標題: 首引南海仲裁案 美急表態撐盟友 學者：短期制華招數不多 長遠制裁逼讓步
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【明報專訊】
美國國務卿蓬佩奧7月13日發表「美國對南海海洋主權聲索的立場」聲明，首次按2016年
南海仲裁案裁決來否定中國「九段線」主張，被視為華府南海政策的重要轉折。本報專訪
了美國、東南亞和印度的學者，梳理各國在南海問題的立場及盤算。
美國智庫南海問題專家波林向本報稱，因應中國近年在南海的動作，美國急須向東南亞伙
伴表態力撐，以免削弱美國影響力。他相信華府或藉制裁等手段長遠迫使北京讓步，但關
鍵在於能否贏得盟友響應。
明報記者 周宏量
蓬佩奧在聲明一開始即表明，「北京對橫跨南海大部分地區的離岸資源聲索是完全非法，
其旨在控制那些資源的欺凌行動亦然」。他批評中方對「九段線」的法律依據說法前後不
一，表明華府對中方南海海洋主權聲索的立場將跟南海仲裁案判決一致。
否定華九段線 一改隱晦立場
華府智庫「戰略與國際研究中心」（CSIS）設有專門跟進南海局勢的「亞洲海事透明倡議
」（AMTI），項目主任波林（Gregory B. Poling）向本報稱，新政策意味華府「對中國
任何偏離2016年仲裁結論範圍的主權聲索皆視為非法」，並會在類似個案站在東南亞聲索
國的一方。但他提醒，新立場只限於「海洋主權聲索」，華府對南海島嶼的領土主權聲索
問題仍保持中立，「中國仍可聲索擁有南沙群島和西沙群島的主權，只是不可聲索擁有馬
來西亞、菲律賓、越南和印尼的海底島礁」。
波林認為蓬佩奧今次只是闡明華府以往較隱晦的實際立場。華府從未認可中方南海主張，
並以自由航行行動等方式表態，但未直接引用南海仲裁案。
波林相信，華府揀此時機作新表態攸關中方近年動作。他解釋，中方執法部門（指中國海
警局）及民兵力量（指遠洋漁船隊伍）過去兩年將東南亞各國的油氣及捕魚船隻穩步推出
南海，北京戰略正迅速見效，若再無改變，東南亞聲索國幾年內將不再可能在未獲北京同
意下取得任何南海經濟利益，這會嚴重收窄美國的影響力。他解釋，在東南亞聲索國眼中
，若美國未能助其保障法律權利，將質疑美國在區內的存在價值，「華府新立場旨在回應
上述問題，明示美國會為伙伴國家的海洋自由挺身而出，而不止關注自身的航行自由」。
助理國務卿暗示會制裁 點名中海油
新立場如何轉化成具體執行政策仍屬疑問。波林坦言，美國海軍除繼續增加南海部署或訓
練伙伴等，短期內可用新招不多，但他認為新政策之真正長期目標，是鋪路為中國帶來更
有效果的外交以至經濟代價。他舉例指華府可按新立場在國際論壇提出南海問題，推動歐
洲及伙伴國家仿效，並尋求對在南海「參與非法活動」的中國企業或個人實施經濟制裁。
他相信上述代價若足夠高，中方會明白跟鄰國妥協更有用。
華府公布新南海立場翌日，東亞及太平洋事務助理國務卿史達偉在智庫演說後，暗示會以
制裁反擊中方。他未提潛在制裁對象，但在演說中點名指摘中海油集團等中方企業儼如恐
嚇其他國家的「攻城鎚」，更斥之為現代版東印度公司。
波林強調，美國在南海問題要迫使中國妥協，唯一可行辦法是聯手「志同道合」的國家施
壓。他指北京勢將南海問題描繪成中美競爭，故華府需將南海問題演繹成「中國與國際法
之間的對抗」。
南海國家響應否成疑問
不過，美國未有簽署《聯合國海洋法公約》卻成為一大軟肋，南海區內國家是否願意支持
亦是另一問題。外交部發言人汪文斌上月底便質疑美國並非南海問題當事國或《聯合國海
洋法公約》締約國，大談南海問題「是蓄意離間中國與東盟國家關係……企圖製造出一張
遏制中國的新牌」。
外界憂擦槍走火 專家：風險仍低
華府的新南海立場跟其印太戰略息息相關，蓬佩奧聲明首兩句即表明華府要捍衛「自由與
