標題: 【五眼聯盟】劉江韻、黃紫斐：演變中的五眼情報聯盟：歷史與現狀
The Evolving Five-Eyes Intelligence Community: History and Current
Situation
文章來源: (須有正確連結)
https://www.sohu.com/a/338454974_618422
國關國政外交學人 2019-09-03 17:15
作者系上海外國語大學國際關係與公共事務學院博士研究生
內容摘要
通過分析五眼情報聯盟的演變歷史與現狀，進一步豐富我國對該情報網絡的研究，為我國
提供對策與借鑒建議。根據美國近年公開的歷史檔案、前官員的講話記錄、國外相關研究
成果，綜合運用歷史分析法和文獻研究法，試圖描繪出該情報網絡的演變路徑並評估現有
機制的優劣。研究表明，在歷經73年的發展後，五眼情報聯盟形成了6大情報領域28個情
報機構全面對接的組織架構，而且其定位正從特殊情報網絡向情報安全同盟演化，預計將
對美國同盟體系、南海問題、中美科技競爭產生重要的影響。
引言
「9·11」事件後曾經相當隱秘的「五眼情報聯盟（Five Eyes Network）」逐漸走向台前
。2013年發生的「斯諾登事件」是重要的轉折點，雖然事件所披露的信息給聯盟帶來了巨
大的輿論壓力，但同時各國趁此機會推動聯盟走向前台五眼（Five Eyes）開始出現在各
國的戰略與政策文件中。2017年以來，五國元首和情報機構首長頻繁以「五眼情報聯盟」
的名義在國際場合對俄羅斯、中國(以下簡稱CN)等施壓，顯示出該組織從「特殊情報網絡
」向「情報安全同盟」演化的趨勢。可以預見，「五眼情報聯盟」將對中美的情報與安全
競爭產生越來越重要的影響。
國內外情報學界對五眼情報聯盟已經有一定數量的研究成果。美國學者傑弗裡·裡徹爾遜
（Jeffrey T. Richelson）在《美國情報界》《間諜的世紀：20世紀的情報》等著作中，
重點描述了五眼情報聯盟的形成背景與運作方式。CN學者劉宗和、高金虎在《第二次世界
大戰情報史》《中西情報史》等著作中介紹了英美及其盟國在二戰與冷戰期間形成的情報
合作機制。2013年「斯諾登事件」發生後，美國與盟友之間的其他情報合作機制，如「九
眼」「十四眼」「四十一眼」等也逐漸浮出水面。
2017年7月，耶魯大學法學院和私隱國際組織（Privacy International）根據《信息自由
法》要求美國國安局、國務院、國家情報總監辦公室和國家檔案館等部門公開與「五眼情
報聯盟」相關的信息。從2018年4月開始，國安局與國務院開始解密更多的秘密檔案，離
現在最近的文件是1988年美國與澳洲延長信號情報站合作的秘密協定。這批解密檔案為本
文提供了寶貴的資料，使進一步推進對該組織歷史沿革與演變趨勢的研究變得可行。
五眼情報聯盟的歷史沿革
1.1二戰期間
五眼情報聯盟源於英國和美國在二戰期間的信號情報合作。1940年7月8日，英國駐美大使
菲利普·克爾（Philip Kerr）去信美國總統，提議兩國立即啟動秘密技術情報交換。隨
後，美國總統在7月11日的內閣會議上同意了該項提議。然而，在合作初期，由於美國尚
未正式參戰且總體情報技術水平要優於英國，兩國在執行層面的合作並不順暢。例如，富
蘭克林·羅斯福曾在1942年7月9日去信陸軍總參謀長馬歇爾將軍表達對陸軍與英國的情報
合作進展不滿。
1941年12月8日，美國正式宣戰後，其與英國進行情報合作的現實需求大大增強。為了加
強兩國情報合作的穩定性，美英在1943年6月10日簽訂了首個信號情報合作協議——《英
國政府密碼學校和美國戰爭部關於特定「特殊情報」的協定》（Agreement between
