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我們不能說宋代已經出現近代意義上的“司法獨立”，宋朝行政與司法的分立也并不是
特別明確。不過，若說宋朝已經出現了“法治的意識”，則是沒有問題的。
本文原載于《同舟共進》2014年第3期
皇帝無法由著性子“做快意事”
目前的主流史學界與歷史教科書，似乎仍將宋朝描述為“封建專制主義的發展期”，如
周寶珠、陳振編著的《簡明宋史》認為，宋朝的制度“都是為加強君主專制主義而設，
皇權大大地膨脹起來了”；歷史學者程念祺提出，“從宋朝開始，的確可以說，歷史已
為專制和大一統鋪平了道路”；高中歷史教材則這樣概括宋代的政制：“君主專制政體
的演進與強化”，并將這一課程的“教學目的”確定為“了解中國古代君主專制與帝王
權力逐步強化”。宋朝是一個皇權專制王朝，好像已經蓋棺定論了。
然而，如果我們深入了解宋代的權力結構及其運行機制，便會發現所謂的“皇權專制”
只是后人的成見，并不符合歷史事實。在展開論證前，我想先講幾個小故事，看看宋朝
君主能否專制得起來——
故事一：北宋乾德二年（964年），范質等三位宰相同日辭職，宋太祖隨后任命趙普為相
。但在頒發任命詔書時碰上了一個程序上的大麻煩：詔書沒有宰相副署，不具備法律效
力；而范質等宰相又已辭職。太祖想從權，對趙普說：“朕為卿署之可乎？”趙普回皇
上：“此有司職爾，非帝王事也。”最后，還是由領有“同平章事”（即宰相官銜）銜
的開封府尹趙匡義副署，才簽發了詔書。
故事二：神宗朝，一次因為陜西用兵失利，神宗震怒，批示將一名轉運使斬了。次日，
宰相蔡確奏事，神宗問：“昨日批出斬某人，今已行否？”蔡確說：“方欲奏知，皇上
要殺他，臣以為不妥。”神宗說：“此人何疑？”蔡確說：“祖宗以來，未嘗殺士人，
臣等不欲自陛下開始破例。”神宗沉吟半晌，說：“那就刺面配遠惡處吧。”這時，門
下侍郎（副宰相）章惇說：“如此，不若殺之。”神宗問：“何故？”章惇說：“士可
殺，不可辱！”神宗聲色俱厲說：“快意事更做不得一件！”章惇毫不客氣地回敬了皇
上一句：“如此快意事，不做得也好！”
故事三：宋孝宗是個圍棋愛好者，“萬機余暇，留神棋局”。內廷中供養著一名叫做趙
鄂的國手。趙鄂自恃得寵，向皇帝跑官要官，孝宗說：“降旨不妨，恐外廷不肯放行。
”大概孝宗也不忍心拒絕老棋友的請托，又給趙鄂出了個主意：“卿與外廷官員有相識
否？”趙鄂說：“葛中書是臣之恩家，我找他說說看。”便前往拜見葛中書，但葛中書
不客氣地說：“伎術官向無奏薦之理。縱降旨來，定當繳了。”趙鄂又跑去向孝宗訴苦
：“臣去見了葛中書，他堅執不從。”孝宗也不敢私自給他封官，只好安慰老棋友：“
秀才難與他說話，莫要引他。”
故事四：南宋光宗朝，皇帝左右的近臣、私臣每每向光宗請求“恩澤”（即請皇帝恩賜
個大一點的官做），光宗總說：“朕倒好說，只恐謝給事有不可耳！”謝給事是時任給
事中的謝深甫，曾多次抵制光宗提拔請托的私旨。樓鑰當中書舍人時，也直接告訴光宗
：對不合法度的私旨，“繳奏無所回避”。光宗很是顧忌，遇到禁中私請，只能推掉：
“樓舍人朕也憚也，不如且已。”宋光宗并不是一個具有優良君主品質的皇帝，卻不能
不尊重給事中與中書舍人封駁皇帝私旨的權力。
上面列舉的幾名趙宋君主，既有明君也有昏君，可見在宋朝，無論君主賢明還是昏庸，
恐怕都無法由著性子“做快意事”。皇帝一旦露出濫權、專斷的苗頭，立即會受到文官
集團的抗議與抵制。強勢如宋神宗，也只能感嘆一聲：“快意事更做不得一件！”
我們評判一個政體是否為“皇權專制”，可以看看皇帝在這個政體中掌握著怎樣的權力