開放的印太區」，並指南海正是「該地區極其重要和有爭議的部分」。外界擔心中美在南
海較勁或致擦槍走火，但華府智庫南海問題專家波林（Gregory Poling）認為風險仍然低。
美視華損其三大利益
波林認為，中方近年動作企圖損害華府長期以來在南海的三大利益：一是損害海洋自由（
freedom of the seas）的法律體系，那體現於中美協助建立的《聯合國海洋法公約》（
惟美國未有簽署）；二是威脅美國對伙伴及盟友作為安全提供者的可信度，尤其菲律賓；
三是威脅美國投射軍事力量到這重要水域的長遠能力。他認為以上3點皆跟美國的「自由
及開放的印太區」構想密切脗合。
印太區構想追溯至奧巴馬時代
華府的「印太區」（Indo-Pacific）構想雛形可追溯至奧巴馬時代。時任國務卿希拉里
2011年《外交政策》文章「美國的太平洋世紀」，便將亞太區（Asia-Pacific）範圍延伸
至「印度次大陸到美國西岸」，橫跨太平洋和印度洋。她明言戰略上維持亞太和平穩定的
重點之一，是「捍衛南海的航行自由」。「印太區」到特朗普時代才正式成為外交術語。
中國外交更趨民族主義成變數
雖然南海再成焦點，外界擔心中美在南海較勁或致擦槍走火，但波林認為風險「仍然低」
，因為中美海軍互動過程大多保持專業，而且「沒有一方想就南海衝突，也沒有一方認為
可取得符合成本的收益」。但他警告或發生意外令局勢升溫的事件，開端或是中國海警局
或民兵（指遠洋漁船），涉及某東南亞國家而將美國拖下水。另一變數是因應新冠疫情，
中國短期內外交將更傾向民族主義，美國則認為須展示對新政策的承諾。
2016年南海仲裁所涉九段線及有關島礁
中國政府以「九段線」作為南海權益邊界的依據，但東南亞聲索國並不認同。2012年黃岩
島爭端後，菲律賓翌年按《聯合國海洋法公約》（UNCLOS，下文簡稱《公約》）要求仲裁
，2016年獲判勝訴。
菲方提出的南海仲裁案，重點在北京「九段線」主張（包括對南海島嶼及人工島的權利）
涉違《公約》。南海仲裁庭2016年7月12日宣判，指中國的南海「歷史性權利」與菲律賓
無異，故其「九段線」海洋主權聲索踰越《公約》允許範圍，未具法律效力。
仲裁庭被認為幾乎全面認可菲方論述，例如裁定「沒有任何一個南海島礁」可以有12海里
的領海，而所有南海島礁即使「共同作為一個單位」也不能享有專屬經濟區權利，包括「
斯卡伯勒淺灘」（中方稱為黃岩島）亦不可產生專屬經濟區或大陸架。裁決又指，中國在
爭議島礁海域阻止菲律賓鑽探開採海洋油氣和漁民捕魚，並進行填海造陸和允許中國漁民
捕魚，皆侵犯菲律賓權利。
中方從一開始即不認可南海仲裁，自然不接受仲裁結果。菲律賓在裁決前不久新總統杜特
爾特上台，後者任內對是否接受裁決的態度搖擺不定，直至上月12日（即裁決四周年）才
由外長首度表態要求中方全面履行裁決結果。翌日華府即公布新南海立場，並將其扣緊南
海仲裁結果。
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美狠對華 東南亞期待又怕傷害 華府「撐盟友」聲明 菲越大馬印尼留餘地
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【明報專訊】
美國國務卿蓬佩奧上月公布華府的南海新立場，強調美國會站在東南亞盟友和伙伴的一方
，以保護其對離岸資源的主權權利，被認為是有心向菲律賓、越南等國放話。東南亞各國
反應不算熱烈，未見公然力撐或讚賞美國的表態，只重申支持按國際法處理南海爭端。東
南亞學者稱，東南亞各國其實歡迎美國表態，認為符合他們利益，不過同時也小心翼翼，
擔心中美角力損害地區穩定。
反應未見熱烈 重申國際法處理
