改革為何總是寸步難行？一文讀懂美國警察制度的"前世今生"
https://www.guancha.cn/Faye/2020_06_23_555083.shtml
Faye
導讀
在美國警察發展史上，從來不乏轟轟烈烈的改革運動。19世紀80年代的"大反腐運動"、20
世紀初的"警察專業化運動"、20世紀70年代社區警務的興起……每一次警察改革，都圍繞
著"法律與秩序"這個國家重要政治課題，試圖讓人們生活環境更加安定美好，但每一次改
革結果似乎都那麼不盡人意，要麼難以為繼，要麼偏離初衷。為何美國警察改革總是寸步
難行，"退警"在美國到底是否可行？本文從美國警察體制形成的歷史根源做了深入探討。
6月16日，在針對喬治·弗洛伊德（George Floyd）逝世的抗議活動持續了數週之後，早
前還呼籲州長們"用好國民警衛隊"的美國總統特朗普，出人意料地簽署了一項有關警務改
革的行政命令，聲稱要建立聯邦警察數據庫，對曾過度使用武力的警察進行跟蹤。
就在一週前，弗洛伊德之死的案發地明尼蘇達州，該州長蒂姆·沃爾茲（Tim Walz）明確
表態，他將召集州議會特別會議，討論全面警察改革的問題。改革的方向大抵是針對警察
的暴力行為，重建補助金、問責制和提高執法透明度等。這聽起來，彷彿抗議者們已經取
得階段性的勝利。至於什麼時候能討論出個結果？什麼時候能夠落地執行？恐怕沒有人知
道。
但人們知道，就在弗洛伊德葬禮的第二天，美國CBS新聞報導稱，四位涉案警員之一的托
馬斯·萊恩（Thomas Lane），已於星期三下午從亨內平縣監獄獲釋。亨內平縣監獄的名
冊上顯示，萊恩的保釋金為100萬美元。
https://i.guancha.cn/news/internet/2020/06/23/20200623075456777.jpg
右一：托馬斯·萊恩（Thomas Lane）
至於該案主犯德里克·肖萬(Derek Chauvin)，目前案件仍在審理中。不過據CNN分析，即
使肖萬被判謀殺喬治·弗洛伊德罪名成立，在服刑19年後，仍可以獲得100萬美元（約700
萬元）的養老金。
被殺死的弗洛伊德還沒來得及開啟新的人生旅程，殺死他的人，後半生已經衣食無憂。人
們開始質疑，這個原本為瞭解決社區問題而建立的警察隊伍，究竟是在幫人們解決麻煩還
是在製造麻煩？
由於種族歧視問題長時間得不到解決，警察部門積弊難改，美國境內"退警"呼聲越來越高
。顯然，"退警"的聲音已經引發了警察系統的不滿。6月19日的最新消息顯示，因為對最
近的抗議不滿，紐約警察局正在醞釀罷工。
在強大的工會勢力和法律的雙重保護傘下，"退警"真有那麼容易嗎？
一、美國警察特色是如何形成的
1915年美國知名律師兼公共管理學者福思迪克在《歐洲警察制度》一書中，將歐洲警察制
度分為兩類：歐洲大陸警察制度（以法國為代表）和盎格魯?撒克遜警察制度（英國為代
表）。
17世紀初，美國尚未獨立前，英國在對北美殖民統治的同時，也將具有分權特色的"民主
警察"制度帶到了美國。
不同於現代美國警察，美國警察建立之初主要是為了方便殖民管理，所以早期的美國警察
大多為半職業化。他們質量不高、業務能力一般，要干的事情卻十分繁雜。除了要維持正
常的執法活動，還得負責徵稅、指導選舉，甚至是修橋、道路維護。
後來隨著美國社會逐漸由分散的農村向集約化的城鎮過渡，由居民發起成立，主要在夜間
負責打擊犯罪、維護社會治安、預防火災等工作的巡邏隊應運而生。
到了19世紀30～40年代，獨立後美國資本主義獲得了長足的發展，但也導致了美國南、北
社會矛盾不斷激化。隨著大量失去土地的農民湧進城鎮，社會治安問題也受到了嚴重的威
脅。
人們開始意識到到原先的保安官制度已經不能應付越來越複雜的治安環境。於是，美國各
個農村和城鎮地區，以地方保安官為基礎，建立起了新的村鎮、縣、州級警察機構，逐漸
朝著職業化和專業化的方向發展。
在選舉和管理制度方面，考慮到美國人對英皇殖民統治深惡痛絕，美國在承襲了英國警察
