Brexit：大英帝國，留下或離開的政治姿態
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Brexit（英國脫歐）
上面這個英文字，是最近幾個月網路最頻繁搜尋的文字之一，足見這個議題已經全球發酵
，引起各界關注。脫歐公投是英國首相卡麥隆於2015年競選連任的選舉承諾，原先預計在
2017年舉行，但因應保守黨內日益升高的脫歐聲浪，以及在上次歐洲議會選舉得票第一的
疑歐右翼政黨「英國獨立黨」（UKIP）的脫歐訴求，卡麥隆於是決定提前於今年6月23日
舉辦公投，讓英國人民「自己的未來自己決定」。
誰可以投票？根據BBC詳細的指南，所有定居於英國、年齡18歲以上的英國、愛爾蘭與大
英國協公民皆有投票權；而旅居海外未超過15年的英國公民、以及居住在直布羅陀（
Gibraltar）的英國上議院成員與大英國協公民亦可參與投票；其餘國家的歐盟公民，除
了愛爾蘭、馬爾他與賽普勒斯外，則皆無投票權。
許多人或許不知道，脫歐公投並非史無前例。事實上，這次的公投是英國自1973年加入歐
盟以來，第二次的「任性之舉」。回顧歷史，1975年英國面臨是否續留歐洲共同市場（
EEC）的抉擇，當時執政的工黨舉行了第一次的脫歐公投，結果67%的民眾支持繼續歐洲共
同市場。43年後的今天，英國又再次舉行公投，頻率之高位居歐盟之冠，充分反映了英國
與歐盟之間「若即若離」的特殊關係。英國留與不留歐盟，不僅是英國問題，也是歐洲問
題，其影響範圍不囿於大不列顛島，整個歐洲都將受到影響。
為了不讓自己成為「脫歐首相」，在英國歷史上留下「惡名」，也深怕英國內部再起分裂
危機（蘇格蘭揚言，若英國脫歐，那蘇格蘭就要脫離英國，獨自加入歐盟），危害英國統
一，卡麥隆因此竭盡全力鼓吹繼續留歐。然而，就民調的結果來看，前幾月以來，留歐雖
然微幅領先，雙方差距卻始終都不是很明顯。而就在六月初，脫歐陣營首次「逆轉勝」，
然後在公投前的兩周，脫歐持續十個百分點領先留歐陣營。士氣大振的脫歐派於是卯起勁
來，在最後決戰幾周內祭出「移民牌」，猛烈的攻勢讓留歐陣營幾乎難以招架。
幾個月來近似五五波的投票趨勢，讓「疑歐派」與「統合派」競爭激烈，這股繃緊神經的
緊張感蔓延、籠罩於整個不列顛島，直到上周四（6月16日），一名工黨籍國會議員喬．
考克斯（Jo Cox）在選區遭到刺殺，雖然高喊「英國優先」（Britain First）的兇手的
行兇動機仍待調查，突如其來悲劇讓留脫兩陣營在第一時間宣布停止一切宣傳活動。舉國
震驚，先前兩陣營的隔空叫囂嘎然而止。而在經過兩天的短暫「熄火」後，拉票活動再次
於周日（6月19日）啟動，考克斯悲劇後首次民調，卻又顯示留歐陣營民調回升，一切的
變動發展極速又讓人有如霧裡看花。
究竟，這是個什麼樣的脫歐公投？各陣營裡面又都是什麼樣的人？而老調重彈的「脫歐」
，對英國、對歐盟，存在著什麼樣的弦外之音？
▎脫歐？留歐？不同調的英國政黨們
保守黨與英國獨立黨是兩個主要支持脫歐的政黨。然而相較於脫歐意向明確的獨立黨，保
守黨內的脫歐意願有如英國整體民調的縮影——49%支持脫歐、41%支持留歐、10%尚未表
態。保守黨是英國疑歐派大本營，也是推動脫離歐盟的主要政治力量，前保守黨首相柴契
爾就是保守黨疑歐派最具代表的人物。在英國下議院坐擁330席、作為議會最大黨的保守
