作者:
laptic (無明)
2019-08-29 11:41:27標題: 【印太戰略】劉飛濤：美國「印太」基礎設施投資競爭策略
文章來源: (須有正確連結)
https://www.sohu.com/a/337204637_618422
國關國政外交學人
2019-08-29 08:06 作者系中國國際問題研究院美國研究所副研究員
內容摘要
自美國特朗普政府正式推出「印太」概念以來，為維護其在印太地區的戰略和經濟利益，
美國通過改革對外投資和發展援助機制、加大投融資力度、構建基礎設施投資國際伙伴關
係等手段進行布局、造勢，逐步形成了一套推進 「印太」基礎設施投資競爭的基本策略
，核心目標是與 「一帶一路」合作倡議展開競爭。近期看，由於美國過度政治化操作以
及競爭優勢不足和私人資本承受風險意願不高等主客觀因素制約，美國「印太」基礎設施
投資競爭策略的政治影響將大於其經濟效應；長遠看，美國「印太」基礎設施投資競爭策
略與中國推進「一帶一路」建設的互補性大於競爭性，在劇烈磨合之後仍有可能找到競爭
與合作相對平衡的共處之道。
自特朗普政府提出「印太」概念及至不久前發布《印太戰略報告》，美國「印太戰略」一
直是國內外戰略和學術界討論和研究的熱門議題，內容涉及美國推出「印太戰略」的背景
和意圖、「印太戰略」的地緣政治內涵及發展前景等重要問題，但總體上宏觀定性研究較
多，具體的實證分析偏少，而且內容過多集中於政治及安全領域。作為美國「印太戰略」
框架下的重要經濟支柱，美國「印太」基礎設施投資競爭策略尚未得到足夠重視，缺乏應
有的深度探討。本文試圖聚焦美國「印太戰略」框架下的基礎設施投資競爭策略，分析其
目標、路徑及其發展前景，並就其對「B&R」合作可能造成的影響作出嘗試性評估。
一、基本策略
2017年11月，美國總統特朗普在亞太經合組織工商領導人非正式會議上推出「自由與開放
的印太」概念，同時表示將支持世界銀行和亞洲開發銀行對 「印太」地區進行高質量基
礎設施投資，並動員私人資本加大投資力度，作為該地區政府主導型投資的替代選擇。盡
管當時特朗普政府的 「印太」戰略概念尚不清晰，政策框架尚未成型，但已明確流露了
推進 「印太」基礎設施投資的初步想法。其後，隨著相關機制和投資政策陸續出籠，推
進 「印太」基礎設施投資競爭遂成為特朗普政府推動「印太」戰略走實並同中國開展戰
略競爭的一個的重要抓手。具體做法如下：
（一）成立美國國際發展金融公司
長期以來，美國國際開發署（USAID）、千年賬戶公司（MCC）、美國貿易發展署（USTDA
）和海外私人投資公司（OPIC）四家機構一直共同承擔國際開發和投資援助任務。特朗普
政府執政後著手推動美國對外援助體制改革。2018年，美國國會通過《更好地利用投資引
導開發法案》（簡稱BUILD法案），授權將美國國際開發署的發展信貸管理局（DCA）和
OPIC合並，成立新的美國國際發展金融公司（USDFC），由此形成USAID、MCC負責發展援
助和USDFC、USTDA負責投資援助的雙軌機制。USDFC除具備貸款、貸款擔保、保險和再保
險、提供技術援助等OPIC的傳統職能外，新增對合資企業進行股權投資並可以使用當地貨
幣進行投資和提供擔保的權限，並把投資援助目標國家明確限定為中低收入國家以及向市
場經濟轉型國家。 此外，BUILD法案還取消了以往OPIC所必須遵守的環境保護門檻及應對
氣候變化的相應責任，使USDFC可以更加自由和寬松地開展投融資活動。
（二）搭建「印太」基礎設施投資夥伴關係
特朗普政府主要以雙邊和三邊的形式搭建基礎設施投資夥伴關係網。在雙邊層面，2017年
特朗普訪日期間，OPIC與日本國際協力銀行（JBIC）和日本出口投資保險公司（NEXI）簽
