梅克爾「百日危機」：內閣背刺後的政府垮台？
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2018/06/27 黃哲翰
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梅克爾四面楚歌的窘迫危機？ 圖／路透社
6月中旬至今，德國正面臨梅克爾／基民盟（CDU）執政以來最嚴重的政治危機。
身兼德國聯邦內政部長與基社盟（CSU）黨魁的錫霍佛（Horst Seehofer），日前公開反
對總理梅克爾「以歐盟協商解決難民問題」的政策，揚言要逕自依據《都柏林公約》，將
先前已在其它歐盟成員國登錄過的抵德難民，從德奧邊界驅逐出境，並加強邊境封鎖，禁
止一切未持合法證件的難民入境德國。
錫霍佛的立場獲得基社盟高層的背書，而在此之前的全國民調亦顯示：86%民意支持對未
通過政治庇護申請的難民徹底實施遣返、62%贊同拒絕無證件的難民入境。這個態勢賦予
了錫霍佛充分的政治信心。
一個頭兩個大、內憂外患雙重夾擊的梅克爾，大概是無暇關心正在俄羅斯舉辦的世足賽了
。
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來自內閣的反動，讓梅克爾腹背受敵。 圖／美聯社
德國的百日政爭
時間倒轉至6月18日，政爭爆發後的錫霍佛與梅克爾互別苗頭，兩人選在同一時間分別於
慕尼黑與柏林兩地召開記者會。
在慕尼黑的錫霍佛一方面表示願意和梅克爾繼續對話，另一方面卻強硬施壓：在本月28到
29日於布魯塞爾舉行的歐盟高峰會上，若梅克爾不能與其它成員國，達成與他的主張具同
等效力的協議，那麼他將直接下令聯邦警察逐步執行驅逐任務——若歐盟做不到嚴格管制
邊境和遣送非法移民，那麼德國就該自己來。
同時，在柏林的梅克爾則堅持組閣合約上載明的既定路線：透過歐盟全體成員國、或個別
成員國之間的雙邊協商，共同分配接收名額與接收機制，共同合作落實歐盟的邊境管理，
而非由各國獨斷獨行。
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「若歐盟做不到嚴格管制邊境和遣送非法移民，那麼德國就該自己來！」錫霍佛強勢主張
邊境驅逐。 圖／歐新社
梅克爾將錫霍佛的「最後通牒」，視為違反歐盟難民處置的規範，並且強調施政方針的權
能掌握在她手上，任何未經她同意而單方面實施的措施，都會被視為對其總理權能的侵犯
。然而，對於梅克爾所寄望的解決方案，就當前德國國內氣氛與歐盟政局而言，連支持者
都感到悲觀：基民盟／基社盟、社民黨（SPD）、綠黨（die Grünen）這幾個歐盟派政黨
的選民，只有3成左右看好梅克爾的方案。
基民盟與基社盟的姊妹鬩牆，嚴重傷害了曾歷經難產風波的梅克爾第4任聯合內閣。衝突
爆發至今的最新民調顯示：大聯合政府的民意支持度已跌破絕對多數的門檻，來到49%；
基民盟／基社盟的支持度跌了2個百分點；作為最大反對黨的右翼民粹政黨德國替代選擇
黨（AfD），支持度則攀上16%的歷史新高，成為德國建制內政爭的最大受益者。
若梅克爾與錫霍佛不能達成共識，梅克爾可能要提出信任投票，最糟的情況恐會是大聯合
政府的瓦解：梅克爾辭職、重組政府、或國會重選。目前在野的自民黨（FDP）、參與執
政的社民黨都傳出正在準備重新選舉的因應對策。可以預期的是，無論發生上述情況中的
任何一個，都必定繼續重創德國人民對現有民主建制的信心。
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梅克爾遭遇昔日戰友——錫霍佛——背刺，基民盟與基社盟的姊妹鬩牆，嚴重傷害了曾歷
