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2014-04-03
沃草特稿
〔清大哲學所・偉恩與咖啡哲學部落客・國會無雙編輯室・偉恩〕
在這段時間裡，我一直在沃草參與關於服貿爭議的討論與擴散。看了許多文獻和辯論，也
深入觀察此次的學運。這篇文章可以看成我個人觀察與研究的總結，我也儘量說明其中的
術語和避免使用生澀的字眼。
這篇文章目的在於總結「黑箱服貿」爭議的始末及核心的「民主憲政問題」，並補充沃草
懶人包〈台灣民主危機——黑箱服貿30秒強行闖關始末〉中並未詳細說明的部分。
各位也可以看到，4月2日，行政院也公佈了他們希望訂定的「兩岸協議監督條例」。希望
公民閱讀過本文後，可以憑藉自己的判斷力，去檢視這份條例是否令人滿意、是否合乎民
主憲政的理念。
本文要旨在於回答：
為什麼在當前法規下，服貿是無法被國會監督的？
為什麼服貿是需要國會監督的？在沒有國會監督下的服貿，究竟有哪些問題？
民間的「先立法，再審查服貿」訴求核心是什麼？為什麼我們應該關心國會？
文章稍長，但我懇切地希望能夠有幾位讀者願意有耐心地讀完，並給予指教與回饋。
法規現實：服貿無法被國會監督
1. 兩岸協議的法規缺口
國民黨立委張慶忠曾在公聽會中放話「服貿協議是一個行政命令，因此要是三個月沒有處
理完，便不需要通過立法院審查」。3月17日這一天，張慶忠委員也用他的行為實踐了這
一點，以主席的身份在30秒內決定了服貿的未來。
「服貿」究竟是否必須通過國會審查才能生效？
張慶忠引用的法規是《立法院職權行使法》第61條：「各委員會審查行政命令，應於院會
交付審查後三個月內完成之；逾期未完成者，視為已經審查。」
而「兩岸人民關係條例」第5條也明定，未涉及法律修正的兩岸協議是只需要送立法院備
查、而不需要國會認可：「協議之內容[…]未涉及法律之修正或無須另以法律定之者，協
議辦理機關應於協議簽署後三十日內報請行政院核定，並送立法院備查，其程序，必要時
以機密方式處理。」
「備查」就像是你今天做什麼只需要先行報備，只要時間到了，就沒有人可以阻擋你；而
「要讓國會審查通過才得以生效」意味著如果沒有國會認可，這件事情就不會發生。
張慶忠委員的荒謬做法，在這凸顯了一個更大的問題。所有所謂「兩岸協議」正處在一種
微妙的尷尬狀況。
2. 「兩岸」協議的尷尬狀況
有一件大家可能會驚訝的事實是：「一個中國，各自表述」不只是口號，而是事關重大政
策方向的行政理念，是對國家安全、外交、立法、社會有實質影響的指標性原則。
在法律歷史中，我們可以看到，在給定的「一個中國」政策原則底下，大法官也不得不進
行迴避，在釋字第329號（1993年）中，解釋了「國際條約」必須通過國會審議，但依然
對「兩岸協約」不予解釋（由於固有疆域問題與憲法無關，可見釋字328號）。
因此明定「兩岸協議只能送立院備查」的「兩岸人民關係條例」第5條才不致違憲。
但為了因應中國對台灣一直以來的意圖以及潛在的社會問題，要求法制化「兩岸協議的簽
訂」以讓國會進行監督、讓行政權簽訂協議得到國會的充分授權，並不是頭一遭。
在1997年、1999年，時任行政院長的蕭萬長都曾提出「臺灣地區與大陸地區訂定協議處理
條例草案」，但如曇花一現。
甚至到了2008年，國會於朝野協商中又再要求陸委會應儘速研議「臺灣地區與大陸地區訂
定協議處理條例草案」。對國會的決議，陸委會則表示「沒這必要」，並依照兩個理由忽
視了國會的要求：一、兩岸條例已經是特別法，不要「再立特別法審核它」；二、現行兩
岸條例的規定已符合釋字第329號，沒有違憲。