署《為「印太」提供高質量基礎設施投資諒解備忘錄》，USTDA與日本經濟產業省（METI
）簽署《為「印太」提供高質量能源設施合作備忘錄》，兩國結成戰略能源夥伴關係，在
「印太」地區致力於液化天然氣項目及相關基礎設施投資。此外，美國還與東盟建立了美
國—東盟智慧城市新夥伴關係、美國—新加坡亞洲基礎設施項目（Infrastructure Asia
）、美印（度）基礎設施合作平台等雙邊合作框架。
在三邊層面， 2018年7月，美日澳三國宣布建立「印太」基礎設施投資夥伴關係，同年11
月美日澳三方進一步簽署落實三國基礎設施投資夥伴關係合作備忘錄，三方將共同動員和
支持私營部門在「印太」地區建設重大基礎設施項目，加強數字互聯互通和能源基礎設施
建設。三方還在2019年大阪G20會議上共同推動高質量基礎設施建設倡議。 此外，美日印
（度）三國在三邊對話框架下設立基礎設施三邊工作組，三方已就開發尼泊爾、孟加拉國
、緬甸等南亞、東南亞國家基礎設施建設達成意向協議，其中印度負責港口建設，日本負
責工業園區建設，美國負責電力設施建設。
（三）聯手共建融資池子
美國國務卿蓬佩奧在美國商會舉辦的「2018年印太商務論壇」上提出「數字聯通與網絡安
全夥伴關係」「通過能源開發促進亞洲發展和經濟增長」（Asia EDGE）「基礎設施業務
及輔助網絡」三個「印太」基礎設施投資倡議，宣布注入配套資金1.13億美元。此後，美
國國會又在BUILD法案下，為美國國際發展金融公司提供600億美元發展融資基金。日本在
「印太」基礎設施夥伴框架下承諾提供100億美元資金，在「擴大的高質量基礎設施夥伴
關係」計劃下5年內向全球基礎設施建設注資2000億美元，包括與印度聯手共建「亞非經
濟增長走廊」。澳大利亞政府宣布設立額度20億澳元的澳大利亞太平洋基礎設施融資基金
，並向澳大利亞出口融資和保險公司（EFIC）提供10億澳元資金用於支持太平洋島國基礎
設施建設融資。
（四）與日本共推高質量基礎設施投資標准
2018年11月，美日召開經濟和結構政策工作組會議，承諾把透明度、市場化融資、開放性
基礎設施和債務可持續作為高質量基礎設施投資的基本原則，並把推動修訂亞太經合組織
2014年通過的《基礎設施建設和投資質量指南》（以下簡稱《指南》）作為兩國優先目標
，希望能夠在亞太經合組織框架下首先達成共識。兩國還決定聯合推廣公共采購國際最佳
實踐，美國貿易發展署的「全球采購倡議」將同日本經濟產業省的「日本優質基礎設施夥
伴關係」實現對接，雙方將在 「印太」地區開展合作，為第三國提供培訓項目。
（五）多渠道打造旗艦型合作項目
在「印太」基礎設施投資夥伴關係下，美日敲定的投資合作項目包括：印度尼西亞爪哇1
號天然氣發電項目、孟加拉液化天然氣發電項目、阿拉伯聯合酋長國沙迦燃氣發電項目、
日本—關島—澳大利亞光纖海底電纜系統項目，美澳共同擴建位於巴布亞新幾內亞馬努斯
島的海軍基地，OPIC為印度可再生能源公司提供3.5億美元融資建6座太陽能電站和風電場
；在多邊層面，美國、日本、澳大利亞、新西蘭、巴布亞新幾內亞五國宣布共建巴新電力
基礎設施，爭取到2030年讓巴新70%人口可以用到電。在雙邊援助框架下，2017年9月，美
國MCC與尼泊爾政府簽訂《尼泊爾合同》，承諾提供5億美元資助，用於尼電力傳輸和道路
養護兩大工程建設；2018年9月，MCC與蒙古國政府簽訂《蒙古水發展合同》，出資3.5億
美元用於擴大首都烏蘭巴托的水供應。美國副總統彭斯宣稱，特朗普政府執政前兩年，美
國企業已公布的 「印太」投資項目超過1500個，投資額超過610億美元。
二、政策考量
