日本「國鐵民營化」：改革鐵道巨債與安全危機的救命法？
2021/04/14 陳威臣
4月2日上午，一列行經北迴線清水隧道的太魯閣號，因人禍而造成49位無辜民眾死亡、數
百人輕重傷的悲慘事故，也讓台鐵公司化、民營化的議題再度浮上檯面，而日本國有鐵道
民營化的例子，就成了支持與反對台鐵改造的討論焦點了。
平心而論，國營企業民營的成果，都有其成敗與功過。日本作為世界各國鐵道民營化的知
名案例，日本國鐵民營化已超過30年，不少國人前往日本旅遊時，都享受過JR的便捷、快
速與優質的服務，而民營化之後的JR，對於帶領日本鐵道界的進化，更是有極大的功績，
這也成了大多數人對於國鐵民營化之後的正面印象。
日本之所以會推動國鐵民營化，有其歷史背景。由於鐵道自19世紀開始發展後，可以快速
且大量運輸旅客、貨物的特性，甚至於在軍事上有相當重要的地位，讓鐵道成為世界各先
進國家的國策目標，也因此歐洲各國的鐵道路網，大多數都屬於國有事業，由國家來經營
。
明治維新後，一切向西方學習的日本，更是將鐵道技術視為重點發展目標，除引進歐美的
鐵道先進技術外，也自立發展日本的鐵道系統，在這樣的發展下由國家所建設的鐵道，便
由國家部門來經營了。雖說日本也開放民間資金進行鐵道事業的投資，不過1906年帝國議
會通過了《鐵道國有法》，將當時許多民間興建的鐵道線收歸國有之後，成立了帝國鐵道
廳，開啟了帝國鐵道的歷史。
但之後由於國有鐵道的管轄與業務混亂，因此1908年日本政府再將原本隸屬於工部省鐵道
局，與帝國鐵道廳合併，成立了內閣鐵道院，進行日本國鐵的經營與監理業務，同時找來
曾任台灣總督府民政長官的後藤新平，擔任第一任鐵道院總裁。
1920年鐵道院升格為鐵道省，其業務除了屬於國家的鐵道路線經營外，還包括各島之間
的聯絡船、長途巴士等。1930年還成立國際觀光局，負責國際旅客相關業務，而轄下則區
分為各地鐵道管理局，經營各個區域的鐵道，直到1943年與遞信省合併為運輸遞信省（運
輸省、國土交通省的前身）。
戰後因國家公務員任用爭議，在盟軍駐遠東司令部（GHQ）的要求下，認為「專賣事業與
國鐵職員應『非公務員化』」，因此日本政府制定新法，將相關的事業體企業化，成立公
團事業承接——日本國有鐵道（JNR）就是在這樣的背景下正式成立，並簡稱為日本國鐵
，承接所有的戰前國鐵業務。
日本國鐵成立之後，除了協助海外日本軍民的復員工作、重建二戰末期遭嚴重破壞的鐵道
路線，還肩負起戰後景氣復甦後的鐵道路網的擴展。只不過這個「先天不良、後天失調」
的組織，即便曾有一小段美好的時光，但在日本逐漸復興，加上汽車技術日益純熟、公路
路網發達之下，鐵道成了昨日黃花，失去了競爭力；而國鐵在完成東海道新幹線的建設後
，卻因地方鐵道線無法跟公路競爭，最後轉盈為虧，逐年陷入了鉅額虧損。
為了彌補這些赤字，只得不斷地跟銀行借錢，加上日本高度經濟成長、人均GDP上升，但
日本政府為了抑制通貨膨脹，國鐵票價並未隨之漲價，如此惡性循環的結果，也導致了萬
劫不復的龐大債務。
根據統計，到國鐵末期的1987年為止，共累積負債37兆1,000億日圓。再者，日本國有鐵
道成立之後，旗下員工原本的公務員身分取消，因此成立國鐵工會來保障員工的權益，但
當時左派勢力龐大，不時與經營階層鬥爭，經常罷工的結果卻是造成廣大的民怨，還引發