這個「沒這必要」，其實意味著「兩岸協議只要按照以往的做法就好」的意義。
台大教授國際法專家俞寬賜在〈我國「條約締結法」之擬議〉（2011）一文中，嚴肅地討
論過這樣的狀況。他認為兩岸未來談判及協議的規範問題，正是加速立法院在「締約監督
權」與行政院發生爭議的關鍵之一，也是立法委員聲請司法院大法官會議釋憲的動機之一
。
但不管是「大法官會議解釋」，還是各種「關於締結條約的法律草案」，對兩岸協議都缺
乏規定，俞教授進一步認為：「由於兩岸協議難免涉及人民的權利與義務和國家的利益，
如果全然忽視立法院的監督，恐非正途。」
3. 作為 ECFA 後續的服務貿易協議
我們必須注意到，服貿是ECFA（「兩岸經濟合作架構協議」）的後續協議之一，暱稱「服
務貿易晚收清單」。也就是說，在簽訂ECFA的時候，基本上已經談好要簽服貿了，只是還
沒決定服貿會長成什麼樣子。
在馬英九總統的解釋下，2010年的ECFA，是作為「準條約」辦理的，並通過了國會的審議
。服貿協議則是以ECFA第四條「服務貿易」為原則來辦理。
在ECFA「通過國會審議」的表面，於99年50期的公報中，卻也記錄了ECFA依據行政院版本
、一字未改「照案通過」的過程。
各位在此對國會，會同時有更多了解，也能理解為什麼「逐條表决」的做法是不能接受的
：
在8月18日的院會中，總共進行了19案的表决，民進黨立委柯建銘、管碧玲、潘孟安共提
了18個臨時動議——質疑的問題包含貧富差距擴大（2條）、空白授權（2、6條）、談判
失利風險（7、8條）、用語修正（12條）、破壞民主憲政（1、11條）、國家安全（4、5
、9條）、干擾國會審議權（13、14條）、未考慮民間意見（15條）等問題——想要修改
ECFA的內容。
但民進黨的全部案子，由相當於 66:29 的比例，被一律否決。19案中，通過的案子一律
是由國民黨立委林鴻池提出的：「因本案具準條約及自由貿易協定性質，建請依議事慣例
，全案一次表決方式處理，不得逐條修正，以符法制」。
4. ECFA 造成了今日的服貿談判困境
在2010年，我們究竟簽下了怎麼樣的一個協議？
我們在這裡來看其中三條，這樣便能對今天的狀況更能有所理解：
第四條「服務貿易」：不遲於本協議生效後六個月內就服務貿易協議展開磋商，並儘
速完成。
第十一條「雙方成立『兩岸經濟合作委員會』」：由雙方指定的代表組成，負責處理
與本協議相關的事宜，包括但不限於：
（一）完成為落實本協議目標所必需的磋商；
（二）監督並評估本協議的執行；
（三）解釋本協議的規定；
（四）通報重要經貿資訊；
（五）解決任何關於本協議解釋、實施和適用的爭端。
第十三條「附件及後續協議」：本協議的附件及根據本協議簽署的後續協議，構成本
協議的一部分。
這代表什麼呢？
一、服貿是ECFA的目標之一。
二、服貿完成以後，會成為是ECFA的一部份。
三、ECFA的磋商、監督、解釋等事宜（由於標注了「包括但不限於」，這相當於交付
給行政機關「空白授權條款」），完全交給「兩岸經濟合作委員會」這個單位負責。
這也就是說，在 ECFA 以後，行政權便有權、也有義務進行如條約所示的一切擴充，甚至
，由於 ECFA 條文被國會授權、加上兩岸協議被視為行政命令的法規現實，行政權便不再
需要經由國會監督了。
可以說是，今日的因早種在2010年，距今已然四年。
兩權分立：服貿為什麼必須被國會監督？
看清現實以後，在大家懊悔太晚開始關心政治的同時，我們來聊聊政治哲學。
我們國家的政體，屬於「憲政共和國」，也就是：「符合憲法所建立與運行的行政、立法
分立的國家。」
這句話其實有點難，讓我好好說明一下。
5. 什麼是權利？什麼是法律？
