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王鼎棫／看見戒嚴巨靈：黨國體制是怎麼煉成的？
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1987年7月15日，30多年前，中華民國政府解除「臺灣省戒嚴令」，結束了長達38年的戒
嚴。而其中的「黨國體制」，是戒嚴時期的巨靈，也是奠定威權統治的首要基礎。
舊《陸海空軍刑法》第16條規定：「背叛『黨國』聚眾暴動者，依左列各款處斷為『
逆黨』宣傳，陰謀煽惑民眾者，三年以上、十年以下有期徒刑。」法條中的用詞意味著，
除非這裡的「黨」像國歌爭議中，一樣解釋成「我們」，不然2001年修法前，理應為國家
安全奮戰的軍人，卻因上述法律的約束，竟也對特定政黨負有效忠的義務。
這當代民主社會難得的景象，可從國民黨在中國的敗北與撤退說起，該黨當時最高領導人
蔣介石先生，以撤退到台灣為契機，痛定思痛反省如何穩固自身的統治權，於是就把矛頭
之一指向「黨與政府組織」的鬆散，逐步收攏各式權力於國民黨內，如此「一條鞭式」領
導國家組織的黨國制度，正式敲響了權力分立的喪鐘。
蔣介石本人在1950年的《總裁對於本黨改造之訓示》說道：
我們不能容許過去招致大陸淪亡的一切觀念行為和作風，用到台灣來，瓦解我中華民國最
後的堡壘，使其重踏大陸各省的覆轍而唯一可循的途徑，就是擺脫派系傾軋的漩渦，
滌除人士糾紛的積習，已從新做起的決心，改造本黨。
如同松田康博先生在《臺灣一黨獨裁體制的建立》書中所分析：這樣的宣言，如同全權委
託書，要求將黨的人士改造與實際改革全部委託自己，而後來的黨與政府組織，也形同提
供蔣決策建言的幕僚機構，並非進行民主決策的合議機關。蔣本人最終毋寧是高於一切，
不受任何正式規則拘束的獨裁領袖。
1954年，蔣介石、蔣宋美齡、于右任、陳誠等人參加第一屆國民大會第二次會議。 圖／
聯合報系資料照
1954年，蔣介石、蔣宋美齡、于右任、陳誠等人參加第一屆國民大會第二次會議。 圖／
聯合報系資料照
集「政、軍、特、法」於一身
首先，制定《動員戡亂時期臨時條款》，以「戡共匪之亂」、「維法統之穩」之名，增添
了許多太上條款，架空既有的憲法，讓後者幾乎喪失箝制公權力暴衝的能力。像是「動員
戡亂時期，總統副總統得連選連任，不受憲法第47條連任一次之限制。」可說是為當權者
開啟永久在位的綠燈。
另外，同條款也提到：「授權總統得設置動員戡亂機構，決定動員戡亂有關大政方針，並
處理戰地政務。」「為避免國家或人民遭遇緊急危難，或應付財政經濟上重大變故，得經
行政院會議之決議，為緊急處分。」在在都幫蔣強化總統職務上的權柄。
此外，為掌控一般政務，雖表面上仍尊重國家各機關自主運作，但實際上透過黨對公權力
滲透，得以監督並指導政治部門的運作，再加上「政、軍、特」的重要菁英幾乎都是黨員
甚至蔣的親信，除得到最高領袖的信任與授權，也受到特務機關的監視，鮮少人會徹底反
對黨的主張。
後來，蔣在國民黨內設立中央常務委員會（簡稱中常會），方便將其指示，交由政府辦理
各項政策與人事案。到了蔣經國先生執政時期，更在召開行政院院會的星期四之前，於星
期三召開中常會；這樣的中常會則有「會前會」的意味，愈加彰顯「以黨領政」的風氣。
至於立法院或國民大會的制衡力量，也因國會無法改選——萬年國會的誕生——而式微。
由於蔣聲稱要反攻大陸，並要把相關制度原封不動地搬回中國，然而從大陸地區撤退到臺
灣地區後，對岸已非政府實際所能統治的範圍，因此陷入無法從對岸選出新的議員，想要
避免失去代表性，卻難以面對本土進行改選的窘境。
面對此一窘境，被期盼作為「憲法守護者」的大法官，則以司法院釋字第31號默許這樣的
狀況，其表示：任期到了，本應改選；然若國家發生重大變故，事實上無法辦理，至少立
法及監察院職權不該停頓，是宜由原代表繼續行使職權為當。
至於國代部分，憲法雖規定任期只有六年，但行政院認為：憲法既另外規定「每屆國民大
會代表的任期，至次屆開會為止」，所以只要永遠以「第一屆」為名，就算六年屆至，仍
然可以行使職權，就不用例外辦理選舉。
正因萬年國會的正當性，植基於法統的維繫，與蔣介石本人目標一致，自然發展成一種共