British Government Code and Cipher School and U.S. War Department in regard
to certain 「Special Intelligence」）。協定主要內容包括：分享截獲的加密信號情
報、互設情報聯絡辦公室、美國負責監控日本、英國負責監控德國和意大利。
在二戰期間的技術情報合作中，英美兩國地位大體平等，而加拿大、澳洲和紐西蘭作為英
國的自治領，僅起到輔助作用，在情報協議中沒有獨立地位。當時情報網絡的主要對手是
由德國、日本和意大利組成的軸心國集團。
1.2 冷戰期間
1.2.1冷戰初期
冷戰開啟的標志性事情是1946年3月5日英國前首相丘吉爾在美國發表「鐵幕演說」。就在
同一天，英美簽訂了二戰後最重要的情報合作協議——《英美通信情報協定（
British-U.S. Communication Intelligence Agreement）》，又稱《英美協定（UKUSA）
》。該協定奠定了「五眼情報聯盟」的基本框架，一般認為該協議的簽訂標志著該聯盟的
正式形成。
協議明確了英美情報合作的十二個方面，核心內容包括情報分享的範圍、雙方的對接機構
、情報分享的權限等。在情報分享範圍方面，協議規定包括所有外國（除了美國、英聯邦
國家以及大英帝國以外）具有軍事、政治或經濟價值的信息，這意味著兩國的情報工作不
但針對敵人，也針對盟友和中立國。雙方的對接機構被限定為倫敦信號情報委員會（
London SIGINT Board）和美國國務院-陸軍-海軍通信情報委員會（STANCIB）。在情報分
享的權限方面，美國負責審核對本國各軍種和政府部門的分享，英國負責審核對大英帝國
及自治領的分享，而對加拿大分享的情報只需獲得英美中任意一方的批准即可，對其他第
三方分享則需要英美兩國共同審核。
協議還明確了大英帝國自治領（加拿大、澳洲、紐西蘭等）在英美情報合作中的地位，協
議第四條規定：
（1）自治領既非本協議的正式簽署方，但也不被視作第三方；（2）倫敦信號情報委員會
若提議或實際與自治領簽訂任何情報協議將及時告知美方；（3）美國國務院-陸軍-海軍
通信情報委員會（STANCIB）在與自治領（加拿大除外）達成任何情報協議都需經過倫敦
信號情報委員會的同意；（4）美國在與加拿大達成情報協議之前，需先咨詢倫敦信號情
報委員會的意見。
上述規定體現了「五眼情報聯盟」建立初期的組織關係：美國已經啟動了與加拿大的雙邊
情報協議談判，而英國仍將澳洲和紐西蘭視作「勢力範圍」，五國初步形成了以美加為一
方，英澳新為另一方的二元格局。隨後，依照此基本格局，聯盟內部的成員國相互簽訂了
一系列的雙邊協議，如美國與加拿大在1949年簽訂《美加情報合作協議（CANUSA）》、美
國與澳洲在1966年簽訂《美澳關於在松樹谷建立聯合防務設施的協議（Pine Gap
Agreement）》等，形成了二元格局下的復合情報網絡。
1.2.2冷戰中後期
在《英美協定》之後，英美雙方都沒有尋求簽訂新的協議，而是選擇在原有條款基礎上通
過添加「附件（Appendix）」的方式來應對外部安全威脅和成員國關係的變化。其中有兩
次重要的修訂，一次在1955年，另一次在1961年。1955年的修訂源於美國在1952年建立國
家安全局（National Security Agency），這使得協議的對接機構需作出相應調整，修正
了原有的四項附件並增加了四項新附件。1961年的修訂重點是進一步明確加拿大、澳洲和
紐西蘭在聯盟中的地位，當中最重要的是「附件J（Appendix J）」中的兩項：其一，規
定只有加拿大、澳洲與紐西蘭有資格參與該情報網絡，首次確立了聯盟的排他性，固定了