特朗普政府通過創設機制、締結夥伴、引領融資、合建項目等舉措力推 「印太」基礎設
施投資有其戰略、經濟以及政治等方面的考慮，其核心是全面對衝「一帶一路」合作倡議
的影響，搶占對華戰略競爭的優勢地位。其目標體系如下：
（一）推動美國對外投資援助政策向「美國優先」原則轉型
早在總統競選時期，特朗普就一直強烈批評美國的對外援助政策，認為不應援助那些「憎
恨」美國的國家，稱「對伊拉克和阿富汗的投資援助純屬浪費，相關資金應當用於重建美
國基礎設施」。執政後，特朗普政府確定了美國對外援助政策轉型的三個方向。
一是削減對外援助預算。特朗普政府2018、2019兩個財年的預算案均建議削減超過30%的
對外援助預算，最後雖遭到國會抵制，但對外援助預算逐年下降已是趨勢，持續削減美對
外援助已經成為特朗普政府的重要政策取向。
二是對外援助更緊密服務於美國外交政策目標。特朗普在2018年聯合國大會致辭時稱，美
國目前是世界上最大的對外援助國，但沒有任何國家回報美國，未來將只對尊重美國的朋
友提供援助。 據此，美國已宣布削減對巴基斯坦、柬埔寨等國的援助。
三是壓縮無償援助並重點轉向投資援助。USDFC正式運轉以後將在項目運作上與USAID保持
密切合作，USAID承擔的發展援助項目一旦成熟將適時轉由USDFC運營，由此將實現發展援
助項目向投資援助項目的成功轉型。在壓縮無償援助的同時擴大投資援助，可有效防止美
國因減少對外援助規模而導致對發展中國家的影響力下降。
（二）維護美在「印太」地區的經濟利益及投資主導地位
首先，能否搭乘亞洲經濟快車事關美國國內經濟增長。亞洲在今後較長時間裡仍將扮演世
界經濟主要發展引擎的角色。經濟合作與發展組織（OECD）報告預測，由於中印兩國經濟
的引領，未來10年亞洲仍將是世界經濟增長最快的地區。渣打銀行的報告預測，到2030年
亞洲國內生產總值（GDP）占世界GDP總量的比重將從目前28%上升至35%，相當於美歐GDP
總量之和。另據《 2013年人類發展報告》，預計到2030年，超過80%的中產階級人口將生
活在南方國家，其中2/3的新增中產階級來自亞太地區。
其次，美國在「印太」地區的商業和投資利益巨大。彭斯在《華盛頓郵報》撰文把繁榮置
於安全和法治、人權之前，作為美國「印太」戰略的首要支柱。彭斯強調，美國在該地區
的年貿易額超過1.8萬億美元，為美國創造330萬個就業機會；美國在 「印太」地區投資
總額近1萬億美元，超過中、日、韓三國投資的總和。
再次，亞洲基礎設施投資市場對美國私人資本具有巨大的吸引力。據亞洲開發銀行估計，
到2030年以前，亞洲基礎設施投資需要26萬億美元，年均1.7萬億美元，而目前本地區基
礎設施年度投資總額約為8810億美元，資金缺口近乎年度需求的一半。
最後，也是最重要的是，中國通過「一帶一路」倡議，在亞洲基礎設施投資領域走在了美
國的前面，美國作為 「印太」地區的最大投資國，面對亞洲基礎設施投資盛宴，既不甘
心缺位也不甘心落伍。
（三）削弱「一帶一路」倡議的地區及國際影響
「一帶一路」倡議是中國提出的發展倡議，遵循共商、共建、共享的合作原則，具有鮮明
的平等性、開放性和普惠性。不過，美國保守勢力更傾向於將其作為地緣戰略工具進行解
讀，甚至視其為美國的戰略威脅。美國國家安全事務助理博爾頓稱，中國提出「一帶一路
」合作倡議的目的是建立數條進出中國的貿易路線，以達到提升其全球主導地位的最終目
標。
在美國看來，「一帶一路」給美國帶來的地緣戰略挑戰主要表現在以下幾個方面：
一是 「軍事化」問題。隨著「一帶一路」建設持續推進，中國的海外利益迅速擴大，需
要中國投入軍事力量加以保護。中國計劃在印度洋推進「珍珠鏈」工程，即通過建設海上
