台南都會報
《多元思維》當市議會問政即將黑箱化 市民豈能沈默！？
文｜王毓正
政治學上，地方自治向來被視為是民主政治之重要基礎。然而部分議員所提
出之反公開透明的修法倡議若是成功通過，台南市議會將立下五都中最黑暗
議會之創舉……
．議會資訊公開為民主政治之前提
民意機關之議事過程是否透明公開與民主政治成熟度互為表裏，因此民眾能
否在最大範圍內接觸與取得民意機關運作之相關訊息，即成為判定代議政治
之民主成熟度的重要指標。
有關台南市議會大會期間議程進行之錄影或錄音，目前乃是以台南市議會所
訂定之「台南市議會錄影、錄音管理規則」（以下簡稱「管理辦法」）作為
規範依據。該「管理辦法」第3條規定，「本會…開會過程製作之錄音檔、錄
影帶或DVD，除經議長許可外，均不得攜出會外」，而依據前述規定之文義解
釋，倘若有民眾向市議會申請提供議會開會過程所製作之錄影檔，則在獲得
議長許可後，即可攜出會外。
事實上，民主政治下之議會運作過程本即應對選民公開透明，並盡可能公開
相關資訊，以利選民得以監督個別民意代表是否善盡為民喉舌之責，並作為
選舉時選賢與能時之重要參考。基於此理，國際間以及國內之各級議會，除
少數涉及國防軍事之事項外，莫不以將議會過程之影音資訊透過電視頻道或
網路平台全程播放為主流，甚至為了便利選民能事後取得民意代表問政過程
之影音資訊，也逐漸採取線上視訊隨選系統（VOD, Video On Demand）的方式提供
觀看或甚至下載。反觀前述「管理辦法」第3條規定，會議影像資訊是否可以
攜出會外，不僅尚仍需議長許可，而且何種情形應許可或不許可，也完全欠
缺客觀標準，著實有改進修正之必要。
．議會給看、給監督嗎？
然而據報載，今年5月間台南市議會國民黨黨團書記長洪玉鳳召開記者會，呼
籲臺南市議會議長賴美惠應保護議員的言論自由，除非議員當事人同意，否
則議員開會或質詢相關發言影音檔不可以任意外流。記者會後洪議員更率同
黨議員林美燕、林燕祝、曾培雅、黃麗招、盧崑福、林全忠、蔡玉枝等人到
議長室，向議長賴美惠表達心聲，議長同意並將列入提案修訂「台南市議會
錄影、錄音管理規則」。
如前所述，現行「管理辦法」第3條有關會議影音檔必須經由議長許可方得攜
出會外之規定，實未能符合民主政治潮流，而市議會諸公們竟不尋思如何修
法改進，竟還反其道而行，打算將讓會議影音資訊提供與否，更進一步維繫
於個別市議員是否同意！如此一來，是否市民一旦錯過旁聽或第一時間實況
轉播之後，事後要透過影音記錄檢視市議員的問政表現時，還必須聽任市議
員給不給看？然而，此無異等同市民欲行使公民監督權利時，還必須取決於
市議員給不給監督的機會？試問，如此還稱得上是所謂民主政治嗎？這若不
是大開民主政治之倒車，那是什麼！？
．言論自由？言論自主權？言論免責權？
依據國民黨籍洪玉鳳議員表示，此一修法提議的主要目的，是擔心在未經過
當事人同意下，相關質詢內容逕為流出可能遭有心人士在未全程轉述下斷章
取義或自行剪輯，不僅可能對當事人產生危害或負面影響，甚而危及議員的
言論自由、言論自主權以及言論免責權。
然而，民意代表於議會殿堂之言論行為是為了幫選民表達意見或爭取權益，
而非一般個人言論自由或言論自主之實現，作為一位民意代表理當深知此一
職責，豈可與風馬牛不相及的言論自由混為一談，著實令人深感不可思議。
倘若民意代表在議會殿堂之言論行為是屬於言論自由之範疇，豈不是將會發
生與民意悖離的荒謬現象，因為言論自由的表現方式尚包括「消極之言論自
由」，也就是不為意見表達也應該受到保障。換言之，即等同人民選出的民
意代表竟可以主張言論自由之保障，而不為問政之行為。事實上，民意代表
擬將其在議會上之問政行為與言論自由劃上等號，實為荒誕之言，不值一哂
。
其次，在民主政治制度下，多數國家固然皆針對民意代表制訂有所謂「言論
免責權」之制度，例如我國憲法第73條及地方制度法第50條即是，其大致內容