經難產風波的梅克爾第4任聯合內閣。 圖／美聯社
奧地利的見縫插針
值得注意的是，這場政爭不只是德國的內政危機，同時也是歐盟體制的生存危機。
若梅克爾倒台、或是在歐盟協商失敗後向錫霍佛妥協，以致於連德國也開始自行其是，那
麼自難民潮以來梅克爾精疲力竭地維持歐盟脆弱勉強的表面合作，就會立刻被戳破。這恐
將繼續導致《申根公約》被架空、難民成為各國間的人球，並引發歐盟政治崩解的骨牌效
應。
但對於歐洲各國的右翼疑歐派而言，德國的內政危機卻是最好的突破點。正因如此，錫霍
佛／基社盟不必、也不會單獨向梅克爾發動攻勢。
事實上，其已擁有一文化親近的強力外援——奧地利聯邦總理庫爾茨（Sebastian Kurz）
——今年7月1日，奧地利將接任歐盟理事會主席國之職，為此庫爾茨也早已展開佈局，與
錫霍佛加強同盟關係。
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奧地利聯邦總理庫爾茨早已展開佈局，與錫霍佛加強同盟關係。 圖／路透社
6月11日，錫霍佛原訂要公開涵蓋63項實施要點的「難民大計畫」（Masterplan
Migration），內容涉及邊境管制、強制遣送、禁止入境等，傳因未獲梅克爾同意，錫霍
佛主動取消發表，讓兩人的政爭白熱化。隔天，庫爾茨隨即來到柏林會晤梅克爾，後者努
力為歐盟方案進行遊說，庫爾茨只是冷淡回應。然而，當他接著於隔日與錫霍佛會談後，
兩人卻高調共同出席記者會。
庫爾茨不留情面地批判梅克爾，替錫霍佛背書，並主張著手加強歐盟邊境管理局的職能，
宣布要建立德、奧、義三國的「志願者軸心」（die Achse der Willigen）：透過內政部
長層級的合作，捍衛歐盟邊界、打擊非法移民與人蛇集團。庫爾茨不但刻意使用了「軸心
」這個對柏林而言極為敏感挑釁的用詞，言談中還暗示要拋棄現有的歐盟政治體制。
就在梅克爾與錫霍佛針鋒相對時，奧地利方面則有媒體在15日公佈了德國情報局（BND）
過去長期對奧地利進行情蒐的目標清單，將這筆從2014年就在進行調查的案件重新翻上了
檯面。隔日，庫爾茨便隨同奧地利總統范德貝倫（Alexander Van der Bellen）召開記者
會，強烈譴責梅克爾政府。
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梅克爾努力為歐盟方案進行遊說，庫爾茨只是冷淡回應。然而，當他接著於隔日與錫霍佛
會談後，兩人卻高調共同出席記者會。 圖／路透社
隨後在6月20日，基社盟的巴伐利亞邦邦長索德（Markus Söder）前往奧地利林茲（Linz
）與庫爾茨會談，宣布巴伐利亞邦將在難民問題上與奧地利攜手合作，並共同提出有別於
梅克爾版的「歐盟解決方案」：成員國共同加強邊境管制，但必要時應該由少數幾個成員
國專斷獨行；此外，還計畫在非洲國家設置保護區，於歐盟境外收容難民。換言之，個別
國家的獨立解決方案，是歐盟共同解決方案的前提。
索德回國後，有媒體透露，對於今年10月將舉行的巴伐利亞邦議會選舉，他私下表示：
┌────────────────────────────────────┐
│ 在我的選前造勢大會上，來的將不會是女聯邦總理，而是男聯邦總理。 │
└────────────────────────────────────┘
聯邦德國籠罩在成立以來前所未有的波譎雲詭，當前的德國不再是東西隔閡，而是彷彿回
到了19世紀普魯士、巴伐利亞、哈布斯堡王朝南北三雄縱橫捭闔的時代。