「五眼」框架；其二，規定墨爾本國防信號情報分站（Defense Signals Branch
Melbourne，DSB）是由英、澳、新三國共同運作的非單一國家機構，組織上隸屬澳洲國防
部，但在技術層面由英國領導，體現英國希望通過與澳、新的聯合平衡美國。
在冷戰中後期，雖然英國極力維護自身在聯盟內的地位，但殖民地獨立浪潮衝擊下的英國
不斷失去海外情報基地，其與美國的情報實力差距越來越大。隨著加拿大《1982年憲法》
和《1986年澳洲法令》的通過，加、澳都實現了與英國完全平等的主權國家關係，英國與
自治領綁定的策略不再有效。紐西蘭與美國的情報關係則出現重大波折，1987年紐西蘭通
過《紐西蘭無核區、裁軍與軍控法案》，禁止美軍所有核動力艦艇以及攜帶核武器的裝備
停靠或者降落紐西蘭，此法案導致了紐西蘭退出1951年簽訂的《美澳新同盟協定（ANZUS
）》，兩國中止防務與情報合作。
總的來說，美國在冷戰中成為「五眼情報聯盟」的核心，英國和加拿大為第二梯隊，而澳
洲與紐西蘭為第三梯隊，「五眼情報聯盟」演變為具有鮮明等級的情報網絡。冷戰期間，
情報網絡的主要敵人一直是以蘇聯為核心的共產主義國家集團。
1.3「9·11」事件至2009年
冷戰結束後，聯盟失去了最重要的對手，發展也較之前緩慢。直至2001年發生的「9·11
」事件為聯盟發展帶來新的動力——打擊恐怖主義，美國發動的「反恐戰爭」重塑了聯盟
的組織關係。2001年，五個成員國均參與了阿富汗戰爭，美國與紐西蘭趁此機會實現了防
務和情報合作關係的正常化。2003年，美國發動伊拉克戰爭，「五眼情報同盟」中的英國
和澳洲決定參戰，但加拿大和紐西蘭拒絕再次出兵。作為回報，美國迅速提高與澳洲的情
報合作水平：2004年發布的《澳美部長級磋商聯合聲明》中宣布雙邊關係全面升級，提升
兩國情報共享水平；2005年小布什總統發布行政命令允許「堪培拉獲得所有密級的原始情
報信息、分析報告和實時行動信息及計劃」；2005年11月的澳美部長級會議再次強調兩國
的情報合作。美澳情報關係在聯盟成立以來第一次被提升至與英美同等重要的位置。
綜上所述，「9·11」事件發生以來，「五眼情報聯盟」形成了繼續以美國為中心，澳洲
提升至與英國、加拿大同等地位，紐西蘭相對弱化的新結構。這種新變化被一些學者稱為
「等級情報網絡的扁平化（flattening of hierarchies）」：由於恐怖主義具有網絡化
和去中心化的特點，使得美國難以繼續通過等級化的情報網絡來應付不斷擴散的威脅，因
而更多依賴聯盟中的伙伴，成員國間的地位變得更為平等。
五眼情報聯盟的合作機制與特點
從2009年開始，一方面美國及其盟友認為通過「反恐戰爭」擊潰了以「基地」組織為代表
的跨國恐怖主義網絡，西方再次遭受大規模恐怖襲擊的危險大幅下降；另一方面俄羅斯越
發高調的軍事與政治干預行動以及CN國力的迅速崛起，使得美國將中俄視為「五眼情報聯
盟」的新對手。「五眼情報聯盟」的前高官提出，現時聯盟的對手按照威脅程度從高到低
排列應該是：威權國家、恐怖主義和網絡安全。
本部分將從組織架構、職責分工、協作機制三個方面來展開探討，最後重點分析其近年呈
現出的情報安全同盟化趨勢。
2.1組織架構
「五眼情報聯盟」的組織架構已經從最初的技術情報部門對接發展至由各國情報機構首長
（Chief of Intelligence）組成的委員會為協調機構，對接成員國政府內各領域情報部
門的全方位合作。情報首長委員會的成員包括：美國國家情報總監（DNI）、英國聯合情
報委員會負責人（CJIC）、加拿大國家安全與情報顧問（NSIA）、澳洲國家情報辦公室總
監（DGONI）和紐西蘭國家情報評估局總監（DIA）。五國情報首長組成的委員會負責協調
各國情報合作、評估和規劃行動計劃，各成員享有法律上的平等地位。