絲綢之路沿線的軍民兩用港口和碼頭，為中國向海外投送軍事力量提供支持。中國海軍在
印度洋開展例行性巡航並在吉布提建立海軍補給基地等行動都反映出這一動向。
二是「銳實力」問題。近年來，中國在對外關係中日益傾向於動用經濟「大棒」以實現其
對外政策目標，對違背其目標訴求的國家則予以懲罰，日本、韓國、菲律賓都曾成為中國
的懲罰目標。同時，中國還憑借其強大的經濟影響力，對相關國家進行政治和社會滲透。
三是未來世界秩序問題。中國以「一帶一路」倡議為平台，已經建立了亞洲基礎設施投資
銀行和絲路基金等金融機制，這被視作中國一手打造的中國版的「世界銀行」和「國際貨
幣基金組織」，因此，中國推出「一帶一路」倡議的終極目的是締造一個以中國為中心的
世界秩序。從經濟意義上來說，這意味著中國將擁有控制價值鏈和產業鏈的地位；在政治
意義上，中國將利用其控制產業鏈的地位，脅迫周邊國家服務其外交政策目標。
蓬佩奧曾就中國的全球戰略意圖稱，中國的計劃同5年前甚至2~3年前比業已發生變化，這
從中國在全球支出的能力即可看出，但通過金錢「購置帝國」的做法對相關國家有害，同
時也給美國的利益帶來威脅，「在此問題上美國准備與中國處處作對」。由此可見，為對
衝和削弱「一帶一路」的國際影響力及發展吸引力，美國擺開了不惜惡性競爭的姿態。
（四）搶占「印太」基礎設施投資的規則主導權
與美日等國的 「印太」基礎設施倡議相比，中國「一帶一路」合作倡議具有明顯的先發
優勢。隨著 「一帶一路」合作倡議從亞歐大陸向非洲及拉美國家延伸，中國基礎設施建
設的技術規範和質量標准開始呈體系性發展，對美西方長期主導的國際投資規則體系帶來
嚴重衝擊。美國前國務卿蒂勒森在大西洋理事會演說時曾公開發難稱，中國的對外發展援
助應當在國際規則和規範體系內進行，但中國似乎在憑借「一帶一路」建立自己的規則體
系。
對比2014年版和美日提議的2018年版《指南》可以發現，舊版指南把產品生命周期成本、
安全保證、環境和其他影響列為衡量高質量基礎設施的三個核心標准；在美日提議的修訂
版中，在原有指標基礎上，新增開放性及透明度、經濟及融資可持續、就業機會及能力建
設等因素，使考察高質量基礎設施的核心指標從原來三項增加到五項。美日共推的「高標
准」體系實質上是把基礎設施的高質量建設標准進一步擴大為充滿爭議的高質量「投資標
准」，尤其是試圖納入「債務陷阱」概念，顯示出針對「一帶一路」量身定制規則，以捆
住中國手腳的真實意圖。
（五）試圖削弱中國的軟實力影響
中美基礎設施投資競爭涉及深層次的投資援助模式之爭。OPIC稱，「在中國以政府主導模
式大舉投資新興市場之際，美國模式為推進國際開發提供了另一種選擇，即財務穩健、堅
持高標准和避免債務陷阱。」美國傳統基金會亞洲中心研究員傑夫·史密斯認為，中美兩
國投資援助模式差異明顯並形成鮮明對比。中國專注於國有企業和引人矚目的基礎設施項
目，這些項目有時在經濟上是不可行的，並讓一些國家背負不可持續的債務；中國往往獨
占項目好處，體現為中國的銀行從貸款中獲得利息，而項目由中國企業和工人承建；合同
缺乏透明度和問責制，容易助長腐敗。美國的投資援助側重於依靠私營部門驅動經濟增長
，以維持經濟開發的可持續性、高標准和透明度等標准；美國政府一般只提供掃雷、文化
保護、醫療保健、農業援助和執法培訓等方面的無償援助，而且援助方式更為「慷慨」，
與受援國的關係更加「公平」。美國《2018國家安全戰略》稱，中國通過拓展政府主導的
經濟模式並以對自身有利的方式重塑地區秩序，試圖在「印太」地區取代美國。美國國會
研究局的一份報告則稱，美國通過BUILD法案的關鍵原因是應對中國「一帶一路」在發展
中國家日益擴大的影響，USDFC的目標是通過激勵私人投資作為政府主導型投資的替代模
