“一帶一路”五週年回顧與展望
http://www.unzbw.com/mon/keji/20181120/51357.html
鄭永年
新加坡國立大學東亞研究所所長
“一帶一路”的實施已經五週年了。在這五年中，中國已經取得巨大的成就，但也有不足
，更有可以改進做得更好的地方。且不說“一帶一路”已經觸及的領域和已經全面鋪開的
工程，“一帶一路”幾乎已經成為今天各國國際關係和外交事務的關鍵詞，政策研究的“
顯學”。在外交上，說中國幾乎可以等於說“一帶一路”。無論支持還是反對，人們都難
以迴避評估“一帶一路”所帶來的深刻影響，無論是實實在在的影響，還是概念上的影響
。
一個巨大的變化是西方對“一帶一路”認知和態度的變化。儘管美國和日本從一開始就對
此抱懷疑和反對態度，但歐洲國家尤其是德法兩國是比較積極的。不過，五年之後，隨著
貿易保護主義和經濟民族主義崛起，冷戰思維也在西方國家回潮，一些西方國家因此認為
中國的“一帶一路”具有擴張性質。
美國、德國等國一直在公開反對“一帶一路”，已經造出諸多新詞彙來稱呼之，包括“新
帝國主義”“新擴張主義”“新殖民主義”“債權帝國主義”等等。當然，也有國家變得
現實起來，例如中國的鄰居日本，從早先的公開懷疑甚至反對，轉向近來的尋求合作。
現實地說，西方的這個態度今後也不會有很大的變化。在“一帶一路”上，西方的主要角
色少則批評和譴責，多則阻撓和破壞。不過，不管西方如何認知，“一帶一路”會照常進
行。
西方資本（尤其是大資本）對廣大發展中國家的實體經濟不太感興趣，“一帶一路”屬於
實體經濟，西方資本不會有很大的興趣。
今天世界基本上可以分為三大經濟領域，即實體經濟、金融經濟和互聯網經濟。實體經濟
對任何國家來說都是重要的，因為它解決就業和社會穩定問題。美國總統特朗普掌權以來
，也在努力重新使得美國實體經濟化，但是華爾街大資本對實體經濟不感興趣，因為實體
經濟到今天已經不能賺大錢、賺快錢。
“一帶一路”側重基礎設施建設，是實體經濟發展的基礎。“一帶一路”投資能否賺錢？
能夠賺多少錢？什麼時候才能賺錢？所有這些都具有不確定性。在今天的世界裡，只有中
國這樣經濟發展到這個階段的國家，才具備條件和動力去這樣做。西方沒有很大的動力，
而印度等發展中國家仍處於早期經濟發展階段，還不具備在海外大規模投入基礎設施建設
的條件。
積極看待“一帶一路”引來競爭
對中國來說，來自西方的批評既是預料之中，但也絕對不可忽視，因為它影響到“一帶一
路”的國際輿論環境，從而影響“一帶一路”沿線國家的社會環境。無論是緬甸、斯里蘭
卡還是目前的馬來西亞，中國諸多項目很容易受當地政治的影響，但當地政治又都在不同
程度上和西方的批評話語有關。
應當指出的是，即使西方諸多國家現在紛紛提出各種“策略”，來應對中國的“一帶一路
”，和中國進行競爭，人們應當把這種“競爭”視為正面，是中國的成功，而非失敗。從
全球戰略層面看，大國之間（包括中美之間）出現競爭可以說是不可避免的，也不是說大
國之間所有的競爭都是不好的，這取決於什麼領域的競爭，是軍事、政治、意識形態，還
是經濟。
經驗地看，大國之間的很多合作最初表現為競爭。不過，對中國來說，最糟糕的就是中國
和其他大國尤其是美國，陷入了在區域甚至全球範圍內的軍事競爭。這最後必然導致當年
美蘇冷戰狀態，對自己不利、對區域不利、對世界秩序不利。
“一帶一路”如果能把西方尤其是美國和中國的競爭導向經濟領域，並且主要侷限在經濟
領域，就可視為中國的“勝利”。道理很簡單，軍事上的競爭最後必然是零和遊戲，而經
濟競爭更多的是雙贏的。1990年代，當中國和亞細安（東盟）開始進行“十加一”的自由