在執行層面，具體由成員國的28個情報機構負責對接，具體如表1所示：
表1：五眼聯盟的情報機構對接情況
┌────┬─────┬─────┬────┬─────┬────┬────┐
│ 國別 │ 信號情報 │ 國防情報 │人力情報│反間諜情報│反恐情報│情報評估│
├────┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 美國 │ 國家安全 │ 國防情報 │中央情報│ 聯邦調查 │國家反恐│國務院情│
│ │ 局 (NSA) │ 局 (DIA) │行動處 │ 局 (FBI) │中心 │報與研究│
│ │ │ │(CIA/DO)│ │(CIA/DI)│局 (INR)│
├────┼─────┼─────┼────┼─────┼────┼────┤
│ 英國 │ 政府通信 │ 國防情報 │軍情六局│ 軍情五局 │威脅評估│内閣辦公│
│ │ 總部 │ 辦公室 │（MI-6）│ （MI-5） │聯合中心│室評估處│
│ │ （GCHQ） │ （DIS） │ │ │（JTAC）│（COAS）│
├────┼─────┼─────┼────┴─────┼────┼────┤
│ 加拿大 │ 通信安全 │ 國防情報 │ 加拿大安全與情報局 │威脅評估│國際評估│
│ │ 局（CSE）│ 總監 │ （CSIS） │融合中心│處 (IAS)│
│ │ │ （CDI） │ │（ITAC）│ │
├────┼─────┼─────┼────┬─────┼────┼────┤
│ 澳洲 │ 國防信號 │ 國防情報 │澳洲秘密│ 澳洲安全 │國家威脅│國家評估│
│ │ 理事會 │ 組織 │情報組織│ 情報局 │評估中心│辦公室 │
│ │ （DSD） │ （DIO） │（ASIO）│ （ASIS） │（NTAC）│（ONA） │
├────┼─────┼─────┼────┴─────┼────┼────┤
│ 紐西蘭 │ 政府通信 │ 國防情報 │ 紐西蘭安全情報局 │威脅評估│國家評估│
│ │ 安全局 │ 與安全理 │ （SIS） │聯合中心│局 (NAB)│
│ │ （GCSB） │ 事會 * │ │（CTAG）│ │
└────┴─────┴─────┴──────────┴────┴────┘
＊簡稱為「DDIS」。
來源：James Cox. Canada and the Five Eyes Intelligence Community [EB/OL].
Canadian Defence & Foreign Affairs Institute, December, 2012. [2019-3-23]
2.2分工與任務
從地緣上來說，一般認為澳洲負責南亞和東亞，紐西蘭負責南太平洋和東南亞，英國負責
歐洲和俄羅斯西部，美國負責加勒比、CN、俄羅斯、中東和非洲，加拿大負責北極地區（
涵蓋俄羅斯和CN北部區域）和南美洲。雖然今天的「五眼情報聯盟」已經是覆蓋所有情報
類型的共同體，但實際上信號情報仍是占比最多、最受重視的類型，因此地緣上仍是按照
各自信號情報的獲取條件來劃分的。如加拿大在北極的努納武特地區（Nunavut）有重要
的「警報」信號情報站（Canadian Forces Stations Alert），這是北美離蘇聯最近的監
控點，該情報站從1958年開始監控蘇聯在北極地區的軍艦和彈道導彈活動，今天則肩負監
控中俄北部地區的任務。
從領域上來說，包括海洋、太空、網絡、反恐、外交、經濟等，在這些領域的分工主要考
慮各成員國的條件。例如，在海洋領域，五國通過在周邊水域（澳洲面對印度洋、英國面