式以擴大美國在發展中國家的影響力。上述看法雖充滿偏見，但也反映出中美對外援助模
式的一些基本差異，比如，投資是由政府還是由企業主導，是國企還是私企主導，以及無
償援助與投資援助的界限是否清晰等。
事實上，中美投資援助模式競爭是「華盛頓共識」與「北京共識」競爭的延伸和擴大，美
西方長期以來的制度優越感在世界更大範圍內面臨衝擊。據統計，截至2019年3月，已經
有123個國家和29個國際組織與中國簽署了171份共建「一帶一路」合作文件。這意味著以
「一帶一路」為像征的中國投資援助模式展現了強大的競爭力和生命力。
（六）安撫和籠絡地區盟友和夥伴
特朗普政府執政兩年多以來，在「美國優先」原則下，采取了一系列有損美國形像並傷及
盟友信任的單邊主義行動，包括：不顧日本、澳大利亞、新加坡等重要盟友和夥伴的挽留
，堅決退出「跨太平洋夥伴關係協定」（TPP）；逼迫韓國重新談判《美韓自由貿易協定
》，在駐韓美軍費用承擔問題上一再向韓國施壓；拉日本開展雙邊自貿協定談判，對日本
揮舞關稅大棒；對《美澳難民安置協議》公開表達不滿，粗暴中斷與澳大利亞前總理特恩
布爾的通話。2017年，特朗普在APEC工商領導人非正式會議期間提前離會，2018年則直接
缺席東亞領導人系列峰會及APEC峰會。另外，美還單方面宣布退出《巴黎協定》、伊朗核
協議以及聯合國人權理事會等多邊協議或國際組織。
特朗普政府的單邊主義動作雖在短期內實現了美國利益的最大化，但也引起了其亞洲盟友
的擔憂。澳大利亞國際問題研究院院長金吉爾的新著《被拋棄的恐懼》提出，歷史上曾被
英國拋棄的澳大利亞，是否面臨著再度被美國拋棄的戰略困境。澳大利亞是一向是美國的
忠實盟友，一戰以來悉數參加了美國發動的所有戰爭。澳大利亞主流學者對美態度的上述
變化，在亞太地區具有代表性意義，這表明即使是最鐵杆的盟友，也對美國的可靠性產生
了懷疑。在此背景下，美國國會建制派相繼推動出台了BUILD法案，也是在向亞洲盟友展
示美國不放棄亞洲領導地位及其盟友和夥伴的決心。
三、影響評估
綜合來看，特朗普政府力推 「印太」基礎設施投資雖有適應對外援助政策轉型和謀取經
濟利益的內在邏輯，客觀上對亞太基礎設施建設具有積極作用，但抑制中國「一帶一路」
發展勢頭，削弱中國地區及國際影響力仍是其政策設計的核心訴求。換句話說，美國力推
「印太」基礎設施投資的目的雖不全是針對「一帶一路」，但應對「一帶一路」對美國構
成的挑戰顯然是其重中之重。未來，中國推進「一帶一路」合作倡議勢必面臨來自美國的
競爭壓力以及其政治干預造成的負面影響。
（一）惡化「一帶一路」建設的國際輿論環境
在中國提出「一帶一路」倡議的最初幾年，美西方媒體扮演了抹黑「一帶一路」的主角，
並為此羅織了「新馬歇爾計劃」「新帝國主義」「支票外交」「債務陷阱」等一系列罪名
，給中國推進「一帶一路」合作蓄意制造障礙。
特朗普政府執政以來，美國官方成為公然詆毀和赤裸裸打壓中國「一帶一路」合作的主角
。彭斯發表演說時公開指責中國使用所謂「債務外交」擴大影響力，稱中國正向亞、非、
歐以及拉美提供數千億美元的基礎設施貸款，由於條件不透明，其中的好處無一例外地主
要流向了中國。他還在2018年APEC工商領導人非正式會議上公開貶低「有的國家」在「印
太」及世界範圍內提供基礎設施貸款的條件不透明，工程質量差，稱「美國將提供更好的
替代選擇，不會讓夥伴國陷入債務困境，不會損害夥伴國自主權，不會提供『約束性的帶
』或『單向的路』。」美國前國務卿蒂勒森也曾公開聲稱，中國在亞洲地區的基礎設施投
資讓一些國家背負債務負擔，這些投資不僅不能給當地創造就業機會，反而容易導致債務
