北約，轉型之路困難重重
　今年是華沙條約組織解散25週年，也是北約啟動東擴20週年。兩年一度的北約峰會日前在波蘭首都華沙舉行，地點選擇耐人尋味。北約面臨的困境與挑戰再次成為輿論的焦點
　　被稱為具有“里程碑式意義”的北約峰會，主旨是面對恐怖主義、俄羅斯和中東北非的不穩定三大挑戰，進一步加強北約的集體防禦和威懾能力，以應對來自所有方向的威脅。為此，北約作出加大在中東歐的軍事存在、為打擊“伊斯蘭國”的國際聯盟提供更多支持、將網絡空間納入北約行動領域、將接納黑山共和國為第二十九個成員國等決定。其中最為重要的成果，是宣布應對俄羅斯“威脅”的軍事大動作：北約將從2017年起向波蘭和波羅的海三國派駐4個營的多國部隊，美國、德國、英國和加拿大將分別承擔在波蘭、立陶宛、愛沙尼亞和拉脫維亞駐軍的領導責任。
　　北約此次軍事力量集結，是冷戰結束以來最大規模的兵員調動
　　俄羅斯認為，北約的決定是基於虛假的俄羅斯威脅論。作為報復性措施，普京誓言加強戰備：為西部軍區增加3個旅的兵力，在西部的飛地加里寧格勒部署伊斯坎德爾短程彈道導彈，啟用克里米亞空天軍新靶場，火箭“被迫瞄準”羅馬尼亞和波蘭，設置俄海軍“反介入圈”，多艘潛艇部署黑海，戰略火箭兵密集演練……東歐上空，冷戰時代的軍事與戰略對抗似乎在重演。
　　北約東擴乃禍根。冷戰結束後，歐洲地緣政治和軍事力量平衡發生巨變，美國的歐洲安全政策從遏制俄羅斯轉變為遏制與融合併舉。北約與俄羅斯建立了“既非盟友、也非敵人”的伙伴合作關係，雙方還曾嚴肅討論過有朝一日俄羅斯加入北約的可能性。但是，1996年開啟的北約東擴進程，不斷刺激俄羅斯的民族主義情緒，最終導致北約與俄羅斯分道揚鑣，兵戎相見。
　　冷戰後，北約突破歐洲地域限制，將軍事活動範圍從傳統的北大西洋地區向外擴張，其理論依據是“區外危機論”和“威脅泛化論”。北約進行的3次戰略調整，都突出強調了北約應將戰略重點從實施“集體防禦”轉為“捍衛共同利益”，應對全球性的威脅和挑戰，為國際安全承擔全球責任。北約實際上建立了3個新的軍事責任區：巴爾幹、阿富汗和中東。冷戰後，北約介入了域外4場戰爭：科索沃戰爭、阿富汗戰爭、伊拉克戰爭和利比亞戰爭。對一直想發揮全球作用??的北約來說，參與阿富汗戰爭意味著北約已把觸角伸到了亞洲；接過對利比亞軍事行動指揮權標誌著北갊鬤i一步將觸角伸到了非洲。
　　北約在冷戰後進行了4次擴大，成員國由冷戰前的16個增至29個。第一輪東擴主要涉及東歐地區的歸屬；第二輪東擴的主戰場轉移到獨聯體地區；第三、四輪東擴吸納西巴爾乾地區國家入約，表明北約在東擴同時，日益注重南翼安全防務。至此，北約構築了北起波羅的海，中間經黑海、高加索，直至中亞的“弧形戰略防禦線”。北約東擴直接影響到俄在中東歐地區的利益，遭到俄的強烈反對，成為多年來俄羅斯和以美國為首的西方國家反复爭鬥的焦點。
　　軍事力量和資源配置與其全球化的目標存在著巨大反差
　　北約與華約是冷戰時期兩大對立的軍事集團。為對抗蘇聯而成立的北約組織，在冷戰結束後失去對手的新形勢下，一度面臨心理認同與身份合法危機，甚至連北約存在的理由也不斷遭到質疑。為擺脫質疑，冷戰結束20多年來，北約一直在推進戰略轉型，然而轉型之路困難重重。
　　經濟危機導致軍費縮減。冷戰末期，歐洲人還承擔北約軍事開支的34％，如今這一比例降為25％。2010年以來，以希臘為首的歐洲各國紛紛強化財政緊縮政策，幾乎所有歐洲的北約成員國都在削減國防開支。2012年，北約的26個歐洲成員國中，只有4個國家履行了防務開支至少達到國內生產總值2%的承諾。金融危機使歐洲去軍事化，大大削弱了北約軍事行動能力。為此，北約2012年在芝加哥峰會首次提出“靈巧防衛”和“抱團取暖”，即各成員國通過加強合作，以有限的資金共享防務資源，以“較少花費”獲取“更多安全”。在2014年倫敦峰會上，北約提出從現在起停ꐊ謍d減國防預算，並逐步增加國防開支。未來10年各成員國的軍費開支佔國內生產總值比例將提高至2%，軍費預算的20%將用於採購新設備等投資，並要求成員國拿出實際行動兌現承諾。目前，北約多年來首次擴大了防務預算。