對大西洋、美國兼顧太平洋與大西洋等）投放信號搜集設備來監控經過海洋「節點（
Choke Point）」的船只，特別是那些經常有外國潛艇經過的航線；在太空領域，美、加
、英三國更多承擔對外國衛星部署、彈道導彈測試和戰略空軍活動的監控活動；利用美國
紐約、英國倫敦和加拿大蒙特利爾三大國際金融中心的便利性，對與伊朗和朝鮮等被制裁
國家進行武器交易以及其它非法商業活動的情況實施監控；除了傳統的安全領域，五眼聯
盟還參與到外交與經濟領域，通過秘密手段獲取內幕信息，協助成員國在談判中獲得優勢
。
2.3協作機制
「9·11」事件後，五國情報機構之間的溝通與協作較之前更為活躍。美國提出，情報分
享原則需進行改革，從以往的「需要知道（need to know）」變成「需要分享（need to
share）」，即改變以往只與成員國分享與之直接相關的情報信息的做法，通過進一步對
成員國開放情報權限，提高對碎片化信息的整合效率，以應對恐怖主義去中心化的新特點
。
作為協調機構的五國情報首長會議每年至少會面一次，地點可以在任一成員國內。總的來
說，首長會議的內容是評估過去一年的合作情況，規劃下一階段的重點任務。而各國政府
元首和部長級官員也可以根據自身的日程安排，與五國情報首長集體或單獨會面進行溝通
。如2017年的五國情報首長會議於7月17日在加拿大渥太華舉行，加總理小特魯多出席了
此次會議後的非正式會談。
除了首長會議，六個對接機構也有相應的協作機制。與首長會議相似，各對接機構的領導
人也會舉辦年度評估與規劃會議（如情報評估機構至少每年一次，國防情報部門至少每年
兩次）。不同的是，由於執行部門遇到的具體事項更多，對接機構會針對特定問題建立專
門的跨國工作小組來應對。例如由美國聯邦調查局倡議並領導的「五眼執法工作組（
Five Eyes Law Enforcement Group）」，該工作組所針對的是跨境犯罪，包括有組織罪
案、洗錢、網絡犯罪。
除了規劃和執行機制，聯盟在還首度建立了監督機制。2017年10月，為了回應公眾對「五
眼情報聯盟」的活動不受監管、權利過大的擔憂，五國成立內部監督機制——五眼情報監
管和評估委員會（Five Eyes Intelligence Oversightand Review Council）。根據所簽
訂的《五眼情報監管和評估委員會章程》，該委員會由五國的情報監管部門組成，規定每
年至少舉行一次會面和每三個月一次電話會議。委員會的職責有五點，包括：
1、就共同利益與關心的問題交換意見；
2、探討更好的監管和評估方式；
3、研究適合進行評估和分享的信息的範圍；
4、擴大透明度以增強公眾新的信心；
5、保持與政治任命官員、各國情報監管部門和非五眼聯盟國家的聯系。
從上述幾點以及此協議中的《行動指南（Operational Guideline》可以看出，「五眼情
報聯盟」需要披露的信息是有限的，所接受的監管也是非強制性的。即便如此，此委員會
仍是「五眼情報聯盟」邁向改革的重要一步。委員會成立後，聯盟迅速從高度保密走向相
對公開，越來越多地聯合對特定安全議題施加政治影響力。
2.4從特殊情報網絡向情報安全同盟的演化
從1946年建立到2013年發生「斯諾登事件」之前，「五眼情報聯盟」主要發揮情報網絡的
作用，但其與一般的情報網絡有所不同，其同時具備一些安全同盟的特征。
本文對情報網絡的定義是：為應對共同威脅而通過正式或非正式協定建立的多邊情報共享
機制。如1971年成立的「伯爾尼俱樂部」，由27個歐盟國家及挪威、瑞典組成，基於自願
原則進行情報分享。還有1972年「慕尼黑慘案」後組成的「千瓦集團（Kilowatt Group）
」，成員包括以色列、英國、法國等11個國家，該機制沒有正式的協定，作為各方交流反