要談行政、立法分立，我必須先談談「權利」。
要了解什麼是權利，我們必須透過「自由」的概念，我們說：權利即「做某事而不會被干
涉的自由，與其自由本身」。
簡單來說，當我說「我有累的時候坐下來的權利」，就代表「我累的時候要坐下來，沒有
人可以阻撓我」，也代表，沒有人可以無故將「我有累的時候坐下來」的自由給奪走。
我們會發現，權利的內容是很複雜的，因為我們幾乎可以聲稱自己有任何權利，甚至我們
聲稱的權利可能是彼此衝突的，包括我們可能主張自己有傷害他人或是做出對大家都不好
的事的自由。
為了讓社會變得公平、更好，我們於是建立了政府。讓政府告訴我們：你的某些權利必須
被放在公益之後，包括你如果要保有自己的權利，你必須要尊重他人的權利。
在這個時候，權利成了「法律」——這就是法權利的起源。
6. 行政、立法分立的原則
這樣的問題在哪裡呢？那就是政府往往也是少數人組成的，他們開始會叫人們去做一些他
們其實不想做的事，有些說是義務、有些則說是「為大家好」。有些時候政府是對的，有
些時候政府實在太過分了。
於是人們發現，當我們給予政府公權力時，政府卻成了唯一不受權利管轄的人。
為了合理限制行政權、並落實人權的理念，歐洲的啓蒙哲學家（一些政治契約論者）發明
了「共和國」的概念。
共和國最樸素的版本，就是落實「行政、立法分立」原則的國家，透過這樣的設計，合理
地限制行政權。
其主要構想在於「互相制衡」：既然行政權可以干涉人民的權利，那麼我們就讓人民自己
去訂出自己的哪些權利是可以被如何一視同仁地侵犯，包括可以因為怎樣的目的而被侵犯
。
因此才有立法院（國會）與立法委員的存在，他們是「民意代表」，為人民立法、直接對
人民負責。而「行政權」就可以在法治的範圍以內、在國會授權的目的以內，盡可能地施
展手腳——這是所謂民主共和國的樸素意涵。
也是因為要判定法律的適用範圍，必須有一個裁決者，能讓人民與國家的權利發生衝突時
加以公正裁定，因此才設立獨立於行政機關的「司法權」。
7. 有沒有通過國會的差別，在於層級上的不同
因此，在這裡有一個明顯的原則是：沒有經過國會審查、而只是下達行政命令的東西，和
有經過國會審查的東西，效力是不同的，考量的事情也是不同的。
再說一遍，掌握行政權的，是服務於公民的人，行政院要做什麼、要怎麼做，都必須有法
可循、都必須由國會認可，包括政策、下命令、頒布法令、簽署國際協議等。並且，行政
權必須充分告知做這件事情可能造成的後果，讓公民加以決定自己想要怎樣的未來。
簡單來說，國會就像是國家通過的認證，理想上的意義在於確認：「民意」是否有被充分
考慮？
「需不需要通過國會」的意義就在於肯定或否定：民意是否有必要被充分考慮？
一個原則是：當政策及法令涉及龐大人民權益的再分配與社會衝擊，甚至涉及國家整體走
向，必須透過國會進行監督，以保障這些是合乎民意的。
服貿是不是這樣的東西？是的。
8.為什麼服貿必須通過國會？
當我說「服貿必須通過國會」，我的意思是「它是一個影響重大，而必須考量權益再分配
、社會衝擊和國家未來方向的協議」，有幾個理由：
第一個是香港給我們的教訓，香港經驗讓我們知道，對與中國自由貿易必須抱持某種程度
的警惕；再不願意面對兩岸政治，也都必須起碼承認：政治與經濟不是能完全分開來的事
。
第二個則是可以從經濟學的角度來看，即使我們承認自由貿易可能對台灣經濟帶來好處，
我們也必須承認兩種風險：一是造成產業壟斷以及財富分配不均的經濟社會風險，二是當
中國成了最大的、集中的利益團體時，會對民主環境帶來的極大政治風險（請參考〈自由
貿易還不可怕，可怕的是金權政治〉）。
這樣思維並非是在預設「中國一定會干涉台灣政治」，而是說了「中國有誘因干涉台灣政