生關係，像是前面說到：憲法雖然禁止總統連任兩次，但是國民大會卻也可以為了蔣修改
臨時條款；而透過萬年國會的持續運作，諸位代表們也可以坐享權力與薪餉。
1954年，第一屆國民大會發表副總統候選人名單。 圖／聯合報系資料照
1954年，第一屆國民大會發表副總統候選人名單。 圖／聯合報系資料照
第一屆國民大會第六次會議閉幕後，國大代表與第六任總統當選人蔣經國參加餐會。 圖
／聯合報系資料照
第一屆國民大會第六次會議閉幕後，國大代表與第六任總統當選人蔣經國參加餐會。 圖
／聯合報系資料照
最後，軍隊的力量對於國民黨的威權統治，也是一根極為重要的支柱。比方說1947年二二
八事件後，軍隊成為對內威嚇台灣人民的主要工具；1949年國民黨遷台後，也成為對外制
止共軍侵台的後盾。
不過，軍隊是怎麼逐漸被蔣所把持的呢？1933年起，蔣介石即開始不斷在各種軍事訓練中
宣揚「信仰統帥」的思想，像是蔣曾說：「就全部革命軍而言，我蔣委員長就是一個頭腦
，如果你們不信仰我使得全軍頭腦沒有，那麼無論手足怎麼有用也不能作用！」
除了效忠意識的渲染，也透過「政工制度」對軍隊各個層級進行鞏固。也就是說，在軍官
指揮的領導體系外，外加「政工幹部」以幕僚長或政戰主管的身分輔佐軍官。因政工幹部
有權向上級舉報部隊違法犯紀的狀況，部隊人人的一舉一動都受到高度監控，可說是投鼠
忌器，於是軍人慢慢開始對國民黨的指揮言聽計從。
因特務工作繁雜，初期即由蔣介石先生設立的政治行動委員會，召集了國防部保密局（現
軍事情報局）、內政部調查局（現法務部調查局）及臺灣省保安司令部（後臺灣警備總司
令部，俗稱警總）共同組成，藉以串聯各種情治單位，有效蒐集各方情報，即時監視、逮
捕或拘禁遊走體制內外的反對者。
1972年，國民大會第五次會議代表，參觀三軍軍事演習。 圖／聯合報系資料照
1972年，國民大會第五次會議代表，參觀三軍軍事演習。 圖／聯合報系資料照
1972年，國民大會第五次會議代表，參觀三軍軍事演習。 圖／聯合報系資料照
1972年，國民大會第五次會議代表，參觀三軍軍事演習。 圖／聯合報系資料照
恐懼統治與被被介入的司法
而當權者在統整「一條鞭式」的領導中心後，隨之而來的是壓迫基本人權，藉此整肅異己
的趨勢。
第一波當然是戒嚴法，與隨之而來的戒嚴令。
1949年5月19日，兼任臺灣省政府主席、臺灣省警備總司令部總司令的陳誠，公布《臺灣
省警備總司令部佈告戒字第壹號》。本戒嚴令大幅限縮人民各種自由，包括嚴禁聚眾集會
、罷工、罷課及遊行請願等行動，嚴禁以文字標語或其他方法散布謠言，而且無論家居外
出，人民皆須隨身攜帶身分證以備檢查，否則一律拘捕。種種行徑等同剝奪人民遷徙、集
會遊行與暢所欲言的權利。
而1949年制定的《懲治叛亂條例》，更是製造白色恐怖的關鍵法令。
總的來說，觸犯該條例的，如果是軍人，固然由軍事機關審判，但如果不是軍人，卻在戒
嚴區域犯法的話，不論身分，仍應由軍事機關來審判；搭配前述戒嚴令的蔓延效果，異議
人士往往受到軍事法庭火速且嚴厲的刑罰。
該條例的存在讓許多政治行為備受限制，異議人士常被安置罪名如：顛覆政府、參加叛亂
組織或集會、以文字圖書演說作有利於叛徒之宣傳、為叛徒徵募財物或供給金錢資產、包
庇或藏匿叛徒、明知為匪諜而不告密檢舉或縱容等。假如將現今網友們在社群平台上發表
的時事評論放在當年，幾乎沒人能逃過前述罪名網羅。如此對言論全面扼殺，讓當時的人
們普遍對政治議題噤若寒蟬。
針對政治案件的處罰，除死刑、無期徒刑與有期徒刑等主刑，更有感化教育（俗稱思想改
造）、實質等同「抄家」的「沒收財產」；再搭配《戡亂時期檢肅匪諜條例》使《懲治叛
亂條例》所稱叛徒，或與叛徒通謀勾結之人，都被認作匪諜，並進一步授權治安機關，隨
時得逮捕匪諜，或對其實施身體或住宅等檢查，此外，也讓檢舉人就前述破獲的匪諜案件
，共同分配被沒收的財產，此舉形同鼓勵密報，也就更加確保反動思想難以蔓延了。
保安司令部（後改制為警總）在綠島設立「新生訓導處」，進行監管與思想改造。 圖／
聯合報系資料照
保安司令部（後改制為警總）在綠島設立「新生訓導處」，進行監管與思想改造。 圖／
聯合報系資料照