蓬佩奧聲明公布後，2016年南海仲裁案主角菲律賓，其國防部長表示「強烈同意」國際社
會提倡南海有基於規則的秩序，又呼籲中方履行南海仲裁結果。據報正考慮仿效將南海爭
議交上國際仲裁的越南，外交部則稱歡迎南海各國採取符合國際法的立場，同意蓬佩奧的
聲明所指《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》）是管理所有海洋活動的法律框架。
印尼外交部發言人稱，該國對納土納群島海域的立場一向堅定和一貫，那是基於《公約》
，又指南海仲裁案確認印尼的立場。馬來西亞外長的聲明則強調大馬維持原有立場，即各
方必須合作以確保南海和平、安全和穩定，期待繼續商討敲定有效和具體的《南海行為準
則》。綜觀而言，東南亞各國的回應態度皆甚為模糊。
學者料不欲冒犯中國
曾在越南外交部任職的新加坡智庫尤索夫伊薩東南亞研究所研究員黎洪和向本報認為，河
內出於或會冒犯中國的顧慮，未有公開表達對蓬佩奧聲明的支持，但華府新立場符合越南
的立場和利益。他指越南尤其歡迎華府表達指中方的「九段線」主張屬非法，以及對「中
方反覆騷擾越方油氣活動」的萬安灘地區展示「無可爭辯」的立場。
印尼智庫「戰略及國際研究中心」（CSIS）研究員肯巴拉（Gilang Kembara）也向本報稱
，相信雅加達歡迎任何維護法治的立場，而且美國支持南海仲裁判決象徵美國對整個南海
爭端的聯繫。
馬來亞大學中國研究所主任饒兆斌則稱，大馬外長的回應「沒說歡迎還是不歡迎」，是非
常典型的馬來西亞南海立場。他承認大馬內部漸有聲音認為，蓬佩奧的聲明鞏固了大馬的
立場，因此大馬應更積極發聲，但領袖對利益的計算和對威脅的看法並不相同。他強調政
府保持安靜不代表軟弱。事實上，馬來西亞的實際立場還是跟東南亞鄰邦大致脗合，上月
底向聯合國發出外交照會，以罕有強硬措辭否定中方在南海的歷史權利，表明中方超出《
公約》的主權聲索「沒有法律效力」。
不過，美國的表態同時亦意味着中美角力加劇，區內國家並不想看到中美對決的局面。
饒兆斌說，大馬非常擔憂中美對抗，直言美國的行動永遠是利弊夾雜，一方面美國的兵力
部署始終會受到歡迎，它對馬來西亞等東南亞國家的支持很有價值，「但這支持是否暗示
要加入華府顯然正在建立的反華同盟？」他直言馬來西亞跟中國享有良好關係，並不會想
去到該地步。
各國拒當炮灰 美趨強硬利弊夾雜
東南亞學者不諱言，區內各國認為美國對華政策的變化是利弊夾雜——儘管美國的支持算
是助力，但也增加南海擦槍走火的風險，尤其華府明顯正組建反華同盟，並以南海問題借
力拉攏，但東南亞國家對此心存猶豫。
越南前外交官黎洪和認為華府整體對華立場，尤其是南海主張問題上轉趨強硬，「為越南
同時帶來機會和挑戰」。他解釋，華府此舉或有助限制中方在南海的「強勢（assertive-
ness）和海洋擴張主義」，河內也可望在越南專屬經濟區（EEZ）內跟中國爆發對抗時，
得到美國的外交支持；但另一方面，華府更強硬的立場也會增加中美在南海出現軍事衝突
的風險，越南並不希望出現，因恐怕會損害地區安全穩定，影響安全和經濟發展，甚至隨
時在衝突中被拖下水。
盼兩強之間取平衡
印尼智庫專家肯巴拉直言中美若在南海衝突，東南亞及東亞國家將首當其衝，「這不符合
印尼的利益」。
黎洪和指美國正就其對華政策動員國家支持，「實際上尋求建立反華同盟」，其中南海爭
端便是「方便就手的號召點」。他相信，部分區內國家業已重新考慮其對華政策，至少是
在兩強之間維持平衡，「而非過於倒向北京」。他說：「長遠而言，如果中國被認為在對
美國的競爭中呈現敗象，中國在東盟的一些密切伙伴甚至會考慮倒戈，畢竟每一個人都想
在『贏家一方』。」
東盟內部爭端 削抗華成效
印尼智庫專家肯巴拉認為，印尼不會尋求類似2016年的國際仲裁，主因是「官方立場不認