貿易談判時，日本和韓國馬上來競爭，所以有了三個“十加一”機制。從今天看來，這三
個“十加一”機制對誰都是有利的，因為在此基礎之上，已經形成“十加三”的區域機制
。
今天在“一帶一路”方面，美國、日本、印度、歐洲等都紛紛來和中國競爭，提出自己版
本的“一帶一路”，並且矛頭就是對準中國的。不過，這種現象倒是無須過分擔心，因為
經濟上的競爭最終也會出現類似“十加三”的情況。就經濟本質來說，在全球化時代，各
國經濟體很難絕對分離開來，至少很難像軍事那樣分離開來。從這個意義上看，中國可以
坦然面對和歡迎來自他國的競爭。
中國也必須分解西方和當地國家批評中的積極和消極成分，善意和惡意的成分。針對一些
在實施過程中所出現的問題，人們不應避免直面，而應盡快加以改進。在“一帶一路”上
，西方做什麼、不做什麼，中國必須關注，也須回應，但對中國來說，最主要的是檢討本
身在這五年中所積累的經驗和教訓。
重新定義“一帶一路”
對五年的全面評估有待展開，但以下幾個方面的發展無論如何是不可忽視的。
“一帶一路”概唸過於寬泛，缺少邊界。“一帶一路”早先提出來的時候，還是有一個地
理範圍的，內容也是有所規定的；但發展到現在，已經發生了巨大的變化，似乎只要中國
所做的，什麼都屬於“一帶一路”範圍。這既造成中國對外解釋的困難，也造成其他國家
理解上的困難。大部分國家都會提出自己是否屬於“一帶一路”範疇的問題。因此，必須
重新進一步加以“定義”和解釋。因為已經很寬泛，要回到當初的狹義定義也不可能。
在這方面，中國可以考慮把“一帶一路”和中國新時代的開放政策結合起來，“一帶一路
”是新開放性國際經濟發展平台。同時，要儘量減少甚至去除“戰略”方面的內容，而強
調這是中國的經濟“走出去”，是中國給予世界經濟共同體的“國際公共品”。
在政策層面，應當看到中國“走出去”方式的侷限性。“一帶一路”以國家資本（國有企
業）為先導，就很容易產生兩個現象。對國有企業來說，在“走出去”過程中，比較容易
忽視經濟原則而重視政治原則。儘管中國的國有企業也是企業，而非政府，但因為“一帶
一路”經常被視為中國外交的有機組成部分，或者被用作外交途徑，企業往往必須考慮政
治需要，而對經濟因素考慮不足。在所在國，“一帶一路”則往往被誤認為中國的國家行
為，而非企業行為。對一些國家來說，它們難以把國家和國有企業區分開來。
對中國來說，這方面的作為可以改進，問題也不難解決。有必要對所在國解釋清楚，中國
的國家行為和企業行為是兩碼事。國家外援是國家行為，而“一帶一路”方面的企業投資
（哪怕是國有企業）是企業行為。此前沒有明確把兩者分離開來，對一些國家造成困惑，
一些國家就無限制地要求中國給予優惠條件。現在隨著新成立的國際開發部門，國家和企
業的邊界應當確立。國家援助必須考慮政治因素，可以交給國際開發部門處理，而企業“
走出去”必須“在商言商”。
對地緣政治因素的考量不足。儘管“一帶一路”的核心是經濟發展，但它不可避免地會對
地緣政治產生影響。而這方面的考量是不足的。中國和中東歐的關係，即“16+1”是個典
型的例子。因為對地緣政治因素考量不足，“16+1”在歐洲的反應過大，但經濟效益不強
。因為中東歐16國中很多國家是歐盟成員，這導致歐盟核心國家德國和法國的擔憂，認為
“一帶一路”會破壞歐盟的團結與整合。歐洲本來就擔心俄羅斯在東歐的影響，在東歐的
地緣政治之爭，多少年來一直是俄羅斯和西方的關鍵點。現在中國又來到東歐，而且中國
和俄羅斯具有良好的關係。這些都是歐洲擔憂的地方。
不過，對中國來說，和東歐國家的貿易量還不到中國和亞細安國家的10%。中國在中東歐