違約，並最終導致債轉股的發生。美國國務院南亞中亞司首席助卿幫辦威爾斯在接待南亞
記者訪問團時稱，在許多情況下，中國的投資給政府帶來了不可持續的債務負擔，沒有創
造具商業價值的就業機會，對社區經濟福利不是有益而是有害。
（二）加大中國與其他國家開展 「一帶一路」合作的政治阻力
特朗普政府不僅公然污蔑「一帶一路」相關合作，甚至還通過離間或脅迫方式公開阻撓第
三國與中國開展合作。在印度有關「一帶一路」態度上，美國前國防部長馬蒂斯在參院軍
事委員會作證時曾稱，「全球化的世界擁有多帶多路，任何國家都不應該發出「一帶一路
」的指令。「一帶一路」需要經過有爭議的領土，這本身已經說明通過指令推進「一帶一
路」的脆弱性。馬蒂斯事實上重申了美國支持印度抵制中巴經濟走廊的立場，這與莫迪訪
美時印美聯合聲明的精神完全一致。
在意大利計劃加入「一帶一路」倡議問題上，美國國安會官員公開稱意大利政府沒有必要
為中國的基礎設施形像工程提供合法性。美國參議員盧比奧稱，意大利加入「一帶一路」
討好中國的幼稚做法令人吃驚。「中國的目標是通過竊取知識產權和商業機密以及以犧牲
貿易夥伴為代價人為扶持國有企業等手段削弱外國競爭者。美國的經驗是，長遠的經濟和
國家安全風險遠比中國投資或對華出口的增長都要重要。除非中國改變目標和做法，美國
所有盟國都應對與中國進一步加強經濟合作保持謹慎。」在中國與巴拿馬經濟合作問題上
，蓬佩奧公開警告巴拿馬，中國國企的運營是不透明和非市場化的，其目的不是造福巴拿
馬人民而是中國政府。
（三）加劇中國周邊以及其他地區發展中國家在中美之間的搖擺性
2008年國際金融危機以來，中國日益成為亞洲經濟增長的主要引擎，國際地位和地區影響
力日益擴大。而與此同時，美國奧巴馬政府力推「亞太再平衡」戰略，戰略中心不斷向亞
太轉移，美國亞太同盟體系及其夥伴關係網絡持續強化。亞太中小國家一度形成安全靠美
國、經濟靠中國的習慣性心理。特朗普政府上台以來，由於奉行「美國優先」原則並采取
一系列單邊主義政策，美國與亞太盟友間的信任關係備受衝擊。
不過，東南亞國家對美國的信任下降並不意味著對中國的信任上升。事實上，這些中小國
家對利用美國的力量來對衝和制衡中國仍抱有期待，它們主要擔心對中國形成過度依賴，
從而使該地區完全成為中國的所謂「勢力範圍」。新加坡尤索夫伊薩克研究所發布民意調
查顯示，68.1%的受訪者對美國作為戰略夥伴和地區安全提供者缺乏信心，但與此同時，
有45.4%的受訪者認為中國會成為「修正主義」國家並有意把東南亞變為其勢力範圍；另
外，僅有不到10%的受訪者認為中國是一個「溫和、慈善的大國」。在東盟國家的對外信
任度上，從高到低的前五位依次是日本（65.9%）、歐盟（41.3%）、美國（27.3%）、印
度（21.7%）、中國（19.6%）；不信任度從高到低依次為中國（51.5%）、美國（50.6%）
、印度（45.6%）、歐盟（35.2%）、日本（17%）。中美兩國在東南亞都面臨著信任度下
降的問題。
上述調查表明，在東南亞國家看來，中美兩大不確定性是導致當前東南亞國家戰略迷茫核
心要素。一方面，中國作為地區領導的前景以及中國會成為什麼樣的地區領導尚有待歷史
證明；另一方面，美國在該地區的「領導」地位和方式已經驗證，但目前最大的不確定性
的是特朗普執掌的美國將在何種程度上退出亞洲。因此，東南亞國家真正的擔憂是，在中
國逐步走向地區領導地位的時刻，特朗普政府似乎對維持美地區領導地位的決心和意願已
不像往屆政府那麼強烈。
在此背景下，特朗普政府政策向奧巴馬時代「再平衡」戰略的任何回歸，都會讓地區國家
感到這是特朗普式的美國「重返」，它們當然也希望借此可以在中美之間恢復左右逢源的