了1973年的「首都圈國電暴動」。
政治因素介入的結果，還導致了國鐵內部相當嚴重的分歧，同時國鐵還發生不少大小的
鐵道事故，不管是櫻木町事故（1951年，106死）、三河島事故（1962年，160死）、鶴見
事故（1963年，161死）...等，死亡人數都超過百人以上。即便是國鐵末期雖無大型鐵道
事故，但小事故不斷，也是讓民眾感到不耐。
歷任的國鐵總裁，除了第五任石田禮助得以順利退休之外，其他人都無法「善終」，皆因
大型事故或是國鐵經營問題而辭任——首任總裁下山定則還因裁員引發一連串的抗爭，最
後竟然離奇地突然死於常磐線鐵軌上，而事發經過與原因至今成謎，同時「下山事件」與
另外兩個戰後初期所發生的事件「三鷹事件」及「松川事件」，被稱為國鐵三大懸案。
這三個事件都發生在1949年的夏天，其中三鷹事件是無人駕駛的列車衝出脫軌、撞上商店
街後造成6人死亡、20人受傷；而松川事件也是國鐵列車突發的翻車意外導致3名乘務人員
死亡。包括下山事件的離奇死亡，三大案件都找不到事發原因、雖然調查指向人為陰謀，
但真相最終還是沒有水落石出。而案件發生的背景，也正是國鐵戰後面臨的一系列工人重
組、財政崩潰的環境因素。
下山定則的遭遇似乎冥冥之中，注定了日本國有鐵道的命運，就在巨額赤字、政治對抗、
服務不佳與鐵道安全管控等問題下，國鐵成了日本政府的包袱，迫使日本政府不得不正視
國鐵的問題。
然而國鐵也並非沒有努力過，1980年日本政府提出了〈國鐵再建法〉，以鐵道路線輸送
密度為標準，選定三次的「特定地方交通線」共51條路線，這些路線因搭乘人數過少，部
分路線改以巴士替代，部分路線則是由地方政府協同地方企業集資，承接這些鐵道路線改
為「第三部門鐵道」，由地方經營。此外為了重整人力，自1982年開始也暫停新進人員的
招收，僅有1985年度以「幹部候補生」的名義，錄取新進人員進入國鐵。
至於日本鐵道建設公團（負責日本國內鐵道路線建設的機構）正在興建的未成線，則是進
行評估後，凍結不少建設工程；當時日本政府企圖減少國鐵的虧損路線，以及完工後即陷
入赤字的未成線，藉以降低國鐵的虧損；只不過這樣的方式治標不治本，不少國鐵內的青
壯派都悲觀地認為，這個號稱「最後的國鐵經營改革計劃」，最終絕對會以失敗收場，也
因此有志改革者便將目標轉往「民營化」一途了。
1982年，自民黨內成立了「國鐵再建小委員會」，由安倍晉太郎（安倍晉三之父）旗下「
安倍派四天王」之一的眾議員三塚博擔任會長，展開了國鐵民營化的推動，同年9月鈴木
善幸內閣也在國會答詢時，明確表示「將在5年內進行『國鐵民營化』」。
除政治家的推動之外，國鐵內也有支持民營化的青壯派，尤其是松田昌士、葛西敬之、井
手正敬三人，更是力推國鐵分割民營化，因此這三人也被外界稱為「國鐵改革三劍客」。
之後接替鈴木善幸擔任首相的中曾根康弘，更是積極的推動國鐵民營，1985年12月第二次
中曾根改造內閣成立，延攬了三塚博擔任運輸大臣，更加堅定了日本政府推動國鐵民營化
的決心。但在推動的過程中，日本政府也遇到極大的阻力——尤其是國鐵工會的堅決反對
。
工會內的激進派甚至於在1985年11月29日，在首都圈與西日本發動多起恐攻事件，以切
斷通信電纜、放火燃燒變電設備、號誌設備與車站等方式，藉以癱瘓交通。不過此舉卻引
發極大的民怨，加上發動的千葉動力車勞動組合，長期支持中核派，導致國鐵工會遭千夫