，是否受到制度性的約束與制衡。下面我們就來考察宋代君主在行政、立法、司法三組
權力結構中的權力及其運行情況。
中國式的分權與制衡
毫無疑問，跟其他王朝一樣，宋朝君主居于權力金字塔的頂端，擁有至尊的地位和最高
的世俗權威。但按照宋人的政治理念，君主的“最高權威”應當是象征性的，而不是表
現為實體性的執政權。這一點，跟后來標榜“乾綱獨斷”的明清政體很不一樣。
北宋大理學家程頤解《周易》，提出：“進居其位者，舜、禹也；進行其道者，伊（伊
尹）、傅（傅說）也。”意為：天子（舜禹）只是天下的主權者（進居其位），宰相（
伊傅）才是天下的治理者（進行其道）。余英時先生認為：“程頤理想中的君主只是一
個以德居位而任賢的象征性元首；通過‘無為而治’的觀念，他所向往的其實是重建一
種虛君制度，一切‘行道’之事都在賢士大夫之手。我們還可以肯定地說，這不是他一
個人的想法，而代表了理學家的一種共識。”
確實如此。如北宋名臣富弼告誡宋神宗，現在政務“多出親批，若事事皆中，亦非為君
之道。脫十中七八，積日累月，所失亦多。”顯然，富弼反對君主“親批”政務，即便
是皇帝天縱英明。南宋大理學家陸九淵也說：“人主高拱于上，不參以己意，不間以小
人，不維制之以區區之繩約，使其臣無掣肘之患，然后可以責其成功。”表達的也是“
虛君”的意思。
君主既然“垂拱而治”，那國家應該由誰來治理呢？宋人認為，是宰相。用程頤的話來
說，“天下治亂系宰相”。宰相是政府的首腦，《宋史·職官志》這樣概括宋代宰相的
職權：“佐天子，總百官，平庶政，事無不統。”《宋會要·職官》也說宰相“掌邦國
之政令，弼庶務，和萬邦，佐天子，執大政”。
許多治史的學者（包括錢穆先生）都認為，與漢唐相比，宋代君權更為集中，而相權被
削弱了。其中的理由是，宰相的權力被多個機構分割，比如宋代軍權由樞密院執掌，中
書省管不著軍事；又設三司，將財政大權從宰相身上分走。但這種推斷不是很準確，因
為宋代宰相所統率的政府，作為一個整體，其權力跟漢唐宰相機構并無不同，只不過宰
相個人的權力沒那么集中了。而且宋代宰相機構的權力，比之前之后的任何王朝的相權
都要穩固，基本上不受帝王及其非正式代理人（如宦官）的侵奪。
當然，宋朝所有的詔書都以君主的名義發出。那么宰相的執政大權如何體現呢？首先，
詔書的起草，原則上都需經宰相所轄的中書舍人之手，詔書表達的通常就是政府的意見
，皇帝只是照例批準而已。更重要的是，一道以皇帝名義發出的詔書，必須有宰相的副
署，才得以成為朝廷的正式政令。詔書若無宰相之副署，則不具備法律效力。北宋初，
因為找不到宰相副署，太祖皇帝差點連任命狀都簽發不了。
根據“天下治亂系宰相”的原則，宰相之責任不可謂不重，宰相之權力不可謂不大。那
么問題來了——如何防范宰相擅權、濫權？答案是：臺諫。
宋代是歷代最重臺諫的一個王朝，甚至“以立國之紀綱”寄于臺諫，君主與宰相頒行的
詔書、法令，臺諫有權追繳回來。與其他王朝的監察系統相比，宋代臺諫的權力更大，
可以“風聞言事”，即使彈劾出錯，也不用負責任；宋代臺諫的獨立性也更強，漢唐時
，臺諫只是宰相的屬官，宋代的臺諫系統與政府系統則是平行結構，不歸宰相統率。
因此，宋代臺諫對宰相領導的政府構成了強有力的制衡。蘇軾說，臺諫“許以風聞，而
無官長。風采所系，不問尊卑。言及乘輿，則天子改容，事關廊廟，則宰相待罪”。按
照宋朝的慣例，宰相一旦受到臺諫彈劾，即應暫停職權，“待罪”家中，等候裁決。而
裁決的結果，很可能是宰相辭職。北宋侍御史劉摯對此也有描述：“伏見祖宗以來，執
政臣僚茍犯公議，一有臺諫論列，則未有得安其位而不去者。其所彈擊，又不過一二小