恐情報的場所。與上述傳統情報網絡相比，「五眼情報聯盟」的不同之處包括：一是通過
協議形成較強的約束力，成員國間有明確的權利與義務；二是建立了高度的互信，成員間
承諾不相互刺探情報；三是情報合作的級別高，不但相互通報情報信息，而且共享情報來
源、搜集技術和分析方法。同時「五眼情報同盟」也符合傳統安全同盟的一些特征。施耐
德提出同盟應具有三大特征：責任分擔、內部討價還價和隨時間不斷深化的規範性承諾。
「五眼情報聯盟」的成員國各自負責不同的地區與領域，美英之間就各自的地位發生過激
烈爭吵，聯盟的協定也歷經過數十次修改。然而此期間的「五眼情報聯盟」與正式的安全
同盟有一個重大區別，即其隱秘性。「五眼情報聯盟」這一組織的存在曾是各成員國的最
高機密，只有國家領導人與情報首長了解其運作。這種高度的隱秘性使其無法與一般的安
全同盟一樣，通過公開的戰略文件、聯合聲明和軍事調動等策略對敵人形成威懾。
上述情況在2013年「斯諾登事件」發生後出現改變，聯盟從秘密走向公開，在繼續發揮情
報網絡作用的同時，開始更積極地扮演安全同盟的角色。主要表現有：一是通過成員國的
戰略文件公開其存在，如澳洲和加拿大分別在2016年和2017年的國防戰略中首次透露其參
與「五眼情報聯盟「的細節；二是以聯盟的名義向對手施壓，如2018年4月18日，加、英
、澳、新四國元首以「五眼聯盟」的名義在倫敦舉行聯合新聞發布會譴責俄羅斯「試圖通
過網絡戰來破壞國際體系」。在CN華為公司參與5G建設問題上，聯盟也通過公開和聯動的
方式進行施壓，具體情況將在下一節進行討論。
五眼情報聯盟機制給成員國帶來的影響
「五眼情報聯盟」的合作給成員國同時帶來了重要的積極和消極影響，一方面聯盟不但給
成員國提供了可靠的情報信息，還越來越多扮演安全同盟的角色，提高了各成員國的的影
響力；另一方面隨著網絡情報技術的發展，情報聯盟也給各國帶來了新的安全風險。
3.1積極影響
3.1.1全面提升情報能力
「五眼情報聯盟」從建立之初就不限於情報信息分享，而是包括情報技術、驗證手段、分
析方法等的全方位合作。如1940年英美通信情報合作的條件，就是美國空軍向英國提供其
更為先進的微波雷達技術，而英國共享其敵我識別系統和對空火控系統。對於聯盟中的加
、澳、新而言，美國和英國提供的情報與技術支持尤其重要。有學者提出，在澳洲與美國
的情報交換中，大約90%的情報是由美方提供的。而澳洲也為美國提供了監控南太平洋、
南海與印度洋的據點。因此，聯盟是各國情報能力的「放大器」。
3.1.2提供最可靠的情報
「五眼情報聯盟」提供的情報被譽為可信度最高的情報信息。美國前副國家安全顧問魯特
（Douglas Lute）將「五眼情報」稱為情報界的「黃金標准（Gold Standard）」。原因
主要有兩點：一是五個成員國代表了情報界的最高水平，美國擁有全球最強大的技術和人
力情報能力，而英、加、澳、新則覆蓋了歐、亞、南美和兩極等區域，這是唯一能幾乎監
控全球的情報網絡組織；二是通過交叉驗證實現了極高的可靠性，五眼聯盟有其它情報網
絡無可比擬的互信機制，五國的情報評估機構在產品交付政府之前都會參與研判，因此所
有標注有「僅五眼可閱（Five Eyes Only）」的情報報告都是國家領導人最為重視和信賴
的信息源。
3.1.3發揮安全同盟的作用
如上文所述，「五眼情報聯盟」越來越多呈現出安全同盟的特征。對於聯盟中的相對小國
（加、澳、新）而言，這意味著可以通過與英美的盟友關係抵御安全風險。而且，聯盟具
有極高的穩定性，受各國議會政治以及領導人更替的影響很小。特別是在英國脫歐以及特
朗普上台後，「五眼情報聯盟」更是成為了維系五國之間安全合作的重要紐帶。
3.2消極影響
3.2.1情報泄密風險增高