舒適地位。正是出於這種考慮，東盟國家已推出以維護東盟中心地位和平衡美中兩國為目
標的東盟版「印太展望」。
（四）中國在基礎設施投資標准問題上將持續面臨來自美日等國的壓力
2018年11月，巴布亞新幾內亞APEC峰會期間，美日一致主張把所謂「債務陷阱」寫進APEC
《基礎設施建設和投資質量指南》，美國還試圖把所謂不公平貿易行為以及強制性要求國
企與私企公平競爭等具有保護主義色彩的內容寫入峰會最後宣言，最後導致APEC峰會歷史
上首次沒有發表領導人宣言。美國執意推進其優先議程並不惜犧牲亞太地區最大的區域經
濟合作機制，足見其推行所謂基礎設施建設和投資高標准的堅定態度。2019年6月，G20大
阪峰會通過了《G20高質量基礎設施投資原則》。由此可見，推動高質量基礎設施投資標
准的落實和執行由此有可能成為美日下一步擠壓「一帶一路」合作的發力點。
四、制約因素
美國以對衝「一帶一路」影響為目的力推「印太」基礎設施建設，但要推出真正具有競爭
力的「替代選擇」，仍面臨諸多主客觀障礙：
（一）過度政治化適得其反
特朗普奉行「美國優先」原則，自競選總統時期就多次批評美國的對外援助政策，出任總
統後推出了大規模削減對外援助的方案。事實上，OPIC在特朗普政府第一個財年預算案中
，曾被列為19家擬裁撤機構之一，但結局不但未被裁撤，反倒升級為USDFC，其職能和運
營資金均得到進一步擴大。促成特朗普政府態度大轉彎的關鍵原因是地緣政治考慮，尤其
是為了滿足與中國展開戰略競爭的需要。
BUILD法案的共同提案人、眾議院外事委員會亞太小組委員會主席約霍表示，特朗普政策
反轉的真正原因並非是他反對對外援助的態度發生了變化，而是他希望借此阻止中國取得
經濟、科技和政治主導權。BUILD法案在其開篇的政策目標中也毫不掩飾其強烈的意識形
態色彩，稱法案的目的是「為各國提供一個強有力的替代選擇，以取代威權政府和美國戰
略競爭對手提供的政府主導型投資，在透明度、環境保護和社會保障方面將采用國際最佳
做法，並考慮夥伴國債務水平的可持續性」。
美國把「印太」基礎設施投資過度政治化，使原本經濟意義或發展性質的投資援助變成了
非此即彼的「零和」競爭。美國靠脅迫而非號召力來維系同盟的協調或合作，甚至把拒絕
參與中國「一帶一路」作為測試對美國忠誠度的試紙。美國的過度操作是對其自身霸權的
透支，必將招致發展中國家乃至其傳統盟友的反對和抵制。意大利頂住美國的壓力參與「
一帶一路」合作、英德在5G問題上拒絕隨美起舞，均說明美國已經掉進了一手自掘的政治
陷阱。
（二）美國並不具備對發展中國家基礎設施投資的比較優勢
中美在非洲投資援助競爭的歷史對當前美國在「印太」力推基礎設施投資的發展前景或許
具有指示意義。特朗普政府執政以前，美國曾長期位居對非投資第一大國地位，而中國在
對非基礎設施投資領域一枝獨秀。從投資規模看，2017年，世界對非基礎設施投資承諾總
額為816億美元，其中來自中國194億美元，占比23.8%；來自由原G8國家組成ICA集團（
The Infrastructure Consortium for Africa）194億美元，占比24.1%。 從投資領域看
，美國對非投資集中在礦業、石油、金融、服務業、紡織業以及可再生能源等；中國對非
投資集中在建築、交通、礦業、石油、天然氣，即使在投資重合的領域，兩國投資側重點
通常也會有所區別，比如在電力行業，中國往往投資化石燃料發電，而美國更多投資可再
生能源發電。上述對比表明，中美對發展中國家的投資更大程度上是互補性的，美國在輿
論上高調宣揚「高標准」，但實際上，美推「印太」基礎設施投資並無實質性優勢。
（三）美國投資援助有規避政治和經濟風險的明顯偏好