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聯邦德國籠罩在成立以來前所未有的波譎雲詭，當前的德國不再是東西隔閡，而是彷彿回
到了19世紀普魯士、巴伐利亞、哈布斯堡王朝南北三雄縱橫捭闔的時代。 圖／美聯社
基社盟：變身民粹的AfD雙胞胎
基社盟之所以與奧地利聯手對梅克爾進行一連串的內外夾攻，絕大多數德國人皆認為，其
動機就是為了今年底的邦議會選舉。
錫霍佛原本就不贊成梅克爾的歡迎政策，2015年夏季爆發難民潮時，時任巴伐利亞邦邦長
的錫霍佛更與梅克爾有嚴重過節。當時梅克爾在未徵得他同意的情況下，就下令保持邊境
開放，結果造成後續數十萬難民從奧地利邊境進入巴伐利亞邦，該邦也於難民危機中首當
其衝。
鑑於德國替代選擇黨在隨後的各地方選舉中，大打反難民牌成功攻掠選票，錫霍佛便於
2017年的國會大選期間亦步亦趨地模仿，大舉運用民粹的煽動策略，試圖搶回右翼選民的
青睞。結果適得其反，巴伐利亞邦的選票大幅流向民粹得更正宗的德國替代選擇黨，基社
盟的支持率從原本過半的絕對多數掉到剩下38%，是該黨史上第二糟糕的成績。
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2015年夏季爆發難民潮，梅克爾的「邊界開放政策」就已讓她與錫霍佛之間產生嫌隙。
圖／歐新社
同時，2017大選的結果也徹底改變了聯邦德國戰後以來穩定的政治結構。
原本建制內的各政黨趨向小黨化，難以從可能合作的政黨之間形成國會席次的絕對多數（
本屆聯合政府近170日的難產期就是明證）。並且，過去德國政治所仰賴的「中道黃金法
則」失靈，建制各黨也迷失了方向：社民黨陷入低靡的自我懷疑，綠黨與左翼黨（die
Linke）各自的內部路線之爭難以決斷，而基民盟則只能繼續寄望於失去光芒的梅克爾，
和她的「知其不可而為之」。
身為基社盟黨魁的錫霍佛面對此一變局，同時亦遭遇索德等來自黨內的競爭壓力，於是寄
望於「傾聽基層聲音」——讓基社盟民粹化、極端化得更徹底，吸收替代選擇黨的各項主
張，儼然成為一對右翼民粹雙胞胎。
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基社盟儼然與AfD成為一對右翼民粹雙胞胎，錫霍佛甚至被嘲諷為要將全德國給「巴伐利
亞化」。圖為巴伐利亞邦節慶。 圖／歐新社
錫霍佛在年初組閣協商過程中鎖定關鍵的內政部長一職，不斷拋出保護邊界、捍衛家鄉文
化的議題，因而被取了綽號叫「家鄉霍斯特」（Heimat-Horst），並被嘲諷為要將全德國
給「巴伐利亞化」。
今年3月上任後，他宣示要大刀闊斧管制難民，但問題是：當前入德難民人數大減，不及
當初基社盟向梅克爾強勢要求設下的每年20萬人上限，對德國社會的衝擊事實上已退燒。
加上多年來，德國犯罪率呈現穩定減少的趨勢，2016年雖因大量難民入德而短暫升高，目
前又大幅下降至常態（諷刺的是，這份最新統計正是來自錫霍佛的聯邦內政部）。是故，
錫霍佛明智地避開了替代選擇黨那種誇大難民犯罪的粗糙煽動手法，而是從德國當局處理
政治庇護申請程序的硬傷切入。
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事實上入德難民人數大減，對德國社會的衝擊事實上已退燒。 圖／法新社
B女士案例：難民產業的陰謀論？
自2013年以來，不斷增加的庇護申請讓聯邦移難民局（Bamf）負荷過重。以去年為例，該
局共7,300名職員必須處理60萬份申請，平均每位裁決者每天就要裁定3.5個案子，造成大
量潛在的程序瑕疵。
常見的問題如申請者的資料被搞錯、口譯人員素質不良、查實與審問過程潦草匆促等等。