事，或發其陰私隱昧之故，然章疏入，即日施行。蓋去留大臣，一切付之公議，雖人主
不得以私意加也。”此論雖略有夸張，但在臺諫系統運轉正常的時期，如宋仁宗朝，宰
相因為被臺諫彈劾而去職的情況十分常見。據學者統計，從明道初至嘉祐末二十余年間
，因臺諫論列而罷免的宰執，即有二十三人之多。
說到這里，我們便明白了，宋朝的政體實際上包含了雙重的“二權分立”：首先是君權
與相權的分立。政權歸于君主，治理權歸于宰相，用宋人的話來說是：“權歸人主，政
出中書，天下未有不治。”君主的權責是任命宰相（論一相），宰相的權責是組閣（論
百官），治理天下。君主與宰相“各有職業，不可相侵”，君主若是侵奪宰相之職權，
則屬違制，將受到群臣抗議。
其次是政府與臺諫的分立。宋人經常將“執政”與“臺諫”對舉，可以看出他們有著非
常明確的分權意識：“天下之事，一切委之執政”；“一旦諫官列其罪，御史數其失，
雖元老名儒上所眷禮者，亦稱病而賜罷”；君主則居于超然地位，“常使兩者（執政與
臺諫）之勢適平，足以相制，而不足以相勝”，如是，“人主可以弁冕端委而無所事”
。 君主不要專制，是作為宋朝的一項憲則慣例傳承下來的。不能不承認，這是一個精妙
的政體結構，體現了中國式的分權與制衡之美——誰說傳統政治中沒有優良制度呢？
史上獨一無二的“立法民主”機制
宋代的立法，大致可分為兩種，一是具有憲法性質的慣例與文件，宋人稱為“祖宗法”
；一是全體臣民均需遵守的一般性法律，宋朝最常見的便是“編敕”。
先來看“祖宗法”。歷代，當以宋明二朝最重“祖宗法”，不過其形成機制又有很大差
別。明代的“祖宗法”是由開國皇帝朱元璋親手訂立、頒行的成文法，要求子孫永世遵
守；宋代的“祖宗法”卻不是哪一個皇帝制定的，而是由一系列先帝故事、習慣法、慣
例、故典組成。特別需要指出的是，這些故典與慣例的整理，通常都是由士大夫群體來
完成。士大夫在篩選、闡釋“祖宗法”的過程中，毫無疑問融入了儒家的治理理想。因
而，宋朝的“祖宗法”甚至不能說是哪一位趙宋皇帝本人的意思，而是士大夫集體塑造
出來、經過漫長時間形成的非成文憲章。
“祖宗法”作為一個政治概念，正式提出來是在宋仁宗朝。仁宗是一位資質平庸的仁厚
之君，逝世后，則被士大夫塑造成垂范后世的仁圣君主。仁宗朝的一部分慣例也被整理
成祖宗法的典范，宋人說：“仁宗在位最久，德澤最深，宜專法仁宗。蓋漢唐而下，言
家法者，莫如我朝，我朝家法之粹者，莫如仁宗。”宋朝士大夫將一位已經去世的君主
樹立為圣君，當然不是為了歌頌皇帝，而是想給在位的君主立一個標準，以此來規范皇
帝的行為（這與清代理學家將在位之君吹捧為圣君，完全是兩碼事）。
宋朝的“祖宗法”內容龐雜，外延模糊，也缺乏系統性的成文解釋，但我們化繁為簡，
還是可以對其作一個界定——“祖宗法”乃是宋王朝的憲法性慣例與文件，旨在約束君
主行為、規范政治構架，這一點跟限制士民的一般性法律有著本質的差異。當現任君主
做出不符合儒家理想的行為時，士大夫集團往往就會搬出“祖宗法”，令君主不得不作
出讓步。
宋朝的一般性法律，則通常都以“編敕”的形式出現。既然叫做“敕”，當然表示所有
的敕條均以皇帝的名義頒行天下。但哪些規則可以成為“敕”，卻不是皇帝說了算的。
修敕的權力實際上掌握在通曉法學的士大夫手里。我們以為皇帝“出口成敕”，皇帝說
的話就是法律，其實并不是那么回事兒。
當然，中國古代還沒有出現一個諸如議會那樣的民選立法機構，不過，宋朝有專門負責
修訂、匯編法律的機關，叫做“詳定編敕所”（又稱“修敕局”、“編修敕令所”等）
。編敕所由提舉、同提舉、詳定官、刪定官及若干文吏組成，在編敕過程中，每個立法