面對前述人權爭議，我們常說「司法是法治的最後一道防線」，但戒嚴時期的法院卻沒有
發揮太多制衡作用。
由於實施戒嚴令的緣故，不少案件都劃歸軍事審判，而1956年的《軍事審判法》第133條
是這樣規定的：一般判決由該管軍事審判機關長官核定，最高軍事審判機關高等覆判庭的
判決，由總統核定。而核定判決時，如認判決的內容不妥，應發交覆議，不得逕為變更原
判決之核定；發交覆議，以一次為限，且覆議結果不論變更或維持原判決，應照覆議後之
判決予以核定。
也就是說，在政治案件最多的1950年代，當軍事法庭判決之後，必須由臺灣省保安司令部
的司令上簽呈給長官核定，再經過國防部的長官（主要是國防部長與參謀總長）與總統府
的長官（主要是祕書長與參軍長）核閱。在這過程中，這些長官們（尤其是參謀總長與參
軍長）多會加註自己的建議，上呈讓總統做最後核定。
所以1960年10月8日，知名的「雷震案」宣判前夕，蔣介石先生便事先召開會議作出「雷
之刑期不得少於十年」的指示，讓行政權大開大放地指導司法裁判，並多次在判決簽呈上
直接更改刑期，例如在「各判有期徒刑十年」的「十」與「年」之間，用毛筆畫下斜線，
加上「五」字並用印確認。
「法官依法獨立審判」的概念，雖早已是當時普世價值，也經我國憲法所明定，然既遭凍
結，面對種種「行政公然介入司法」的手法，不免徒呼負負。
更何況，依照前述，上級官員並無任何法律依據可以直接針對判決加刑。請再看一次1956
年《軍事審判法》第133條的規定：「核定判決時，如認判決不當或違背法令，應發交覆
議，不得逕為變更原判決之核定」。因此，審判流程中任何官員直接在簽呈上加刑的處置
，1956年之前固然依法無據，但在1956年之後卻是公然違法。不過這在威權時期，又算得
上什麼呢！
雷震的妻子宋英及家人，至警總軍法看守所探視雷震。 圖／聯合報系資料照
雷震的妻子宋英及家人，至警總軍法看守所探視雷震。 圖／聯合報系資料照
解放威權幽靈，對歷史教訓保持警惕
解嚴迄今也30餘年了，台灣人的日常生活中，仍舊充滿著威權政治的各種遺緒，不管是公
共廣場或各級學校，不時可見當年獨裁者的銅像聳立其中，選舉期間也常看到候選人出來
歌頌獨裁者的種種事蹟，甚至還仿照辦理。
由於台灣對於轉型正義的意識與執行實在有限，大眾仍停留在過往的潛移默化中，非但察
覺不到獨裁者之前打壓異己的動作，竟還能對其國泰民安的神話心存感激，威權幽靈依然
冷颼颼地飄在台灣上空。
我曾在〈在228這一天，從《邪惡的見證者》看見德國的轉型正義，也盼望台灣的希望之
窗〉文中提到：
支持死刑、主張嚴懲加害人的台灣主流民意，卻對過往威權體制的所作所為，表現出舉世
罕見的不以為意，實在是非常強烈的對比與諷刺。直至今日為止，我們從各種報章雜誌所
讀到的風向，幾乎都是被害人的身影，很少見到加害人出來表示反省的姿態。
臺灣並不是一個關心「加害真相與評價」的社會。過往如此，曾助長了威權的橫行，而這
般放縱對歷史記憶所形成的分裂，也造就了現今台灣社會對於許多政治議題的歧見，讓我
們卡在許多不必要的爭執，無法大步向前，一切都來自我們疏於對歷史事實追究。
面對歷史教訓，沒有人想重蹈覆轍讓極權主義再起，但那對權力集中的渴望，就像沉浮海
上朦朧看見的精靈一般，聲聲招喚執政者往觸礁的航路上前進，身處同艘船上的我們，若
預見了船的未來，怎能不適時出手阻止？
《邪惡的見證者》這本書中肯地提醒我們：「記住，重述，才能持續進行」。作者蔡慶樺
提到：已發生的、已過去的錯誤，不會簡單地在歷史中消失，而會成為不斷糾纏著的傷痛
，面對的方法就是不能忽略過去，加害者必須負起責任，倖存者必須不怕揭開傷口，去與
那段歷史交鋒，如此才可建立正常家園。
對過往保持敏感，可對照納粹時期飽受爭議的公法學者卡爾・施密特（Carl Schmitt）所
說：摧毀一切規則的方法就是將重點放在「例外」這個概念上；也就是說，神不知鬼不覺
地將例外狀態變為常態的規範秩序，如此人民便會為了虛假的安全放棄真實的自由。這都
是我們向未來——無論疫情或主權議題——都應心存警惕的。
4.附註、心得、想法︰
可憐阿
到了今天
無數的人
依然緬懷那個黨國戒嚴
或是
被他的運作洗到骨子裡而不自知
沒辦法
忍受現代社會
只能放棄治療了