被裁定拒絕庇護的申請人，有9成都再提行政訴訟；進入訴訟程序的案子，則有4成都獲改
判。最常見的改判理由是先前的裁決查證不足，例如有裁決理由書上，竟把來自阿爾及利
亞的申請人誤認為來自阿富汗。
如此一來一往徒增大量行政成本，讓移難民局的負擔雪上加霜、也讓申請者滯德時間嚴重
拖長，既增加了難民心理負擔、也造成德國民眾對當局的不信任。
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自2013年以來，不斷增加的庇護申請讓聯邦移難民局負荷過重。以去年為例，平均每位裁
決者每天就要裁定3.5個案子，造成大量潛在的程序瑕疵。 圖／路透社
此一態勢很快就在2016年傳出意外：有媒體獲報，聯邦移難民局位於布萊梅的分局局長B
女士（Ulrike B.）在查證不全的情況下核准了1,200名申請者的政治庇護。此外，她曾經
追回正被遣返的難民，並還透過幾位合作的律師，主動將來自敘利亞和伊拉克的少數族群
亞迪茲（Jesiden）難民，從其它分局的轄下轉移至布萊梅，並迅速為他們簽發庇護。難
民之間有流言說，獲得政治庇護的每個人為此私下支付了500歐元。
此案在進入調查程序後，先是因證據不足停擺，但在2017年底因獲得新的證據，B女士被
免職，由一位來自巴伐利亞的律師代理職務，調查委員會則重啟調查。2018年4月，代理
分局長做出數百頁不利於B女士的調查報告，隨著較完整案情浮上檯面，輿論大譁。
然而德媒《時代週報》（die Zeit）訪問移難民局內部知情人士，卻得出以下圖像：B女
士可能是政治鬥爭的犧牲者。其核准庇護的程序與所作所為，是各地移難民局實際上常見
之不得不然的變通方式，若果真事涉違法，則可能屬於信念犯的範疇。B女士的辯護人是
位布萊梅當地備受敬重的律師，他表示，B女士握有一切合法的證據。
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聯邦移難民局位於布萊梅的分局局長B女士（Ulrike B.）遭質疑，在查證不全的情況下核
准了1,200名申請者的政治庇護。 圖／歐新社
在調查結果出爐之前，真相仍撲朔迷離，但這已足夠引爆群眾的憤怒與對難民問題更加反
感，右翼民粹陣營便藉此大肆宣傳「難民產業」（Asyl-Industrie）之類的陰謀論。
輿情為錫霍佛的「難民大計畫」營造了非常有利的條件，他也聰明地借水行舟。在與梅克
爾攤牌之後，錫霍佛於6月15日以對B女士的案例知情不報為由，將聯邦移難民局局長寇特
（Jutta Cordt）撤職，藉機抬高了議題的態勢。
隨後在18日的記者會上，錫霍佛把原本移難民局負擔過重而失能的問題操作成「醜聞」（
Skandal），並將焦點轉移到強制遣返上。儘管遣返的難題，本質上是《都柏林公約》無
法因應大量難民潮，而造成的國與國之間的問題。但錫霍佛又進一步將之操作成單方面捍
衛德國法治的議題，並默而不宣地傳達出和替代選擇黨一樣的訊息：
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│ 難民滾蛋！ │
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「難民滾蛋！」右翼民粹陣營藉此大肆宣傳「難民產業」陰謀論。錫霍佛又進一步將之操
作成單方面捍衛德國法治的議題，並默而不宣地傳達出和替代選擇黨一樣的訊息。 圖／
美聯社
這是錫霍佛的一貫風格：迴避問題的本質，使用看似理性中道的修辭，卻做出曖昧不一致
的發言，意在讓群眾從中聽出弦外之音，藉此優雅地挑起右翼乃至極右翼選民默會心通的