並沒有地緣政治利益，實際上，中國和中東歐國家之間的經貿關係幾乎都是雙邊進行的，
並沒有多國多邊的貿易安排。中國只是為了討論的方便，才與中東歐國家建立“16+1”的
多邊討論平台。也就是說，“多邊”是虛的，雙邊才是實的。中國和中亞的關係也是如此
。中亞涉及與俄羅斯的關係，搞不好同樣會造成地緣政治之爭。
“一帶一路”在斯里蘭卡、巴基斯坦、緬甸、馬來西亞等國所出現的問題，也是地緣政治
邏輯（這裡主要是印度和西方的關切）。地緣政治的存在，並不是說所有這些地方不能去
，而是說，中國必須設計更精細的方式“走出去”。例如，這些年一些人過度相信多邊關
係，搞什麼都要多邊。
但是，多邊如果搞不好，就會被多邊之外的國家視為“抱團”，對其他國家構成挑戰。實
際上，就經濟發展和貿易來說，雙邊往往比多邊更有效、更公平，同時雙邊對地緣政治的
影響大大減低。
基礎建設須利及當地社會百姓
規模問題。“一帶一路”以國企為主體，所從事的基建工程往往規模過大。規模過於巨大
，對所在國來說，就具有國家安全的考量。迄今為止，很多國家的政治一旦發生變化，中
國的工程就被迫停工。儘管這些國家大多以環保方面的原因來停工，但實際上是背後的國
家安全考量。而另一些國家（越南是一個典型）絕對不會容許中國的大工程進入，更是為
了國家安全的考量。這不僅僅是這些國家本身的國家安全問題，更是其鄰居的國家安全問
題，即地緣政治問題，例如印度對中國在斯里蘭卡和巴基斯坦的工程的關切，甚至甚於斯
里蘭卡和巴基斯坦本身。
規模問題也產生了諸多經濟方面的問題。例如，資金量過大而不可持續。項目的不確定性
隨著規模的增大而增大。一些大項目一旦開工，很快演變成“無底洞”，而國家因為種種
原因，又不能像民企那樣計算成本，這必然對國家造成無窮的金融負擔。即使在項目完工
之後，如何維持如此大工程的運作也是一個問題。這不僅會產生經濟方面的問題，也會產
生政治方面的問題。又如，國有企業和民營企業之間的關係，中國企業和外國企業的關係
。
龐大的國有企業是一個相對封閉的實體，和其他實體沒有太大的關聯性，國企既不向其他
類型的企業開放，其他類型的企業難以參與國企投資。中國的民營企業很難受惠於國企，
而對當地國家來說，這些國企的存在就有某種“威脅感”，至少是“不理解”。
基礎設施工程和民生經濟的脫節。從中國自己的經驗來看，大規模的基礎設施和民生經濟
必須結合，才能誘發經濟活動，拉動地方經濟發展。有了產業園區和製造業等的發展，地
方老百姓就會有就業，地方政府就會有稅收。但這並沒有發生在“一帶一路”上，至少還
做得很不夠。當地的老百姓甚至地方政府的感覺會如何呢？老百姓看到土地被徵用，環境
被影響甚至破壞，但自己得到什麼？地方政府也有類似的感覺。
“一帶一路”主要是當地中央政府和中國國企的關聯，而不是中國國企和當地地方政府及
社會的關聯。這使得當地社會和地方政府感覺不到自己是這些項目的利益相關者。如果他
們感覺到自己有所損而沒有所獲、所獲不多或所獲不公，他們就會對“一帶一路”產生負
面的看法和態度。在這種情況下，他們的情緒更容易受外來力量（主要是西方或當地對中
國不友好力量）的影響。
針對這些現象，中國國家主席習近平最近在紀念“一帶一路”五週年時特別強調指出，“
一帶一路”要惠及當地社會和老百姓。這是問題的核心，必須面對。
“一帶一路”是一個長遠的項目，在這個過程中，“沒有免費的午餐”，中國不可能不交
些學費。遇到一些困難就失去信心甚至自我責難，或者看到一些成績就洋洋自得、自我膨
脹，都不是好的態度。只有不斷總結經驗教訓，才能做得持久、做得更好。