為自己是南海爭端的當事國」。他解釋，雅加達在南海只承認跟馬來西亞和越南存在海洋
邊界，倘若走上仲裁，就會變相官方承認在南海跟中國有海洋邊界，有違不承認九段線的
立場。
肯巴拉提醒，其他東南亞主權聲索國也在南海有非法行為，只是被中美角力所蓋過。他認
為東盟各國如要有效抗衡中國壓力，必須先管控好各成員國的爭端，「只有透過集體行動
，東南亞國家才能有效跟外部勢力合作，以抗衡非法的強勢行為」。
東南亞各國在南海問題上對中國愈來愈不滿，可見於近期醞釀的新動作。
今年1月中國船舶駛入印尼視為專屬經濟區範圍的納土納群島北部海域後，印尼即傳召中
國大使抗議，並展開海空巡邏，到今年7月更在該海域作一連4天的軍演。越南甚至盛傳考
慮仿效菲律賓，將南海爭端提上國際仲裁。
對華不滿增 國際仲裁成選項
越南學者黎洪和指通過法律途徑處理與中國的南海爭端，仍是越南的重要和可行選項，蓬
佩奧提出的華府新立場及2016年南海仲裁案的結果會令河內更有信心勝訴。但他強調越南
重視跟中國保持穩定及和平的關係，會首先嘗試通過外交渠道解決，只有用盡外交選項和
中方持續挑釁下才會走到這一步。
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印太籌謀聯手制華 美印不同調 「四方安全對話」走向軍事同盟 新德里有顧慮
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美國國務卿蓬佩奧早前提出華府新立場，聲明第一句即表明「美國支持自由與開放的印太
區」，可見華府南海政策跟其印太戰略息息相關。華府的印太戰略一大重點是拉攏印度，
尋求基於非正式「四方安全對話」（QUAD）跟印度、澳洲和日本建立更密切關係，被認為
是以中國作假想敵。印度近期與澳洲明顯加強聯繫，甚至傳出欲邀請堪培拉加入美、日有
份參與的年度軍演，惹來QUAD走向軍事同盟的揣測。但專門研究印太地區的印度學者向本
報指出，儘管新德里確有倒向美國的迹象，但其對QUAD的看法未必跟華府一致，至少不打
算視之為軍事類型的同盟。
明報記者 周宏量
學者：莫迪「戰略自主」「多邊結盟」
外界對印度外交取向的一大焦點，在於印度身為「不結盟運動」的發起國，會否真的在地
區角力中選邊？澳洲阿德萊德大學亞洲研究系客座教授賈殷（Purnendra Jain）接受本報
電郵專訪，指莫迪已放棄以「不結盟」作為政策的論述，並以宣稱尋求所謂「戰略自主」
（strategic autonomy）代替，旨在跟一個或一組國家建立「多邊結盟」（
multi-alignment），但同時不贊成標準形式的軍事類型同盟（military-type alliance
）。賈殷認為，對印度來說，QUAD是跟志同道合的國家合作的戰略框架，而非任何形式的
同盟，「因為同盟代表其中一方要向其他當事國承諾作出軍事協助或支援」。
印澳互動惹關注 軍演成焦點
賈殷提醒，印度跟其他QUAD成員國不同之處，在於新德里還加入了上海合作組織（SCO）
和金磚五國（BRICS），在這兩個組織內皆須跟中國和俄羅斯互動。對比之下，澳洲和日
本皆通過同盟關係與美國緊密聯繫。但他承認，印度倒向美國、並跟其地區盟友建立更密
切關係的局面，無疑正在加強。
印度有意加深QUAD形式合作的揣測，隨着印度傳媒上月盛傳新德里將邀請澳洲加入「馬拉
巴爾（Malabar）海軍演習」而升溫。馬拉巴爾軍演原先是印度和美國的雙邊軍演，到
2015年日本正式加入成為永久伙伴。在2007年首度不在印度洋舉行的馬拉巴爾軍演，澳洲
和新加坡罕有偕日本加入，但之後澳洲再未參與，直至2018年傳出印度拒絕澳洲參與的要
求，印度傳媒指是顧慮到北京的反應。
「北京是障礙 但非唯一」