想像。像是今年3月時，他就宣稱「伊斯蘭不屬於德國」，點燃了德國與伊斯蘭文化衝突
的辯論，卻又補充「在德國生活的穆斯林當然屬於德國」，藉以表面上維持某種政治正確
。
這次，他一面宣稱「基社盟裡沒有人願意梅克爾倒台」，轉身卻又表示「我無法繼續和她
共事。」在18日的記者會上，錫霍佛既表示樂見梅克爾的歐盟方案成功，卻又強烈暗示德
國應自行其是。
諷刺的是，儘管德國民眾絕大多數渴望建立難民管理的政治秩序，但錫霍佛的這種手法人
們並不會都買單。在他強打深層改革移難民局、挑起政爭之後，有近7成的民眾認為這純
粹是政治操作。同時，錫霍佛作為內政部長的滿意度也跌了4個百分點，來到了43%。目前
，社群網路上也正在組織反錫霍佛的示威遊行。
根據25日的民調結果，錫霍佛此舉適得其反，連在其家鄉巴伐利亞邦，支持梅克爾歐盟方
案的比例都不降反升，來到68%；即使是基社盟的鐵票選民，也只有44%贊同錫霍佛的德國
獨行方案。最難堪的數字恐怕是：基社盟的支持者，對梅克爾的滿意度（61%）竟還遙遙
領先於對錫霍佛的滿意度（37%）。
https://tinyurl.com/y8qlera9
此外，不少輿論認為，比起難民問題，當前的大聯合政府有一系列更重要的問題待決，例
如：與美國的貿易僵局、住宅緊缺、貧富差距擴大、醫療差別待遇、失業補貼制度等問題
。錫霍佛繼續主打難民牌，撕裂德國社會的同時，也賭上德國與歐盟政局的未來，即使是
對於基社盟自身的選舉利益而言，都非明智之舉。
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這是錫霍佛的一貫風格：迴避問題的本質，使用看似理性中道的修辭，卻做出曖昧不一致
的發言，藉此優雅地挑起右翼乃至極右翼選民默會心通的想像。 圖／美聯社
歐盟峰會：回不去的苦戰對決
日前，梅克爾已在布魯塞爾參與了16個成員國的會前特別會，會後並未有任何具體突破。
德國公視一位駐歐盟記者，因此在評論中嚴批梅克爾，指出她在歐盟的名聲已臭，並要求
她下台，此舉又在德國國內引發眾聲譁然。這場由德國延燒到歐盟層級的政治危機，接下
來將會如何發展，取決於梅克爾在28、29兩日正式峰會折衝的結果。這回的談判恐怕是她
有史以來最艱難的一次。
梅克爾很清楚，不可能在月底前達成歐盟內的共識。因而她的目標是迅速與義大利、希臘
、西班牙等國簽署雙邊協議，建立「彈性共同撤回機制」，以便將德國境內的難民依據《
都柏林公約》的規範，確實遣送回他們進入歐盟的第一個落地國。但義大利內政部長薩維
尼（Matteo Salvini）已事先表示不會配合梅克爾的一廂情願，義大利總理孔蒂（
Giuseppe Conte）更在會前特別會中主張取消《都柏林公約》的規範。目前只有西班牙首
相桑切斯（Pedro Sánchez）表達對梅克爾的支持。
此外，梅克爾還要面對奧地利、波蘭、匈牙利等國明顯的敵意——匈牙利總理奧班（
Victor Orbán）先前甚至還掐住梅克爾的軟肋表示：在明年5月歐洲議會改選、讓人民表
達意見之前，都不該針對難民問題做出歐洲層級的決議。而奧地利甚至刻意於峰會前夕，
在邊境上演「2015難民創傷秀」——高調實施軍警演習。
這場政爭讓梅克爾弱點盡露，幾乎被孤立。6月初，德國攝影記者在G7高峰會上刻意呈現
梅克爾的強勢形象，現在成為最大的諷刺。無論最後峰會結果如何，德國與歐盟的政局，
恐怕只會越形艱困。
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面對分裂危機，梅克爾還剩下多少時間？ 圖／歐新社