官都可以對草案提出意見，但提舉與詳定官擁有對法律草案定稿的權力。
這里還想探討一個問題：宋朝的民眾有沒有機會參與到國家的立法過程中？答案是，有
的。也許您想不到，宋人已經建立了一套比較完善的“立法民主”機制。宋人認為，“
自來先置局（修敕局），然后許眾人建言，而刪定須待眾人議論”。這里的“眾人”，
包括朝中百官，也包括一般平民。立法不是由皇帝出口成敕，也不是由士大夫閉門造車
，而是要經過“眾人”的充分辯論，擇其善者而從之。“自來”二字，表明立法須走“
眾人議論”之程序，此乃宋代一直實行的慣例。
平民如何參與立法呢？主要有三個途徑：首先，任何人在任何時間都可以向州政府投狀
，以書面形式提出立法的建議，再由州政府將意見書“繳申中書”，上報中央。當來自
各地的立法意見書積累到一定程度時，即交給修敕局“刪定編修”。凡立法建議被采納
之人，“量事酬賞，或隨材錄用”。其次，修敕局啟動立法程序后，朝廷會利用遍布各
州縣的粉壁，出榜公告天下，征集立法建議。如南宋建炎四年（1130年），朝廷決定修
敕，便命令各州縣政府“出榜曉示”，征求意見，“諸色人等陳言編敕利害”，均可到
州縣衙門投書，州縣政府收集后用“急腳遞”（宋代的加急快遞系統）送達京師進奏院
，再由進奏院交給“詳定重修敕令所”。凡建議得到采用者，“即保明申朝廷，乞與推
恩”。
最后，法典經皇帝批準，頒布生效之后，如果民眾發現其中的缺陷，還可以向朝廷奏陳
立法得失，并建議修訂。如宋哲宗元祐元年（1086年），朝廷批準了詳定編敕所提出的
一項動議：“官吏民庶等，如見得見行條貫有未盡未便，合行更改，或別有利害未經條
約者，并許陳述。”當時盡管沒有立法議員，但如果一項立法受到的非議很多，可以促
使朝廷重新修法。
宋朝這一制度化的“立法民主”機制，在中國歷史上是獨一無二的。我們從其他王朝中
找不到類似的制度。
“法者，天子所與天下共也”
我們不能說宋代已經出現近代意義上的“司法獨立”，宋朝行政與司法的分立也并不是
特別明確。不過，若說宋朝已經出現了“法治的意識”，則是沒有問題的。宋人明明白
白地提出，當法律制訂出來后，上至君主，下至臣民，都需要遵守，君權不能成為違法
的擋箭牌。宋人說：“法者，天子所與天下共也。如使同族犯之而不刑殺，是為君者私
其親也。有爵者犯之而不刑殺，是為臣者私其身也……故王者不辨親疏，不異貴賤，一
致于法。”
“法者，天子所與天下共也”，這其實是中華法系的古老傳統了。為深入理解這一傳統
，筆者在此插播一則故事：張釋之是漢朝的首席大法官（廷尉），一日，漢文帝出行，
經過長安城北的中渭橋時，有一個人突然從橋下跑出來，導致拉皇輿的馬受驚，文帝也
差點受了傷。于是皇帝命令侍衛將那人擒住，交給張釋之審訊。經訊問，原來那人是長
安縣的鄉下人，因為聽到開路禁行的喝道聲，便躲到橋下，過了許久，以為皇帝的乘輿
車騎已過，便跑了出來，誰知就沖撞了皇輿（在當時，這叫做“犯蹕”）。
張釋之向文帝報告了案情，然后提出處罰意見：“依大漢朝的法律，一人犯蹕，當課罰
金。”漢文帝聽后大怒，說：“此人驚了我的馬，幸虧這馬兒馴良，要是換了別的馬，
說不定就將我摔傷了。廷尉你竟然只判處他罰金？”張釋之說：“法者，天子所與天下
公共也。今法律如此規定，當依法執行。陛下如欲加重懲罰，則法不信于民也。那人犯
蹕之時，陛下你若將他殺了也就罷了，但現在已交到我廷尉這里，我身為廷尉，自當公
正執法，若有偏差，則天下的法官都會任意輕重，那老百姓豈不是要手足無措？望陛下
明察。”文帝思之良久，承認張釋之是正確的。
顯然，法官張釋之所秉持的司法理念是，一個案子進入司法程序后，應由法官依法裁決