黨，現今已有九成議員表態各自選邊站；根據今年一月英國《衛報》的調查，支持脫歐的
保守黨議員有110人、支持留歐的有128人、91人尚未表態、1人選擇中立；而在卡麥隆政
府的22位部長中，只有司法、勞工、就業、文化與北愛爾蘭部長支持脫歐，其他17位部長
皆支持留歐。然而就目前趨勢看來，支持脫歐的議員與選民數量明顯增加。
而在英國政治光譜中脫歐意識最強的政黨——英國獨立黨——有91%支持脫歐、6%支持留
歐、3%尚未表態。該黨在去年國會大選中，獲得12.6%的選票，成為得票率僅次於保守黨
與工黨的一匹黑馬，該黨的脫歐聲量因此不容小覷。英國獨立黨的主要訴求就是「反移民
」，順著歐洲難民危機的發展，英國獨立黨輕易地獲得九成以上選民支持脫歐。黨魁法拉
吉（Nigel Farage）認為，大量移民已對英國造成嚴重影響，破壞社會與人民和諧；只要
英國仍是歐盟會員國，就得接受歐陸移民、只要英國一日不離開歐盟，英國移民問題就會
越來越嚴重。除此之外，法拉吉還希望英國政府能保護人民免於類似巴黎恐攻的威脅，解
決之道便是離開歐盟，並恢復邊境管制。
除了保守黨與英國獨立黨之外，民主統一黨（Democratic Unionist Party; DUP）亦是一
個旗幟鮮明的疑歐政黨。在西敏寺代表北爾蘭的民主統一黨，在下議院擁有八個席位，該
黨於今年二月中表態支持脫歐；而同屬代表北愛爾蘭的阿爾斯特統一黨（Ulister
Unionist），卻發表留歐聲明。從保守黨到北愛爾蘭，這次的公投讓許多昔日老戰友與老
盟友，分道揚鑣。
黨內不同調的情況也同樣發生在支持留歐的政黨裡。作為英國最大在野黨的工黨，在下議
院擁有230席，傳統上是一個親歐政黨，前首相布萊爾執政期間積極推動歐洲軍事合作與
加入歐元區等親歐政策就是最佳寫照；因此，不足為奇地，有六成五的工黨選民支持留歐
。該黨黨魁柯賓（Jeremy Corbyn）在四月接受專訪時表示，工黨內部是以壓倒性多數支
持英國留歐，因為他們相信，歐盟28會員國可以相互幫助，並透過集體行動來解決跨國問
題；若英國繼續留歐，那麼就可以利用歐盟集體力量，共同打擊恐怖主義與氣候變遷等問
題。除此之外，工黨也相信，歐盟可以透過集體力量妥善處理投資、就業、勞工、消費者
保護與環境問題。
然而，工黨內表態脫歐的雖然還不及四分之一（24%），卻也非小數目。工黨內疑歐聲量
最大的莫過於議員斯圖爾特（Gisela Stuart）。本月初當保守黨脫歐代表人、同時也是
前倫敦市長的強森（Boris Johnson）提出脫歐後英國移民政策白皮書時，斯圖爾特甚至
與強森一搭一唱，在該政策願景的聯合聲明上署名背書。
工黨之外，留歐陣營另一個支持者便是自由民主黨（Liberal Democrats, LibDem），與
民主統一黨同樣擁有八個席位的LibDem，在歐盟議題上傾向支持留歐（60%）；相較於工
黨，其支持脫歐比例高出四個百分點（34%；13%尚未表態）。自由民主黨將焦點放在「國
民健保」（National Health Service; NHS）上，黨魁法倫（Tim Farron）認為「勞工自
由流通」（Free Movement of Workers）對英國經濟相當重要，若英國脫歐，經濟將受到
嚴重打擊，進而影響已負債三兆英鎊（相當於138兆台幣），屆時NHS有可能無法負擔部份