賈殷同意顧慮北京反應是其一障礙，但不是唯一障礙。他解釋，印度此前顧慮澳洲對參與
軍演有否堅定的承諾，「基於以往經驗，新德里覺得堪培拉想法善變（fickle-minded）
，也不肯定澳方是否有足夠的承諾和能力來參與這種要求極高的公海軍演」。
印度和澳洲近期確不乏引人關注的互動。今年6月，兩國舉行視像峰會後落實將雙邊關係
提升為「全面戰略伙伴關係」，當中提到要為「開放和包容的印太區」（跟美國倡用的「
自由和開放」略有不同）作海洋合作，以及作更多防務合作。賈殷認為，此舉無疑令印澳
關係升級，也是為何外界揣測印度會邀請澳洲參與馬拉巴爾軍演，但這仍未發生，既可能
是新德里仍有猶豫，也可能是雙方尚在談判中。
美印關係決定QUAD前路
對華府而言，澳洲和日本原本就是盟友，QUAD能走多遠始終要看美國跟印度的關係能否更
進一步。賈殷認為，美印關係儘管勝過以前，卻仍不是堅定（not robust）的關係，障礙
包括特朗普政府的外勞簽證限制影響到數以萬計印度專業人士，以及貿易問題。
「東望」走向「東進」 強調經濟轉變重視戰略
印度戰略上關注東亞局勢並非新鮮事，早在1990年代初，時任總理拉奧已提出「東望政策
」（Look East Policy），其後為繼任者延續，到現任總理莫迪2014年上台後進一步提出
號稱升級版的「東進政策」（Act East Policy），外交更為積極主動。印度學者賈殷指
出，東進政策在推進過程中由強調經濟變成更重視戰略考慮，處理南海問題便是例子。
賈殷承認，印度不是南海爭端的當事國，但隨着印度對地區和全球戰略環境的認知出現變
化，新德里已開始在南海問題上爭取積極主動的立場，尤其是通過支持航行自由的權利表
現出來。印度認為南海是全球公地（global commons）的一部分，印度會跟志同道合的國
家聯手，以確保全球公地仍可供開放和自由的航行。
這也是印度外交取向由「東望」走向「東進」的體現。賈殷解釋，「東望」可被形容為被
動，「東進」則可被建構為積極主動，但莫迪原意是擴闊和加深印度跟亞洲各國（包括中
國）的經濟網絡，但在政策推動進程中，方向由純經濟轉為較戰略的角度。
莫迪屢暗諷中國擴張主義
所謂較戰略的角度，便是更着重印太的佈局，有印度學者甚至形容，新德里政策已由「東
進」變成「進向印太」（Act Indo-Pacific）。賈殷認為，莫迪一直是「自由、開放與包
容（inclusive，這字眼是印度倡議與美國的最主要分別）的印太地區」的支持者，意在
按此框架容納大部分區內國家，「然而，莫迪也明確表示自己支持『發展主義』（vikas-
vaad）而非『擴張主義』（vistaarvad），這是對區內部分強國的隱晦信息」。
莫迪2014年出訪日本時首次提出「發展主義」和「擴張主義」的對比，當時已被指暗批中
國；到今年6月中印軍隊在加勒萬河谷的邊境衝突後，莫迪前往印控克什米爾的軍事重鎮
列城發表演說，重提有些強國相信「擴張主義」，歷史反映只會導致自我毁滅，強調「發
展主義」才是現今世界主流，印度也不例外。莫迪雖未點名，但中國駐印度大使發言人嵇
蓉同日即在Twitter回應道：「把中國視為『擴張主義』，誇大和捏造與鄰國的爭端是毫
無根據的。」莫迪在上周印度獨立日演說中，亦再暗批中國是「擴張主義」。
邊境衝突重創中印關係 短期難改善
賈殷不諱言，加勒萬河谷流血事件激烈地改變了印度對中國的看法。他指對比2017年發生
於洞朗的類似事件，當時中印以連續兩年的領袖互訪作非正式會談，展示一定程度的成熟
態度管控雙方關係，但在加勒萬河谷的原始方式小型戰爭，卻重新揭開1962年中印戰爭對
印度的深刻傷疤。他說：「很清楚這段關係已變得極端對立，短期內改善的可能性微乎其
微。這對兩國都會有後果。」