，皇帝也不可干預。張釋之的那一句“法者，天子所與天下公共也”，也多次為后世的
司法官引述，用來對抗君主徇私枉法的意圖。但宋代的學者、法官提起這起“犯蹕”案
例時，還是對張釋之很不滿意，因為張釋之還說了一句“那人犯蹕之時，陛下你若將他
殺了也就罷了”。他們認為，作為負責司法的廷尉，實在不應該說出這種違背法理的昏
話。如宋代的洪邁批評張釋之此言無異是“啟人主徑殺人之端”。
南宋大儒陸九淵更是從一個刁鉆的角度發出詰問：假設漢朝的法律規定“犯蹕者殺無赦
”，那廷尉是不是也應該堅定地按照法條辦案，將那個倒霉而無辜的鄉下人處死呢？陸
九淵的答案是：也不可以處死。他追溯到《尚書》記載的一項古老的司法原則：如果有
人犯了大罪，但屬偶犯、出于過失而非故意，而且坦白了自己的罪行，那么他就不可被
判死刑。
根據這項古老的司法原則，陸九淵認為，“犯蹕案”中的那個鄉下人，只是偶爾的過失
，不存在犯罪故意，即使他使漢文帝受了傷，也應該從輕發落，何況文帝并未受傷。如
果當時的法律條文違背了這樣的司法原則，法官應提請皇上修訂法律，使法條合乎正義
。因此，張釋之應該向文帝解釋清楚法理所在，而不是以“今法律如此規定”相敷衍。
在這里，陸九淵闡發了他對“司法獨立”的非凡見解：法官，不僅要據法決斷，也當依
照古老而永恒的法理審查法條。這些法理蘊含于永恒的天道人情（自然法）中，記錄于
古老的法典中，由飽學的法官給予發現、闡述。顯然，皇帝應當接受這些先于他存在的
法理；以皇帝名義制訂出來的法條，也要符合永恒法理，方為善法。這樣，既能夠保持
司法之獨立，也可避免法家式的“任法之弊”。
在具體一起訴訟案的審判過程中，宋朝也已經建立了“獨立審判”的制度。這套制度可
以用一句話來概括：外力（包括皇帝的意志）可以監督，可以彈劾，但不能干預審判。
宋朝的法律明確規定：一、州縣法院獨立進行審判，不得請示、征求上級法司的看法，
“州縣鞫獄，在法不得具情節申監司，及不得聽候指揮結斷”；二、提刑司如果發出批
示干預州縣法院的司法審判，州縣法院可以不必理睬，一概依照法律辦事，“如監司指
揮具情節及令聽候指揮結斷者，州縣不得承受，一面依條施行”；三、干涉下級獨立審
判的上級法司，以違制追究責任，“監司指揮具情節及令聽候指揮結斷者，以違制論”
；四、御史接受皇帝的委派，組成特別法庭審理案件，不受宰相與君主的干預，“受詔
推劾，不得求升殿取旨及中書咨稟”。
另一方面，宋代的法律也指出：“如監司見得（州縣法院）果有情弊及情理未盡，即別
行按劾。”上級法司與監察部門可以緊緊盯著司法，發現法官有不法情事或錯判，可以
彈劾，但不可以指揮法官如何審判。
今人以為中國古代的君主“言出法隨，賞戮由心”，又以為古人沒有“司法獨立”的精
神，傳統文化是構建現代司法制度的無形障礙，殊不知這些都是深深的誤會。
通過考察宋朝行政、立法與司法三個權力分支的制度形態，我們實在很難認同諸如“宋
代君主專制得到強化”的論斷。可以明確地說，宋朝并不是一個皇權專制的王朝。這并
不是筆者的創見，知名歷史學家錢穆先生老早就說了：“倘使我們說，中國傳統政治是
專制的，政府由一個皇帝來獨裁，這一說法，用來講明清兩代是可以的。若論漢、唐、
宋諸代，中央政府的組織，皇權相權是劃分的，其間比重縱有不同，但總不能說一切由
皇帝專制。”1941年，主持復性書院的馬一浮邀請錢穆前往書院講演，錢穆的演講主題
便是反駁那種認為“中國傳統政治一貫專制”的成見：“國人競詬中國傳統政治，自秦
以來二千年，皆帝皇專制。余竊欲辨其誣。”馬一浮聽后，大為贊賞，說：“自梁任公
以來，未聞此論。”筆者的論證，無他，只是向錢穆等前輩致敬而已。