟預算作為抵押。
SURE紓困計畫可說是疫情過後、歐盟經濟復甦的基礎政策「模板」。而歐盟執委會主席馮
德萊恩（von der Leyen）正與各國談判中的「歐盟7年預算」（MFF），要如何擴張至馮
德萊恩聲稱的「歐洲版馬歇爾計劃」之譜？也勢必會以SURE計畫為共識基礎。
目前，除了SURE計劃的1,000億將用於勞工補貼以外，歐盟已拍板的其他救濟補助，還有
來自歐洲投資銀行（EIB）用於企業貸款的2,000億，以及歐元區緊急備用基金「歐洲穩定
機制」（ESM）中的2,400億歐元，將用於國家低息信貸；紓困總金額已達5,400億歐元。
但這不過是個開始。根據法國財長勒梅爾（Bruno Le Maire）的説法，歐元區的經濟救援
方案總額預計超過1兆歐元，剩餘的「復甦基金」缺口， 巴黎政府表示將以某種形式的「
歐元區債券」為談判底線。
對此，北歐國家們也許口頭上仍會嘴硬抵抗，但無可否認的是，整個歐盟這次刺激經濟復
甦的策略是以 「不計成本」為前提，和歐債危機以來盛行的撙節政策背道而馳。除非北
歐的鐵公雞們願意讓南歐同胞們陷入債務危機——並順道將同樣使用歐元的他們拉下水—
—否則基於共同債務原則，北歐富國的讓步必然會為布魯塞爾、也為歐元區的穩定，提供
了新的政策選項。
北歐國家為何抗拒「瘟疫債券」？
自歐債危機以來，歐元區整合的最大挑戰一直都是南、北歐成員國之間的經濟發展差距，
以及北歐對南歐國家財政紀律的憂慮。而SURE就是疫情當下，南北歐矛盾目前達成的妥協
：要從歐洲層面籌錢復甦，但又不願讓南歐國家濫用劃一利率、放肆舉債的唯一方法，就
是讓歐盟出面擔保借貸，然後居中借出給成員國，讓北歐政府們起碼可以拿擴權後的歐盟
執委會，給國內選民當稻草人打。
事實上由歐元區各國集體擔保，讓各國以劃一利率舉債的「歐元區債券」（Eurobond）並
非新鮮事。法國和義大利曾在2012年提過，類似的政策工具也早在1970年代的石油危機之
後，出現並使用過，歐元區債券在這次的瘟疫經濟危機中再次成爲話題，毫不意外。
歐債危機給歐洲的教訓，就是當歐元區成員國們要應付突如其來的救災支出時，財政紀律
傳統上較爲寬鬆且仰賴出口的南歐國家們，容易陷入舉債成本躍升，卻又無法貶值貨幣，
造成經濟和債務危機的惡性循環；但「鐵公雞四國」擔憂的是——
如果交由南歐國家（比如說義大利）自行發行 「歐元區債券」，以全歐元區國家聯合負
責的債券去借貸，情況就變成了由（自認）遵守財政紀律的北歐人民，用稅款讓南歐國家
們以低利率借貸。其背後除了牽扯「南歐人就是好吃懶做」、根深蒂固的刻板印象，同時
也忽略了南歐國家普遍以出口為主，對於外部需求的衝擊影響本就較北歐深的經濟結構。
兩相折衷之下，這才有了目前的SURE計劃。
各退一步的「SURE」計劃
SURE計劃是歐盟執委會以〈歐盟條約第122條〉所賦予的經濟危機應變權力，允許歐盟向
成員國全體收取250億歐元作爲擔保，然後再由歐盟執委會統一出面向市場借貸1,000億、
轉借給有需要的成員國。北歐國家之所以同意這個方案最重要的原因有二：
第一，通過歐盟執委會去舉債再借貸，而非由南歐成員國各自舉債，讓這個方案的風險更
爲可控；第二，第122條明文表示這是「緊急狀態」下的歐盟擴權，代表這項政策工具本
身僅是危急時的暫時方案，而非永久性地讓歐元區各國風險互通均攤。
前者很容易理解，由歐盟執委會居中借錢並掌管審批的權力，如此一來便可依此監督南歐