這是「五眼情報聯盟」給成員國帶來的最重大風險。由於五國情報分享機制的高度互信和
開放性，導致一旦出現泄密事件，損失會遠超過情報信息本身，包括情報來源、搜集技術
、分析模型、通聯方式等都可能被竊取，危及整個情報網絡的安全。情報泄密風險分為傳
統的人員和非傳統的網絡泄密兩種。
近年最重大的人員叛變事件發生在澳洲和加拿大。澳洲國防情報組織（ADIO）的雇員維斯
帕內利爾（Jean-Philippe Wispalaere）被美國聯邦調查局「釣魚執法」，在1999年以12
萬美元的價格向「上線」出售了900多份美國向澳洲通報的秘密情報。加拿大海軍中尉德
萊爾（Jeffery Delisle）從2007年至2012年向俄羅斯出售從「五眼」情報共享網絡中獲
取的大量軍事情報，直至美國聯邦調查局發現並通報加方才被破獲。
當前最重要的非傳統安全威脅來自網絡竊密。2006年開始，由阿桑奇（Julian Paul
Assange）創建的「維基解密（Wikileaks）」網站不斷公布美國國務院、國防部等部門的
敏感信息，2010年更是披露了由美軍士兵曼寧（Chelsea Elizabeth Manning）從國防部
情報數據庫中竊取的數萬份秘密檔案，導致美軍在伊拉克濫殺平民、非法審訊等醜聞被公
開。2013年，美國國安局前雇員斯諾登（Edward Snowden）披露的秘密文件信息對「五眼
情報聯盟」造成有史以來最重大的打擊，不僅引發了公眾的反對浪潮，還導致聯盟與德國
、法國的關係出現裂痕。
3.2.2美國利用情報霸權逼迫其他成員國跟隨
如上文所述， 「五眼情報聯盟」在影響共同安全利益的議題上發揮了積極的影響力。但
同時，由於內部權力的不平等性，聯盟也會對成員國構成共同行動的壓力，逼迫其作出不
符合國家利益的決定。美國經常利用聯盟內的優勢地位，要求成員追隨自身的行動。
伊拉克戰爭前夕，美國中情局向其余四國通報薩達姆政權藏有大規模殺傷性武器的情報，
要求五國以此為根據采取共同軍事行動入侵伊拉克。然而，加拿大和紐西蘭認為實際上並
無確鑿證據支持美方的說法，不願意參與美國的軍事行動，而澳洲則選擇參戰。事後，美
國提升澳洲在聯盟內的地位，授予其更高的情報權限，而加拿大和紐西蘭則受到了美國的
批評，甚至要挾要將紐西蘭踢出聯盟。
在華為事件中，美國對各成員國施加壓力要求禁止華為參與5G網絡建設。美國、澳洲和紐
西蘭先後發布了禁止令，英國發布了對部分企業使用華為芯片的限制，而加拿大不願意輕
率地跟隨其他國家的決定。實際上，華為已經深度參與了加拿大5G網絡的研發與前期工程
，若禁止使用華為的產品和服務將給加拿大最大的電信公司貝爾（BCE Inc.)和泰勒斯（
Telus Corp）帶來超過10億加元的損失，同時嚴重影響加5G網絡的部署進度。2018年9月
，加拿大網絡安全中心主任在公開回應中稱，「至今未發現使用華為設備會給國家安全帶
來威脅，無需禁止華為參與5G網絡建設」。然而，加拿大很快遭到了美國的報復。「孟晚
舟事件」實際上是美國對加拿大的懲罰性措施，事件將加拿大置於大國競爭的漩渦中央，
進退維谷。
3.2.3導致與其他盟友合作的隔閡
「五眼情報聯盟」的封閉性和排他性，增強了成員國與其它盟友之間的不信任感。「斯諾
登事件」之後，五眼國家與北約成員國之間的關係一度緊張。美國被爆出長期監控歐洲國
家領導人，包括現任總理默克爾在內的125名歐盟高官的手機都被監聽。考慮到五眼聯盟
的情報共享規則，這等於宣告北約內部存在兩個情報網絡，一個是五眼聯盟，另一個是其
他國家。美國與歐洲的安全合作出現了裂痕，法國和德國政府對此非常不滿，倡議北約建
立自己獨立的情報網絡。近日，法國總統馬克龍甚至提出要組建獨立的歐洲部隊以「保衛