　　北約長期以來不得不面對的尷尬現實是，一方面聲稱北約無意充當世界警察和國際憲兵，但同時又表示，北約出兵不應有地域限制，應做好在世界任何地方採取快速行動的準備。現實卻是，北約軍事力量和資源配置與其全球化的目標存在著巨大反差，一個地區組織難以應付全球的風險。前幾輪東擴已經使北約背上中東歐的重負。要用越來越少的軍隊去保護越來越大的領土，顯然是綆短汲深。如果繼續東擴，北約將會在軍事上變得更弱。無休止的擴大必然導致北約內部矛盾增多和可控性減弱，從而降低凝聚力。北約的法、德兩國並不完全認同美國的“北約全球化”主張，
它們雖然同意北約防務區域有所擴大，但不主張北約無限度擴大，反對北約充當世界憲兵，主張歐洲應提出明確戰略以避免落入“北約全球化”陷阱。事實證明，北約通過武力干預介入的多場域外戰爭，都給當事國人民造成災難，北約自身也損失巨大。
　　北約成員國存在嚴重分歧。北約內部關係錯綜複雜，美國與歐洲老成員已有分歧，難以磨合；新成員則可能把彼此之間長期存在的邊界和民族糾紛帶入北約。烏克蘭危機對北約無疑是措手不及的新挑戰。2014年爆發的烏克蘭危機，正是北約不斷擠壓俄戰略空間的觸底反彈，雙方關係降至冷戰後的最低點。俄羅斯吞併克里米亞，令北約親西方的東部盟友不安。波羅的海三國與波蘭因此要求北約長期駐軍；俄在黑海的軍事擴張，引起羅馬尼亞和保加利亞的擔憂。北約指責俄的侵略行為挑起北約的反應，促使北約增強在東歐的軍事存在，進一步加強北約集體防禦和威懾能力。
俄則強烈譴責“北約東擴危險堪比恐怖主義”，只為其成員國提供安全保障，沒有顧及其他國家安全。雙方軍事對抗不斷升級，歐洲安全局勢持續緊張。
　　未來發展取決於美國的全球戰略，也與各種國際因素的互動有關
　　北約接納黑山完成第四輪東擴之後，將繼續秉承“門戶開放”政策，向所有符合條件的申請國敞開大門。黑山的兵力只有2000，對提升北約軍事力量微乎其微。黑山入約的政治影響在於，將因此成為該地區發揮領導作用的國家，並且激勵馬其頓和波黑等國進一步改革。值得注意的是，挪威、丹麥、芬蘭和瑞典正在舉行聯合軍事演習，傳統的中立國芬蘭和瑞典因懼怕俄羅斯威脅，也積極向北約靠攏尋求保護。一旦兩國加入北約，北約通過北擴完成對俄羅斯的北部包圍，勢必引發雙方新一輪衝突。
　　北約與俄羅斯軍事對峙常態化。烏克蘭危機以來，北約與俄軍事對抗不斷升級引起國際社會的高度關注。這表明冷戰結束20多年來，美俄雙方在歐洲安全構想上存在的原則分歧並未消除。美國認為“惟有北約才能對付歐洲所面臨的安全挑戰”，主張建立以“新北約”為中心的歐洲安全框架；俄羅斯極力想構築以俄為首、以歐安組織為核心，把北約融入歐安組織的歐洲安全機制，讓所有歐洲國家都有權利和機會加入保障歐洲安全的進程。到底是以北約還是以歐安組織為核心，實質上反映了美俄爭奪未來歐洲安全體系主導權的激烈鬥爭。北約一直聲稱“只有該組織能確保其
成員安全”。然而，冷戰後這一地區重現刀光劍影，中東歐地緣政治帶的軍備競賽再度開啟，給歐洲尤其是東歐地區的安全投下了濃重陰影。目前北俄的軍事對抗雖然進入短兵相接階段，但爆發熱戰的可能性不大，雙方都不會輕易為了地緣政治賭注，甘冒與一個核大國發生災難性戰爭的風險，都??在用危險的“近身對峙”來進行底線博弈，互探對方戰略底線。夾縫中發展，摩擦中角力，仍將是北約與俄關係現狀。雙方將在有限空間的有限談判裡繼續劍拔弩張，北約與俄的軍事對峙恐將常態化。
　　地緣政治大博弈開啟。對歐洲而言，俄羅斯仍然是北約的主要威脅。在全球範圍，俄羅斯並非北約惟一的危險。當今時代任何一場軍事衝突都缺少不了網絡因素，目前各國除了海、陸、空外，更應該加強對互聯網這一虛擬空間的關注。防禦網絡攻擊屬於北約的共同防禦範圍，網絡平台已經被北約正式列為戰場之一。面對越反越恐的恐怖主義和日益猖獗的伊斯蘭極端勢力，南歐成員國要求北約的活動不應僅關注東歐，而且應在阿拉伯世界構建新重點。為此，伊拉克、約旦和突尼斯被選為“錨定國”作為北約的新夥伴。目前，北約正在與中東和北非國家發展夥伴關係，北約
將參與打擊“伊斯蘭國”組織，順便還將在突尼斯設立偵察中心，以便協調反恐工作。北約在地中海的海軍部隊將擴編，與歐盟進行緊密協作。所有這些都表明新的地緣政治大博弈正在開啟。
　　北約未來如何發展，不是北約的盟主美國和北約自身一廂情願所能決定。它不僅取決於美國的全球戰略和軍事政治實力；取決於美俄雙方的戰略博弈；還在很大程度上取決於各種國際因素的此消彼長和復雜互動。因此，北約今後的發展動向值得進一步關注。
　　（高華作者係中國社會科學院世界經濟與政治研究所研究員）
http://news.xinhuanet.com/world/2016-09/09/c_129274738.htm