醫療開銷，民眾自付額度將因此提高。
然而，曾於2010年-2015年間與保守黨共組聯合政府的自由民主黨，在去年的大選遭逢前
所未有的潰敗，在下議院一口氣失去48席，2014年的歐洲議會大選更是全面失守，原本的
11席如今只剩孤零零的一席，政治顛峰已逝的自由民主黨，如今成為留歐陣營內的單薄勢
力。
然而，除了工黨與自由民主黨外，英國還有一股支持歐盟的強大政治勢力不容忽視，那就
是蘇格蘭民族黨（Scottish National Party; SNP）。該黨為英國下議院第三大黨，佔有
54席位；在Brexit過程中，蘇格蘭民族黨強調如果英國決定脫歐的話，那麼蘇格蘭將立刻
舉行第二次脫離英國公投，不惜任何代價要獨立於英國之外，然後申請加入歐盟。
▎致歐盟：消逝的國家主權
脫歐公投雖是老調重彈，但是魅力仍在；這場公投不僅是英歐關係的決鬥，也是歐盟制度
的體檢。先不論英國若脫歐成功所帶來的衝擊會有多大，脫歐公投本身即可作為歐洲邁向
下一步統合，一個適時的「停看聽」的機會。其中有三個政治面向值得我們細細觀察：
首先，從歐盟既存的制度與機構設計來看，歐洲統合有明顯邁向聯邦體系的趨勢，也就是
說，布魯塞爾逐漸發展成為掌控全局的中央政府，而歐盟會員國則漸漸流失主權而被矮化
成為歐盟體系下的次級政府。這種發展會出現兩個問題：第一，當權力過度集中布魯塞爾
，主權國家便會失去彈性的應變能力。歐債危機就是最佳寫照：當歐洲央行掌控歐元區共
同貨幣政策時，歐元區會員國就無法彈性使用貨幣政策（例如：幣值升貶）來解決國內經
濟問題。從英國不願使用單一貨幣即可看出，英國對於保有與捍衛國家主權的意識，比願
意進一步統和的國家來得強烈；不願讓渡的主權，當然也就不只侷限在貨幣政策上。
其次，歐盟雖是全世界最大且最完整的區域組織，其治理能力卻也是有限的，不能解決共
同問題。按照歐洲統合的遊戲規則，歐盟會員國讓渡主權給歐盟，由歐盟制訂對會員國具
有約束力的共同政策，來解決共同問題；但在難民問題上，歐洲邊境管理署（Frontex）
完全失靈，根本無法防堵中東與北非難民入境，最後迫使會員國關閉邊境「自救」。因此
，歐盟會員國是否應繼續讓渡主權或授權歐盟，受到相當程度的質疑。
再來，德國霸權是個問題。上述聯邦模式的統合方向，很明顯是德國霸權的結果。德國總
理梅克爾自2007年執政以來，已經進入第三次任期；在第一與第三次任期期間，梅克爾成
功組成「大聯合政府」，與過去最大敵對政黨「社民黨」（SPD）合作無間，使梅克爾在
國內的地位穩若泰山。而在歐洲層面，梅克爾挾其大國優勢，再加上財政部長秀伊伯樂（
Wolfgang Schäuble）的大力支持，使德國成功主導歐債危機的發展，舉凡「穩定與成長
公約」（Stability and Growth Pact; SGP）、撙節政策、財政聯盟等措施皆出自德國之
手。
除此之外，梅克爾的難民政策亦主導歐洲難民問題的發展。「21世紀的歐盟，是梅克爾的
時代」，這種事實使英國難以接受，畢竟英國是個有光榮傳統的國家，亦是歐盟三大領導
國之一，怎能屈就德國，任憑「梅克爾中心主義」在歐盟體系內無止境蔓延呢？因此，「
如何平衡德國，找回英國地位」，成為英國疑歐派的心理難題。
英國是歐盟第二大經濟體，因此，如果英國真的脫離歐盟，那對歐盟整體經濟發展肯定是