所指，還牽連到日本共產黨，日本社會的輿論反而支持國鐵民營化。
經過各界討論之後，整理出多個方案，包括確立國鐵分割化、新幹線不另行成立新公司、
也不考慮上下分離（路線營運與維修分成不同事業體）等結論，並在1986年11月通過國鐵
改革關連8法，日本國有鐵道在隔年1987年正式走入歷史，接手的則是新成立的「JR」。
依照相關法令，國鐵將分割為12個事業體，其中JR東日本、JR東海、JR西日本（以上3家
稱為「本州三社」）、JR北海道、JR九州與JR四國（以上3家稱為「三島會社」）為旅客
鐵道；鐵道貨運的部分則成立JR貨物。這7家公司為鐵道運輸經營公司；另外還有負責研
發鐵道技術的JR總研、負責鐵道通信事業的JR系統、JR通信（目前併入Softbank）、新幹
線鐵道保有機構（1991年解散）以及負責償還國鐵債務的「日本國鐵清算事業團」等5個
單位。
1987年3月31日晚間11時許，許多民眾都關注著電視直播，位於京都的梅小路蒸氣機關車
博物館，還利用蒸氣火車的汽笛奏出《螢之光》。4月1日零時，JR正式成立，這一刻也讓
日本鐵道正式邁入新時代。
JR民營化至今已超過30年，包括本州三社與JR九州早已股票上市民營化，但期間也曾發
生過像2005年福知山線事故等，更何況當年國鐵所遺留下來的龐大債務，至今仍尚未還清
。不過基本上包括營業效率、服務態度、鐵道車輛的開發等，都是過去國鐵時代所不能比
的，這也影響了許多國家順勢展開鐵道民營化。
當然30年後的現在來檢視當年國鐵民營化，像是三島會社除了JR九州之外，JR北海道與JR
四國因市場不足而陷入財務危機——這便是當年分割時所種下的果——而今這兩家鐵道公
司的股份仍掌握在國家的手中，也因此出現了「國鐵復活」的議論，該如何解決仍待觀察
。
此外，由於民營化全面釋股之後，企業最重要的就是獲利，對於虧損的路線與車站，就會
面臨檢討而廢線廢站的命運，雖說目前日本規定必須要與地方自治體協議的機制，不管是
JR或是私鐵，不過仍會被質疑沒有照顧到偏遠地區交通，這也是公共交通的重中之重了。
回顧日本國鐵民營化的歷程，日本花了十年的時間，同樣面臨工會的強力抗爭，好不容易
才在政治家的決心與國鐵內有志的青壯派力挺之下，終於完成這項艱巨的任務；34年來即
便有其過，但民營化的功卻是絕無僅有。
不過民營化會是鐵道問題的唯一解嗎？以台鐵的例子而言，在沒有民營化的基礎下長年確
實累積了不少問題，民營化並不保證等於安全化，不過民營化之後所有的基礎全部歸零，
加上民營公司可以在安全上下功夫，或是政府可以站在制高點對新成立的台鐵公司做監管
，而不會像現在動輒得咎，所以在安全上就能夠使上力做更多的把關、處理問題不那麼捉
襟見肘。
https://global.udn.com/global_vision/story/8664/5387866
水管上還找不少國鐵最後之日的影片
https://youtu.be/PBlMezJAvVM
https://youtu.be/kvRexW9hoQw
https://youtu.be/IibYT3Fj__4
他還沒提到洞爺丸和紫雲丸這兩個事故，這算下去死傷人數就破千了
然後鶴見事故當天還發生三井三池煤礦爆炸。不過因為鶴見事故日本才開始注重護軌這東
西
至於國鐵的工會到2000年都還在跟JR打官司