制度的基礎上，重新建立的警察制度更加注重民主和分權。不僅在管理權限上賦予了各州
政府高度的自治權，而且地方警察部門領導者均由當地居民公開選舉產生，或由當地政府
任免。
而後隨著美國工業化的迅速發展，紐約、芝加哥等大城市的崛起，美國城市也仿照倫敦建
立了城市巡邏的職業警隊，職業化程度進一步加深。到了20世紀初，美國四位一體的警察
體制格局基本形成，即縣警察、城市警察、州警察、聯邦警察四種警察體制並存且相互獨
立。
除聯邦警察直接接受聯邦政府或中央部門的統一領導外，其他三種警察機構均直接受地方
政府領導，與聯邦政府沒有垂直的上下級關係。由於各層級的警察在各地區實施的法律不
同，其職能和權限有所差異。警察管轄權的多樣性造成了警察職能和體系的複雜性，形成
了美國現代警察制度的特徵。
先說第一層級的縣警察，它是根據美國各州的法律成立的。縣級警察雖不算美國警察機構
中最重要的組成部分，但由於分佈廣、機構多、規模小，在地方的法律和職能作用等方面
地位獨特。
在美國，除了羅德島和夏威夷，其他各縣的警察局長都是通過民主選舉產生。也正因如此
，縣警察局長比其他政府官員具有更多的自主權，通常在當地聲望頗高的人才有資格當選
。通過民選產生的縣警察長，往往集司法系統三方面職能於一身，既可以是警察長，是法
官，也可以是監獄長。
與縣級警察不同，城市警察局長的任命方式是由該市的政體所決定，工作職能比縣警察要
複雜、繁重得多。城市警察不僅要24小時巡邏並偵破各類刑事案件，還要承擔城市中的酗
酒、吸毒、家庭糾紛等慢性社會問題。
由於美國是高度發達的城市化國家，所以城市警察是美國警務體系中最龐大、最重要的組
成部分。城市警察約佔全國專職警察的3／4，經費開支在所有預算中的佔比也是最高的。
比如，奧克蘭每年普通資金預算中的41％用於警務，明尼阿波利斯和休斯頓的這一數據則
達到36％和35％。
第三層級是州警察。美國共有49個州警察機構，他們行使的是州所賦予的權力，不必受聯
邦警察的領導和約束，只對各自的州長負責。州警察在美國的活動範圍不大，主要在縣、
市地方警察機構都不管的地區履行職責，例如在州界公路上巡邏和解決交通事故，調查一
般性的形式案件、進行犯罪研究等。由於州警察職責權限通常根據各州法律規定，所以州
警察的權力限制與各州政治因素所起的作用密切相關。
第四層是聯邦警察，即美國聯邦政府直屬警察部門。這些警察機構規模都不大，僱傭的人
員也不多，但他們活動的範圍之大在美國警察中卻是空前的。他們的主要職能是執行各項
聯邦法律，打擊那些全國性的重大違法案件。
所以從美國警察體系的構成來看，各級警察不僅分工明確，擁有極大的自主權，而且相互
獨立、互不掣肘，即便是層級高的警察到地方辦事，也得遵循人家的地盤人家做主的原則
。這在一定程度上也充分體現了美國所倡導的民主、自由精神。
二、以暴力和種族歧視著稱的美國警察
在明白了美國警察建立初衷和體系形成的整個過程之後，不難發現，其實美國警察功能定
位從一開始都是以社區治安服務為主。
可實際到了近、現代社會，隨著警察規模的不斷擴大，美國警察表現出來的特質卻與它的
建立初衷背道而馳。近一百多年時間裡，因為警察暴力執法，非裔種族歧視矛盾不斷升級
，槍殺、濫捕導致社會問題更加複雜化。
據CNN統計報導，美國警察槍殺、逮捕和監禁的人數遠遠高於其他發達國家。美國嫌疑人
在警察拘押期間的死亡人數，是澳大利亞的64倍；美國警察槍殺的人數，是德國的近100
倍；而美國的人均監禁率也為全世界最高。
美國司法統計局的一項數據顯示，從2015年6月到2016年3月的這10個月裡，美國可能共有
1348人在拘押期間死亡。也就是每天平均至少有4名嫌犯因此死亡。
此外，美國警察每年槍殺的人數也比其他發達國家多得多，據《華盛頓郵報》統計，2018
這一年美國就有995人死於警察槍口下，而這裡面的大部分的人都是黑人，根據2016年發
表在《美國健康雜誌》上的一項研究，非裔男性因警察執法致死的可能性，比白人男性高