成員國還債，從債務風險來説明顯對北歐國家是非常重要的考量；後者則是，「永久性地
以北歐國民稅款，去擔保南歐國家」這完全屬於政治票房毒藥，但北歐各國政府考量到目
前現實的疫情經濟危機，卻又不得不如此做，而該條款所表明的「暫時性」，也為這項政
策工具設下緩衝區。
然而，這個做法一方面不但一定程度上仍沿用了「歐元債券」 平分風險的邏輯，二來也
實質上增加了歐委會的權力；北歐國家同意以SURE模式作爲最終妥協的方案，可說是在危
機中意外、卻又不情願地推進了歐元區的整合。
化危機為轉機的「歐盟整合」？
如果説上次的歐債危機，和歐盟整合派對壘最終勝出的，是以嚴格財政紀律為道德高地的
北歐國家們；這次就是由德國總理梅克爾率領北歐，向主張債務互助的南歐、還有歐盟整
合派展現有限度的一次退讓。
柏林的身影在這次的援助計劃中處處可見。首先，SURE計劃以保障就業為唯一目的，這帶
有相當明顯的德國印記（2018年，現任德國財長蕭茲就提議過成立汎歐失業保障機制），
而SURE通過歐盟運作借貸的邏輯，則是沿用了過往德國社民黨政府在歐洲共同體時期所主
張的「社區借貸機制」（Community Loan Mechanism, CLM）。
CLM 本身創立的原意，是援助當時受到1973年石油危機影響的國家，並且彌補於1971年設
立、以成員國之間借貸救災的「歐盟中期財政援助機制」（MTFA） 的不足。CLM的設計—
—正如今日的SURE——也是由歐盟執委會前身，代表當時的歐盟（也就是歐洲共同體）向
私人市場舉債，而歐委會前身向市場提出的第一重擔保是歐盟的預算，第二重則是由成員
國們以配額共同分擔債務。
簡單來説就是如果歐盟預算不足以償還債券全額，債務方會以預先決定的配額分發到成員
國的頭上。當時聯邦德國（西德）政府和英法的配額相對最大，該機制30億美元的債額中
，三國就各自承擔了22.02%。如今SURE的金額比CLM多出數十倍，且只有一重來自歐盟預
算的擔保，布魯塞爾在擴權整合上，可說是往前一步了。
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圖為4月初，德國接收法國少量確診病患，展現共患難的團結。圖／法新社
由此可見，在歐洲疫情過後龐大的復甦資金需求下，北歐國家同意德國調解、達成SURE計
劃並賦予布魯塞爾擴充權力，不止是為了監督還債和成爲借貸中介，更是歐盟預算擴張的
基礎。畢竟，那區區1,000億歐元，對於應付今日的歐洲經濟災情實在不痛不癢。但重要
的是這代表了歐盟方面原則性的讓步，還有政治風向根本上的改變——由歐債危機開始的
撙節政策風氣被逆轉，布魯塞爾透過承擔疫情後經濟復甦的成本風險，讓歐盟往「聯邦化
」更進一步。
正如諺語「不見棺材不掉淚」，綜觀歷史，歐盟整合的進程每每都是在危機出現後，成為
往前邁進的契機。接下來的一年就很有趣了：歐盟内部的討論焦點將聚焦在汎歐的財政政
策上，也就是歐盟預算的增減上。
由於歐盟預算僅是以全歐盟經濟產出的1%去計算編列，絕不足以讓歐盟發揮穩定經濟的復
甦功效，在此情形下要如何增加歐盟拯救成員國們的財政能力？成了一大課題。接下來，
新稅款很可能會是歐盟迎來的機會。比如：德、法目前已經陸續向美資科技巨頭們的廣告
營收，徵收 「數碼稅」。這個財政上的整合，也有望成為疫病過後，歐盟和中美板塊化
競爭的籌碼。