治」而且「服貿開啟了新的、直接的干涉的可能性」，對此，在訂定條約時並應該加以排
除。
俞寬賜教授也說，「為遵循憲法分權原理，兩岸協議尤應準用關於條約之規範。」，因我
憲法明確訂立了行政與立法分立的原則，立法院既享有制定法律及「議定有關國家其他重
要事項」的權力，那麼「凡是涉及此等權力之兩岸協議，當須送立法院議決，庶幾行政機
關乃不致以締結兩岸協議之手段，潛越立法院的權限。」
一直以來，便是因為自由貿易存在著社會衝擊和政治爭議等問題，各國都是對涉及自由貿
易的國際協議嚴陣以待。對台灣來說也不例外。
一些同情行政者的政治評論家，似乎認為服貿協議之所以在談判階段，不能於立法院討論
，是因為「談判前的保密原則」，如果在談判前就將底牌揭露，將使談判陷於劣勢。但根
據「立法院議事規則」第八章，明定立法院中是可以召開「秘密會議」的，一個有考慮民
意的主導者，除了「不信任國會」的理由外，似乎無法依此反對立法院的監督。
但在ECFA簽訂以後，服貿的困境變成了：似乎行政單位的蠻幹是由國會所授權的，使得服
貿合理但荒謬地不需要由國會進行監督。
也是因為這樣，當服貿不需要透過國會監督以後，問題便浮現了出來：風險評估草率、分
配正義缺乏程序正義基礎、磋商過程不公開、民間意見無法被考量。
要明白問題所在，我們可以看看政府提供給我們的「服貿影響評估」。
草率的風險考量和利益分配
9. 千瘡百孔的服貿影響評估報告
各位可以好好讀一下〈兩岸洽簽服務貿易協議對我總體經濟及產業之影響評估〉先撇開對
「0.025~0.034%」的經濟成長率、「0.15~0.16%」的總就業成長幅度是否滿意、這份評估
是否足夠專業完整正確的問題不談，更明顯的問題將在「未評估的部份」。
純粹總體經濟的觀點，在剛才的討論中，我們知道其實存在著盲點：
缺乏結構影響評估：沒有考慮到經濟體系在財富累積、結構改變和政治力量介入的時
候，會如何對社會、治安、經濟結構本身與政治體系造成影響。包括「中國因素」完全被
忽略。
權益分配沒有受到監督：沒有揭露究竟在這樣的協定簽署底下，哪些產業被當成籌碼
、哪些產業被當成優勢、哪些產業被衝擊得比哪些產業更大。因此也無法知道哪些產業需
要被補償（而非補助），哪些產業處境變得更加危急。
這次在簽訂重大的協議時，許多專家學者也不斷要求：必須提出社會評估和國安評估，先
將這些影響全部擺在檯面上，要嘛請業界充分了解、要嘛請學界充分討論、要嘛問人民要
不要買單。
除了這份「總經與產業影響評估」外，政府也已經沒有其他影響評估了。如果你到服貿協
議的政府官方網站，你只會看到這份評估，以及政府毫無根據與早已沒信用的一堆擔保文
宣。
前幾天，還看到一份名為「【五分鐘看懂 】為什麼要支持服貿？」的懶人包，可笑地引
用了官方網站上的一份文件，信誓旦旦地說：「當時政府跟很多產業、公會理事長協商，
才去談判。 都有錄音、紀錄哪些人有被聯繫，以下僅附上部分資料，光這份就有20位業
者觀點：海峽兩岸服務貿易協議-業者觀點（2013年8月20日）。」可笑的地方在於這份資
料不但是2013年8月20日才釋出的文件，更非所謂「資料」，而只是一份「廣告文宣」（
此文件第一頁的右下角，上面就印著「廣告文宣」四字）。
不管是「社會評估報告」還是「國安評估報告」，政府始終沒有提出來給我們看。民間提
出的各種質疑就包括：
前國策顧問郝明義，〈我們剩不到二十四小時了〉：提出服貿將對國內出版業造成的
影響，並且說明服貿在業界討論是不夠充份的。
交大資工林盈達教授，〈服貿協議開放第二類電信之國安問題〉：可預期的通訊監聽