出近3倍。
歷史上，警察對非裔的暴力執法而引發大規模抗議甚至騷亂事件，更是層出不窮。尤其近
30年以來，每當有非裔青年死於警察暴力執法槍口下的消息見諸於報，都會在全美引發一
場反種族主義的遊行和騷亂。
譬如1991年的羅德尼·金（Rodney King）事件。一位洛杉磯市的非裔青年羅德尼·金在
駕車途中被警察叫停，並遭到後者毆打。整個過程被目擊者拍攝和記錄下來後，在美國引
發軒然大波，最終導致1992年洛杉磯種族騷亂的發生。
https://i.guancha.cn/news/internet/2020/06/23/20200623075841525.jpg
Rodney King（資料圖/Fox 11）
2009年非裔青年奧斯卡·格蘭特（Oscar Grant）與人發生衝突，白人警察在上手銬過程
中將其槍殺。
2012年一名來自佛羅里達州邁阿密花園的17歲非裔高中生特雷沃恩·馬丁（Trayvon
Martin），在去看望父親的路上遭到白人社區警察喬治·齊默曼（George Zimmerman）的
槍殺。案件被媒體曝光後，全國各地舉行了大規模的集會、遊行和抗議活動，並引發了一
場關於種族貌相和"立足"法律的全國性辯論。
沒過兩年，類似的事情再度發生。2014年8月9日美國非裔高中畢業生邁克爾·布朗（
Michael Brown），在與朋友去祖母家的途中遭到警察達倫·威爾遜（Darren Wilson）的
攔截，理由是威爾遜看到布朗手裡攥著的雪茄。不久，車內的威爾遜與站在車外的布朗發
生爭執，布朗在慌忙逃跑的過程中遭到威爾遜的槍殺。
可怕的是，警察對青年非裔的暴力執法不只發生在社會，甚至還威脅著校園內的學生們。
一些教師和學生，尤其是非洲裔美國人認為，他們校園裡警察的存在是一種危險，而不是
保護師生免受鬥毆、吸毒和大規模槍擊事件影響的壁壘。
佛羅里達橘子縣在2019年的一段視頻顯示，一位校警在學校附近打架後被捕，視頻裡他抓
住一名中學生的頭髮並將她的頭向後拽，隨後這名校警被解僱。幾週後，一名被指派到北
卡羅來納州萬斯縣一所學校的警官因反覆將一名11歲男孩摔倒在地而丟掉了工作。
2019年一項對斯托克頓聯合學校警察暴力執法事件的調查發現：該學區涉及10歲以上黑人
學生事件的被捕幾率，比其他學生高148％。涉及涉及10歲以上拉丁裔學生的事件，被捕
的幾率比其他學生高124％。
直到前年該校區被舉報，加利福尼亞司法部介入調查並採取司法措施之前，斯托克頓一位
校警官還對學生實施了犬類檢查計畫，將警犬帶到學校校園內，對學生的物品進行隨機和
不事先通知的搜查。
三、以法治著稱的美國為何受到暴力執法的詬病
只是去看父親的馬丁卻被社區警員視為可疑人員，慘遭槍殺；沒有任何犯罪記錄的布朗，
明明在逃跑途中舉起了雙手，卻仍然倒在了血泊中……這兩樁案件最終判決結果，均未對
當事警察進行嚴厲的懲罰，甚至連濫用武力的指控都無法成立。
在一向以法治著稱的美國，為何警察多次枉殺無辜都能全身而退？非裔種族暴亂又為何屢
屢牽扯出警察暴力執法的問題？事實上，美國警察暴力執法作風由來已久，而且與歷史上
的政治背景息息相關。
二百多年前美國本著"分散管理、寓警於民"的原則建立了分權式美國警察制度。這種制度
下的警察雖然可以因地制宜地靈活執法，但這樣分權也帶來了一些隱患，即地方警務系統
權力過大，而導致警察無能、腐敗和濫用權力滋生。
1919年，一戰剛結束不久，基於美國民眾對禁酒的呼聲越來越高，國會在1920年頒布了一
則禁酒法令（編者註：那時候社會輿論認為酒是犯罪的根源，也是導致許多家庭暴力的罪
魁禍首，禁酒令的頒布則是為了保護婦女的權益，降低犯罪率，維護家庭和社會安定）。
實際上當法令落地執行後，在禁酒時期，不僅非法制酒、販灑、買酒成風，就連警察也趁
機從中大收賄賂。一旦有販賣私酒者不向警察納貢，則對其非法濫施暴力，致使當時警察
腐敗和暴力執法成風。