歐洲免受CN、俄羅斯，甚至是美國的威脅」，德國總理默克爾隨後表示支持。
對策建議
4.1密切關注從情報網絡向安全同盟演化的趨勢
「五眼情報聯盟」從情報網絡向安全同盟演化反映了美國幾項重要的戰略調整。其一，減
少安全同盟的負擔，突出表現是特朗普對北約組織進行猛烈的批評，要求降低美國的經費
分擔比例相對而言「五眼」是規模更小、互信更強、美國更有話語權的安全組織美國有意
加強「五眼」在其多邊同盟體系中的地位；其二，配合推動印太戰略現時美國在東南亞的
盟友伙伴，泰國、新加坡、菲律賓實際上都是采取「對衝戰略」以平衡中美影響力，南亞
的印度也堅持很強的獨立性而「五眼」是美國唯一可以信賴且能覆蓋整個印太地區的情報
網絡；其三，中美科技競爭的白熱化，奧巴馬執政時期美國開始指責CN盜竊美國的知識產
權，特朗普上台後更是發起了對CN科技企業的政治、經濟和司法戰，而通過「五眼」特有
的封閉性，美國可以用情報安全作為理由逼迫其盟友停止使用CN的網絡產品與技術，而不
需向公眾和國會提供具體證據。
對此，需要充分認識到「五眼情報同盟」的特殊性，其內部的互信與緊密程度超越世界上
絕大部分雙邊和多邊同盟。應更多從壓縮其活動空間來考慮對策：一是要看到美國與北約
組織出現的信任危機，通過法國、德國等北約核心成員國，探討與北約在非洲、中東等地
進行反恐情報合作的可能性，借此提升雙方的理解與互信；二是進一步擴大與東南亞國家
的雙邊和多邊安全合作，推進《南海多方行為准則》的締結與落實，減少「五眼」插手南
海事態的機會；三是堅定地要求美國等「五眼」國家就禁止華為等科技企業進入市場提供
充分的理由與證據，揭露其所謂「情報安全」背後的經濟與政治考量。
4.2借鑒發展CN的國際反恐情報機制
在「一帶一路」倡議不斷推進和深入的過程中，反恐與海外利益保護成為越發重要的議題
。「一帶一路」沿線的中亞、南亞、東南亞、中東等地區，是恐怖主義、跨境毒品犯罪、
販賣人口等非傳統安全問題的高發地活躍著伊斯蘭國、烏茲別克伊斯蘭運動、伊斯蘭解放
運動、伊斯蘭祈禱團等極端恐怖組織。2016年8月30日，CN駐吉爾吉斯斯坦大使館遭遇汽
車炸彈襲擊，造成3名使館工作人員輕傷。2018年11月23日，CN駐巴基斯坦卡拉奇領事館
遇襲，2名當地警察喪生，巴基斯坦武裝組織俾路支解放軍（Baloch Liberation Army）
聲稱對此事負責。除此之外，伊斯蘭國在被擊潰後向中亞、南亞和東南亞回流滲透的風險
也在日益增加。
CN現有的多邊反恐情報合作主要依托上海合作組織，包括在2001年簽訂的《打擊恐怖主義
、分裂主義和極端主義上海公約》、2002年的《上海合作組織成員國關於地區反恐怖機構
的協定》和2014年的《上海合作組織反恐怖主義公約》。雙邊反恐情報主要是通過與東南
亞國家的一些跨境反恐合作安排。上述協定和安排中所規定的情報合作僅限於各方經過分
析處理的特定情報產品，而不包括不直接相關的情報信息、未經處理的情報原件、情報獲
取技術、驗證方法等內容。
然而，由於恐怖主義越來越顯現的去中心化與擴散化的特點，實際上僅通過與相關國家共
享「需要知道」的情報已經遠遠不能滿足反恐的需要。另外，南亞和中亞部分國家的反恐
能力、資源都十分有限，僅依靠其自身的情報搜集能力不能滿足當前反恐形勢的需要。借
鑒「五眼情報聯盟」的經驗，CN可考慮在國際反恐情報機制上進行一些改革：一是以上海
合作組織為試點，建立更高共享權限與範圍的統一反恐情報數據庫，分享原則從「需要知
道」升級為「需要共享」，使得組織成員國可以實時獲取各類原始的、零散的、不直接相
關的情報信息，通過分析抓住威脅出現的苗頭；二是深化與可信賴的伙伴國家的情報技術
合作，通過幫助提高當地的情報水平，增加對CN海外利益保護的情報支持。