弊大於利，所有歐盟會員國經濟都將受到負面影響。有鑒於此，歐盟與歐盟會員國皆想盡
辦法要讓英國留在歐盟，因此才會出現今年二月底的「妥協文件」，讓英國享受特殊地位
待遇。
不過，這種特殊化英國的作法對歐盟是一種傷害。英國限制「歐盟移民」的社福權益，等
於將中東歐國家的人民視為二等公民，引起中東歐會員國強烈不滿。而歐盟允許英國不參
與歐元區、不參加政治統合等妥協方案，等於是為「點餐式統合模式」（Europe à la
carte Modell）背書，歐盟會員國得以國家利益為依歸，選擇性參加歐盟政策，這勢必是
歐洲統合運動的倒退。最後，卡麥隆看準歐盟會全力挽留英國的心理，強迫歐盟接受有利
英國的特殊條款，這無非是一種勒索行為，實不足取；況且，其他歐盟國家（例如：法國
、西班牙、瑞典等）亦將起而效尤，訴諸脫歐公投，來保護國家利益；這種「假脫歐之名
，行勒索之實」的風氣，將影響歐洲政治統合的發展。
▎「再見歐盟」的弦外之音
英國人如果選擇脫歐的話，那麼就是歐盟統合史上，第一個終止會員國地位的國家，在程
序上，應按照歐盟條約第50條「退出條款」的規定，由英國政府向歐盟理事會（Council
of the European Union）提出退出申請，然後進行停止條約義務的談判後，正式退出歐
盟。
英國退出歐盟的負面影響很大。對歐盟來說，英國脫歐後，歐盟經濟將會規模變小（英國
是歐盟經濟大國）、政治影響力減弱（英國是聯合國安理會常任理事國）、軍事行動能力
下降（英國是歐盟國家中最有軍事行動能力與經驗的國家）；對德國而言，就如梅克爾常
說的：「少了英國，歐盟就不完整」，況且德英貿易量可能下滑，讓德國企業愁眉苦臉；
對法國來說，歐盟體系中「法德英三駕馬車」的結構將因少了英國而崩潰，更糟糕的是，
法國「聯英制德」的統合戰略亦將瓦解；對美國來說，「英美特殊關係」讓英國成為美國
在歐利益的捍衛者，少了英國，美國在歐之政、經、軍戰略的推行將面臨更多障礙。
其實，英國脫歐對英國本身的影響才是最劇烈的。原先暢通無阻的對歐貿易，此後將恢復
關稅制度，使英國商品處於劣勢；而在停止適用歐洲單一市場「人員、商品、勞務、資金
」四大自由流通後，英國失業人口將暴增300萬。再者，倫敦金融龍頭地位，將因歐盟大
金融機構的撤離，而拱手讓給巴黎或法蘭克福，也因此專家預測，脫歐後的英國國內的生
產毛額（GDP）將在2030年萎縮20%。這些深遠的影響，是卡麥隆主張留歐的主要考慮。
疑歐派人士然也知道這些負面影響，但是，脫歐陣營的想法也不是沒有道理，更不是完全
錯誤。英國脫歐派最耿耿於懷的點就是「太強大的歐盟，壓縮了國家主權」；在最近的難
民危機中，歐盟機構的強勢作為更讓英國疑歐派感到不悅——例如：歐洲執行委員會容克
所提的「難民分配制度」（2015年5月13日提議：按人口數、經濟力、失業率與已收難民
數等四大標準分配難民）、「難民專款」（2016年3月1日提議：調撥七億歐元專款處理難
民問題）與「拒收難民處罰辦法」（2016年5月4日提議：拒絕一個難民處罰25萬歐元）等
——這些都是毫無考慮各會員國立場、歐盟一意孤行的強制措施。由此可見，在這波脫歐
浪潮下，歐盟應該要了解其弦外之音與言外之意，好好思考與調整其決策模式、好好重建
超國家組織與主權國家新關係，那麼歐洲統合才有美好的未來。