美國傳統基金會的布雷特·謝弗和詹姆斯·羅伯茨認為，從OPIC運營的歷史可以看出，該
機構同私人資本一樣具有規避政治和經濟風險的強烈偏好。在現實運營中，OPIC的投資活
動體現了規避風險的強烈傾向。分析顯示，OPIC參與的項目僅有16%屬於低收入國家，截
至2018年3月，該機構在中高收入國家在建項目175個，在低收入國家94個；在擁有OPIC項
目總數超過10個的20個國家中僅有4個屬於低收入國家，而中高收入國家有6個；對高收入
國家16個項目提供了21億美元擔保，但對低收入國家94個項目僅提供15億美元，兩者對比
明顯。由於BUILD法案並未明確將USDFC的投融資活動限定於中低收入國家，也未明文列出
對抗中國「一帶一路」的目標，因此USDFC沒有理由改變OPIC時代投融資模式，也不可能
輕易改變規避風險的傾向，能否為了與中國競爭而甘願承擔更大經濟及政治風險仍有待驗
證。
此外，盡管美國推進「印太」基礎設施投資的聲勢很大，但其融資額度仍然偏低。據測算
，USDFC融資規模600億美元，加上1.6倍的民間拉動資本，潛在融資規模1500多億美元，
遠不能滿足亞洲基礎設施投資的巨大需求缺口。
（四）美國私企參與美對外投資援助的積極性尚有待觀察
USDFC的運營管理機制蘊含政府與私企的利益衝突。美國官方一再聲稱，成立USDFC的目的
是動員私人資本參與印太基礎設施建設，以便為「印太」國家提供政府主導型投資的替代
選擇。但事實上，USDFC純屬政府設立的機構，其董事會成員也主要由美國總統、參眾兩
院兩黨領袖提名或任命；其項目獲取方式主要通過締結官方夥伴關係自上而下地開展合作
。就此而言，USDFC資助的項目很難說是私人企業項目，這也使得政府的投資援助目標很
難與企業賺取利潤的目標保持一致。新的投融資方式能否真正調動企業參與的積極性尚有
待觀察。
五、結語
美國「印太」基礎設施投資競爭策略既是美國全面推進「印太戰略」的重要經濟支柱，也
是美國對華展開全面戰略競爭的重要抓手。客觀上說，美國推出「印太」基礎設施投資策
略對滿足亞洲基礎設施投資需求具有一定的積極意義，但由於美過度戰略化解讀中國的「
一帶一路」，同時又過度政治化運作其「印太」投資倡議，預期美國「印太」基礎設施投
資策略將對我國下一步推進「一帶一路」合作產生兩種趨勢性影響。
近期看，其政治上的消極影響將顯著大於經濟上造成的競爭壓力。美國全面阻撓「一帶一
路」的序幕已經拉開，蓬佩奧近來非常賣力地兜售其「印太」基礎設施投資倡議，同時毫
不掩飾地攻擊和抹黑中國「一帶一路」。美國不能容忍也不願看到「一帶一路」走向成功
的心態暴露無遺。就此而言，在USDFC運行初期及以後較長一段時間內，中國「一帶一路
」面臨的壓力將主要來自政治層面的干擾破壞而非經濟層面的競爭。
長期看，政治壓力有可能遞減而經濟競爭壓力有可能上升。美國為維護其國際主導地位，
不會輕易放棄「零和」競爭的成見，伴隨中國實力地位的繼續上升，美國對中國進行遏制
與打壓的衝動將會更加強烈，美國對「一帶一路」的圍堵有可能進一步加碼。不過，美國
如果抱守你輸我贏的信條，對中國「一帶一路」一味圍追堵截，美國將會面臨來自中國以
及其他發展夥伴的強力反彈，失去更多參與亞洲基礎設施投資尤其是「一帶一路」合作的
機會。事實上，美國「印太」基礎設施投資倡議與中國「一帶一路」倡議的具有內在的互
補性。中國總體而言擅長道路、橋梁、港口等基建工程而美國長於電力、能源設施以及智
慧城市系統建設。中美避免雙輸重返建設性合作與競爭的前提是，美國需要認識到多樣化
的發展援助模式對廣大發展中國家有利，對美國事實上無害。兩國應當通過新一輪的戰略
磨合，找到競爭與合作相對平衡的大國共處之道，培育共生性的良性競爭秩序。