，甚至造成國安問題，第二類電信或許不會危害到業者，卻可能侵犯到用戶權利。
中研院法律所邱文聰副研究員，〈服務貿易協議下的資訊威脅〉：就中國的法規對人
的人權與資訊缺乏保護，提出在官方經濟評估之外的問題。
賴中強律師，〈「兩岸金融一體化」的五大危機〉：提出「中國參股台灣銀行」以後
可能造成的五個危機。
「推動網路中立性立法」發起人楊孝先先生〈如何防護民主自由: 言論自由、網路安
全隱私與中立性〉：提出服貿協議將導致台灣資訊中立性將與「網路中立性」理念背道而
馳。
中央大學經濟系邱俊榮教授，〈服貿協定的資源錯置與經濟危害〉：就經濟學中的「
所得重分配效果」與「要素價格均等化效果」理論，提出自由經濟的界限與和中國建立自
由貿易關係的隱憂。
台大社工系林萬億教授，〈兩岸服務貿易協議對臺灣社會的影響〉：服貿協議有必要
進行社會影響評估，至少必須包含涵蓋人口、生活改善（每個個人或團體所得好處）、永
續性（好處可以維持多久）、成本（負面影響需要多少成本去協調）、可複製性（是否可
以影響到非直接關係者）、未預期後果、催化效果（可能衍生什麼結果）七項。
馬里蘭大學一位經濟系博士生，以〈自由貿易還不可怕，可怕的是金權政治〉一文指
出：自由貿易或許能夠解決台灣的經濟現實困境，但很可能會侵蝕台灣的民主制度。
學界與民間的批評，一直在說的是：政府的態度實在太過草率與天真了。但是政府卻不斷
用更天真的語氣在重複著「利大於弊」——一次、兩次還挺俏皮可笑，久了就讓人感到十
分不耐煩。
10. 公聽會流於形式
馬英九總統說「服貿審查是史上最嚴」，因為：服貿協議簽訂前，曾與 46 種服務業進行
過 110 場次共 264 人溝通（經計算每個產業約 5 至 6 人），簽署後更辦了 144 場說
明會及 20 場公聽會，是史上最嚴格的審查，「審查的嚴格到這個地步，還有什麼黑箱可
言呢」？
當前行政權的盲目就反應在兩點：一、即使已經這麼多學者提出警告，政府依然未正視服
貿將造成的對社會和國安的衝擊；二、即使已經這麼多民間聲音表示疑慮，政府從未對服
貿中的權利分配問題做出說明和解釋。
政府的回應只有一句話：「服貿一定要簽，效益極大化，衝擊極小化。」不將民間考量與
專家聲音當一回事，一心只想要營造「有利服貿審查的社會情勢」。
便是政府的這個態度，使得公聽會完全失去意義：「一個字都不能更動，一定要過。」這
個「一定要過」包含兩點「不可能」：一、服貿不可能重新談判；二、服貿協議內容不可
能「保留」（不可能逐條審查）。
公聽會因此只有不斷地跳針、鬼打牆，成為流於形式的虛偽民意程序，是「政府的惡搞」
：
比如在第一場公聽會，[討論]租車、貨運等運輸業。主席「張慶忠」就企圖將公聽會排在
晚上 21:30 。試圖讓各界專家沒辦法參與。並且排擠學生公聽權利。
在其他的逐字稿裡面，還有發現廠商是臨時被抓來背書，講完三分鐘後，最後會議以「沒
有時間給官員報告」結束。「只給發表反對意見」，但沒有「配套處理方案」收場。
種種的誇張行徑，在公聽會逐字稿裡面比比皆是。那些朋友講的政府不負責任通通是真的
。根本是只抓業者去背書，就算抗議他也不理你。
這叫什麼「有負責任」的召開公聽會？
11. 一個字都不能更動的原因：北京壓力
對於國際談判慣例來說，「再談判」不會完全不可能的。之所以不可能，我覺得非常有可
能是因為北京施壓。
對於國際協議而言，即使行政權成功簽訂了協約，國會依然能夠表達「不接受」的意見—
—這是民主憲政國家能普遍理解之事。要是在國會修改了任何一條，政府便應該和對方政
府進行再談判，無論結果將是重新談判、還是保留條文（局部重談）。
雖然對於協議內容是否能保留而言，在學理上可能有爭議的，但台大法律學院教授姜皇池