為「民意代表對於有關會議事項所為之言論及表決，對外不負責任」。但若
是以人民為對象行使此一言論免責權，或是進一步將其延伸解釋為包含民意
代表對於其言論影音檔有處分自由，皆屬對於言論免責權制度的嚴重錯誤理
解！
倘若參照司法院大法官釋字435號解釋可以得知，言論免責權的主要目的，是
為了保障民意代表受人民付託之職務地位，並避免立法機關之功能遭致其他
國家機關之干擾而受影響。民意代表得藉此保障，於無所瞻顧及無溝通障礙
之情境下，暢所欲言，充分表達民意。因此，言論免責權行使的對象是國家
機關，是為了避免其他國家機關的干擾，而不是迴避選民的監督！相反地，
倘若選民無法充分得知民意代表問政過程，又如何能確知民意代表有無善盡
人民付託之職責？無論如何，言論免責權在任何一個文明法治國家當中，絕
對未曾被理解為民意代表之言論可以免除人民的課責！
至於洪議員擔心在未經過當事人同意下，相關質詢內容逕為流出可能遭有心
人士在未全程轉述下斷章取義或自行剪輯，可能對當事人產生危害或負面影
響。然而如此也不過是本末倒置，毫無邏輯的說法罷了！首先，即便在當事
人同意提供影像的情形，影像在他人手中會被如何加工或詮釋，本即存在無
限可能，又豈是當事人能事先預料或阻止？相反地，倘若以上行為涉及誹謗
或侮辱屬實的話，自然有刑法相關制裁相繩，而不是因噎廢食，反過來阻止
議事過程相關資訊的流通，阻礙人民對於議會之監督。
當然，或有人會說，目前市議會開會過程都已全程透過youtube實況轉播，並沒
有阻礙議會運作公開透明的問題。但試問多數民眾豈有閒暇時間隨時監看轉
播;相反地，既然可以全程實況轉播，不就是正好說明著這些影音資訊本屬已
公開的訊息，又豈有事後不提供之理？
．地方議會是最貼近地方人民的民主政治或黑箱政治？
筆者也藉由發現此一議題的機會，對於目前立法院與五都市議會的相關管理
規則進行檢視與比較。結果發現現行「台南市錄影、錄音管理規則」不僅有
很多應改善的空間，甚至是否符合民主政治之要求都是大哉問！首先，立法
院、台北市與台中市議會皆明確指出錄影錄音管理規則是基於「勵行議會民
主政治及貫徹議場公開之精神，並保障發言之權益」之目的所訂定，可見民
主政治與議場公開不僅是立法目的，而且更是保障議員發言權益的核心目的
，絕不容本末倒置。反觀台南市議會的「管理規則」第1條卻僅規定「為加強
議場錄音、錄影之管理」而訂定，彷彿是純粹為了管理而管理，而完全無法
彰顯民主政治與議會公開透明為制度的核心目的。
其次，一般民意機關之議事程序可分為委員會與大會，而二者皆屬議會運作
的核心程序，因此原則上理當悉數錄影錄音並全程公開。但台南市的「管理
規則」第2條卻僅規定「於大會期間在議事廳進行之議程應製作錄影、錄音，
其餘除必要議程外僅製作錄音」，而無法符合充分公開透明的要求。
再者，即是第3條規定「本會…開會過程製作之錄音檔、錄影帶或DVD，除經議
長許可外，均不得攜出會外」，當中的不合理本文在前面已提及，在此不再
贅述。但現在面臨的問題是，竟還有議員認為限制不夠，擬將「需獲得議員
當事人同意」之限制增訂至該管理規則當中！如此悖離民主政治主流之反動
，市民豈能無動於衷！？
目前立法院針對院內資訊之公開，已大致依照「政府資訊公開法」辦理，因
此台南市議會應該是盡可能朝向與「政府資訊公開法」一致的方向進行改革
，絕不應凌駕「政府資訊公開法」之規定，使得市議會宛如治外法權一般，
處處迴避與抵制市民的監督。否則不僅抵觸上位階法律，更是抵觸憲法所保
障之民主政治基本精神。
政治學上，地方自治向來被視為是民主政治之重要基礎。然而部分議員所提
出之反公開透明的修法倡議若是成功通過，台南市議會將立下五都中最黑暗
議會之創舉。市民倘若不自覺而仍保持沈默，在台灣，從台南開始，地方議
會黑箱化亦將成為國會黑箱的重要基礎。（作者：國立成功大學法律學系副
教授）
來源： http://goo.gl/aID12x