1929年國會威克曼在一項對執法部門的調查報告中稱："在執法部門，非法濫施暴力成風
，雖然警界大力推行專業化，但仍有相當數量警官非法濫用權力，使警察作風倒回到幾十
年前的腐敗時期"。
所以從19世紀末到20世紀初，很長一段時間內，美國警界都在就朝著反腐敗和警員專業化
方向努力，並發起了兩場轟轟烈烈的"大反腐運動"和"警察專業化運動"。
針對過去警察制度過度分散，城市警權過大的問題，為了有利於監察、提高警隊戰鬥力，
州警察機構比城市警察、村鎮警察權力更集中，更具軍事色彩。州警察也因此一躍成為美
國警察制度重要支柱的之一。
警察力量集中、更加專業化以後，社會服務功能的弱化又帶來了一系列隱患。二戰後，美
國經濟迅速崛起，人民生活品質大大提高，隨著"人民的資本主義"時期到來，美國嚴重的
政治、社會問題也開始慢慢突顯。
一方面，在對外關係上，美蘇對立兩敗俱傷，朝鮮戰爭和越南戰爭拖疲美國經濟；另一方
面，20世紀60~70年代美國社會迎來大變革，民權運動異軍突起，許多反對越戰的抗議示
威活動在各地爆發，導致犯罪率持續高漲。據統計1960年到1970年期間，美國每十萬人口
中的犯罪率比以往翻了一番多。
而民權運動的興起，尤其反對黑人種族隔離的運動，導致那段時間美國群眾與警察衝突不
斷，造成許多歷史上轟動一時的"騷亂"事件。譬如1962年的"密西西比騷亂"、1967年的"
底特律騷亂"和1968年4月4日民權領袖馬丁·路德·金被暗殺事件。
長達十年的社會動盪，使美國警察不得不加強戰鬥力以應對頻發的騷亂。基於當時的社會
環境，警察們在日常工作中變得更加敏感，更容易使用暴力，進而造成無辜人員傷亡。
專門為查明1967年暴力騷亂起因而建立的克納委員會證實："在底特律動盪期間，這座城
市充滿了恐懼。"報告說："國民警衛隊感到恐懼，公民感到恐懼，警察感到恐懼。"緊張
的警察和國民警衛隊有時在聽到槍聲後不顧一切地開槍射擊。他們斷斷續續地瞄準了難以
捉摸的狙擊手或不存在的狙擊手，而國民警衛隊在一次事件中尋求開火的來源時，開槍殺
死了五名旅行車的中的一位無辜乘員。
在這樣的歷史背景下，美國警察被一步步推到了美國民眾和非裔的對立面。
這種惡性循環在"民權運動"後，一直持續到現在，而美國警察過度職業化帶來一種負面影
響就是：警察界開始衍生出一種警察亞文化。
即大多數長期從事警務工作的警察，會出現性情孤獨、行事隱秘、懷疑社會上的多數人的
傾向。一項調查表明有70％的警察認為社會對他們有敵視或隔離感。也正因如此，他們相
信只有內部抱團能為他們帶來安全感，只有同事、戰友在工作中能幫助和理解自己。
譬如前不久，紐約州75歲老人被推倒風波發生後，兩位涉事警察被停職調查。令人意想不
到的是，同一部門的57名警察宣佈辭去應急響應小組職務，以聲援被停職同事。
該事件側面反映出，這種由來已久的抱團作風，通過對政府和警察工會施壓，是警察同袍
們幫助同事擺脫困境的慣用手段。而警察工會，歷來也是保護警察會員而存在的。
四、警察工會已成為改革的關鍵障礙
近年來隨著其他工會勢力逐漸下降，美國警察工會的勢力日漸壯大，這也使得受到指控的
警察更容易逃脫制裁。有政府官員和勞工專家在接受CNN採訪時表示，"警察工會的合同通
常會使那些因行為不端而受到警告的官員更難被撤職，這是改革的一個關鍵障礙。"
在弗洛伊德事件爆發後，路透社對過去八年來針對明尼阿波利斯市警察的投訴，進行的分
析顯示，每10起對警察不當行為的指控中，有9起是在沒有懲罰或干預的情況下解決的。
這一時期約3000起投訴，其中只有5名警官被解僱。
過去數年裡，明尼阿波利斯雖也曾多次嘗試改善當地警務系統，但因為該市擁有800成員
的強大警察工會，堅持支持軍事風格的警察戰術，警務整治工作一直屢屢受挫。值得一提
的是，經調查發現強硬阻礙改革的警察工會主席本人，也是一名有種族歧視言行劣跡的警
官。
明尼阿波利斯工會的合同並不罕見。路透社2017年的一項調查發現，美國其他地區的幾十
份合同中都包含了