在〈論服貿協議之審議〉中說明了「保留」沒有「不可行」的問題，只有雙方是否同意的
問題： 「聯合國國際法委員會在一九九九年的年度報告書針對此有詳細報告，認定此不
構成問題，因為若當事方同意，則根據新內容，若當事方不同意，則重新談判，因此無庸
於條約法公約中有所規範。」
「重啟談判」與「提出保留」，原先就是國會對政府所簽訂的雙邊條約「不同意時」可能
採取的方法，並非「絕對不能談」。但是以馬英九為首的政府官員們，卻從未將這兩個選
項揭示出來。甚至以「國際信用」為由，不斷表示：「服貿一定要過。」但這個國際信用
的理由，在美國國務院的回應中，顯得並不可靠，這件事情實已被國際定調為「兩岸間的
私事」。
「國際信用」一說，顯得並非是那樣站得住腳。甚至我們可以合理懷疑：「國際信用」一
說，正是北京所施壓的說詞之一。
便是因為ECFA的架構與法規的缺口使然，服貿從開始研擬時，便已視為行政機密、不受國
會監督。簽訂完以後，也盡可能逃避審查、關閉所有選項，原因除了ECFA 的承諾外，也
包括了北京意志的壓力。
憲政：服貿的過往與未來
12. 服貿協議背後的憲政失靈問題
有些人說「談判黑箱是國際慣例」，我不認為這種說法有在與社會進行任何對話，而只是
自溺的、毫無誠意的發言。
主席張慶忠三十秒宣告「服貿出委」，在表面的荒謬下，其實存在著更嚴重的問題。那就
是行政權已無法被監督的問題。
我們必須了解到，服貿之所以落入今天的田地，最核心的原因在於 ECFA 與「兩岸協議法
規缺口」。而 ECFA 與「兩岸協議法規缺口」的原因，在國會於執政黨的動員、於行政力
量的網羅下，無法落實真正的監督、專業辯論與得到民意基礎。
也如同許多觀察家的洞見，主席張慶忠在這次的事件中僅僅是一個引爆點與棋子，暗藏的
問題，是在執政黨上下連貫、左右通達的傳令模式。
要是沒有行政院長江宜樺、陸委會主委王郁琦等在部會報告時無瑕疵的跳針，沒有黨鞭林
鴻池毫無轉圜地迫使國會接受服貿，國民黨主席馬英九祭出黨紀強推，「張慶忠事件」不
會發生得那樣「順利」。
仔細想想會發現，更深刻的原因就在於「執政黨所推動的一切，在體制中已經無法阻擋了
」。當總統兼任了執政黨主席，任何一位毫無民主憲政格局的領導者，都可能在掌握行政
走向的同時，更掌握多數民代的意志。
13. 民間訴求與民意落實
民眾的訴求可以概括到兩點：
反對讓這樣的「執政黨體制」能夠繼續毫無顧忌地，在無視民意的狀況下運作。
要求必須讓服貿，以及現有的缺口「兩岸協議」能夠法規化，從此落實國會監督，並
讓公民監督。為此，民間學者專家已草擬出「兩岸協定締結條例草案（監督條例）」，並
且要求「將協議案退回行政院直到監督條例通過」。
也是因為這樣，「逐條審查」從來不是此佔領活動的主張，此活動的主張一直都在反對政
府透過執政黨所進行的專制作為、所行使的無法由國會監督的行政權力。
各位也可以看到，4月2日，行政院也貼出了他們希望訂定的「兩岸協議監督條例」。希望
公民閱讀過本文後，可以憑藉自己的判斷力，去檢視這份條例是否令人滿意、是否合乎民
主憲政的理念。
但要提醒公民的是，即使是在活動的訴求被採納以後，人民也應積極介入事後的監督與關
心。在國會發生的大多數情事，人民都有權利知道，也都有辦法知道。行政權可能獨斷、
可能隱蔽資訊，但是人民有權利與權力要求立法院公開事關他們權益的會議資訊。
那就是因為立法院被預設為「代議機關」，是人民的代表。當人民覺得不滿意時，請你拿
起電話向「你的」立委施壓。如此一來，立法院才能更加稱得上是「代表民意」。如果真
的受不了他始終不理會你的意見的話，那就像是割盲腸一樣把他罷免掉吧。