標題: 【美歐關係】趙紀周：「特朗普衝擊波」下的美歐防務「再平衡」
文章來源: (須有正確連結)
https://www.sohu.com/a/339267640_618422
國關國政外交學人
2019-09-06 12:28　作者單位系中國社科院歐洲研究所
內容摘要
近年來，「特朗普衝擊波」已從美國總統大選期間的「特朗普現象」演變到如今同全球主
義對立的「特氏民族主義」。特朗普極力推行遵循「美國利益優先」原則的外交政策，導
致歐洲強烈的情緒反彈，加劇了美歐之間的分歧。「特朗普衝擊波」，特別是其有關北約
和盟國的激進言辭，給歐洲帶來巨大的壓力，但在某種意義上也成為歐盟防務一體化取得
重大進展的外部驅動力。然而，受美國態度、歐盟內部分歧及其防務能力欠缺等因素的影
響，在北約框架內的美歐防務「再平衡」將是一個長期的過程，「美主歐從」的關係格局
仍將延續。本文檢視了「特朗普衝擊波」和歐洲的反應，梳理了歐盟防務一體化的進展，
旨在以安全與防務領域為例分析和探討特朗普時期美歐關係的現狀與走向。
2016年11月，唐納德·特朗普 (Donald Trump) 當選美國新一屆總統後，除延續其反傳統
、反建制的激進言論風格外，更是極力貫徹「美國利益優先」的外交理念。相較於奧巴馬
時期，隨著特朗普的上台美國的外交戰略「向現實主義轉向」的特征更加明顯。在安全事
務上，特朗普要求歐洲的北約盟友承擔更多責任，這給歐洲和跨大西洋關係帶來了巨大衝
擊。「特朗普衝擊波」 (Trump Shockwaves) 究竟引發了歐洲何種反應？歐盟防務一體化
有哪些進展？特朗普時期的美歐防務「再平衡」面臨什麼障礙？這些問題是當前美歐關係
研究的重要課題，本文擬對上述問題做一探討。
一、「特朗普衝擊波」對美歐安全關係的影響
地產大亨和電視名人出身的特朗普在其競選期間公開支持英國「脫歐」；宣稱「北約過時
」，應重新審視其存在的合理性與價值；指責歐洲盟國「搭便車」，稱如果後者不增加防
務支出，美國將放棄北約和歐洲。同時，他大力贊揚俄羅斯總統普京。這些言論讓歐洲人
接連受到巨大衝擊，尤其是特朗普對戰後美國保護歐洲的安全政策的嚴重質疑和挑戰導致
美歐安全關係的不確定性上升。法國時任總統弗朗索瓦·奧朗德 (Francois Hollande)
曾表示，特朗普如果當選將促使世界政治向右轉向，其過激言論「令人作嘔」。
美國大選結束後，歐洲人在祝賀特朗普獲勝的同時，仍不確定他的上台對美國的國際角色
與美歐關係將產生何種影響。德國總理安吉拉·默克爾 (Angela Merkel) 甚至表示，特
朗普的勝利意味著「衝突難以忍受」。奧朗德認為，美歐關係進入不確定的時期。可見，
歐洲對特朗普當選總統的反應較為謹慎，甚至有些排斥。這反映了歐洲的復雜心態——雖
不希望看到特朗普上台，今後卻將不得不與這位美國新總統打交道。同時，歐洲有多重擔
憂：一是特朗普的理念與歐盟的價值觀大相徑庭；二是特朗普的勝利有可能助長歐洲民粹
主義政黨的氣勢，2017年舉行大選的法德等國對此尤為緊張；三是在歐俄關係因克裡米亞
危機陷入低谷的背景下，特朗普對普京的贊譽與對北約的批評讓歐洲人對自身安全備感不
安。
對此，北約秘書長延斯·斯托爾滕貝格 (Jens Stoltenberg) 表示，北約正在改善成員國
防務費用分擔不公的狀況，歐洲各國也在增加軍費投入。他還強調，戰後以來，美歐通過
北約團結成為了最親密的盟友，「一個強大的北約對歐洲來說很重要，對美國也是如此」
。2017年3月，在北約轉型研討會期間，歐洲國家表示，強大且運作良好的北約是歐洲安
全的基石，它們支持北約在打擊恐怖主義方面發揮更大作用。同年4月，特朗普表示北約
「不再過時」，英法等國跟隨美國對敘利亞境內的軍事目標進行空襲。同年5月，特朗普
首次出席北約 (布魯塞爾) 峰會，重申美國堅定支持北約，並與歐洲國家討論了打擊恐怖
主義、北約責任分擔等議題。應該說，特朗普對北約態度的改變，在一定程度上安撫了歐
洲國家。
但「特朗普衝擊波」對歐洲特別是德國和歐盟的「傷害」升級，引發了後者的強烈不滿和
反擊。特朗普不僅嚴詞抨擊默克爾的移民政策，還指責德國在貿易、北約軍費投入等方面
表現不佳。德國對特朗普的不滿以及對美國作為盟友的可靠性的懷疑則不斷累積、上升。
2017年5月，特朗普在社交媒體推特上發文稱：「我們與德國之間的貿易逆差很大，而且
他們在北約和軍事上的投入遠比應支付的要少。對美國來說，這非常糟糕，這種情況將會
改變。」對此，德國時任社民黨馬丁·舒爾茲 (Martin Schulz) 直言稱，特朗普是「西
方所有價值觀的摧毀者」，一個更強大的歐洲才能應對特朗普的挑戰。
進入2018年後，歐洲接連遭遇「特朗普衝擊波」：3月，特朗普以「國家安全」為由對歐
洲強征關稅；5月，美國不顧歐洲反對退出伊核協議；7月，特朗普同普京在赫爾辛基舉行
會晤，還在北約 (布魯塞爾) 峰會上指責歐洲盟國是「賴賬者」和美國權力的「搭便車者
」——這被認為主要是針對德國的攻擊。特朗普點名批評德國在北約防務投入上「欠債」
太多，卻花巨資購買俄羅斯能源而淪為後者的「俘虜」，他還要求歐洲國家必須立即按北
約標准 (各國GDP的2%) 支付軍費而非到2025年之前。除德國外，特朗普還攻擊歐盟，稱
其是美國的「敵人」，甚至將其列為「頭號地緣政治敵人」。盡管歐洲理事會主席唐納德
·圖斯克 (Donald Tusk) 回應稱，「美國和歐盟是最好的朋友，稱我們為敵人是散布假
新聞」，但馬克龍和默克爾認為，這是特朗普對歐洲發出的直接威脅。美國國務卿邁克·
蓬佩奧 (Mike Pompeo) 在一次演講中更是直接抨擊了聯合國、歐盟等多邊機制，嘲弄歐
洲有缺陷的多邊主義願景是「自取滅亡」。
近來，「特朗普衝擊波」的發展讓歐洲更加感覺不安。2018年10月，在美國中期選舉前的
一次集會演講中，特朗普不但表明其反對「全球主義」的立場，還首次公開稱自己為「民
族主義者」。然而，歐洲曾經飽受民族國家之間戰爭的摧殘，「民族主義」言論也很容易
讓歐洲人聯想到二戰時期的NAZI政權。因此，特朗普給自己貼上的「民族主義者」的標簽
在歐洲遭到了批評。2018年11月，馬克龍含蓄地批評了特朗普的「美國利益優先」政策對
全球主義和國際機制的損害，稱民族主義是對愛國主義的背叛。
綜上，「特朗普衝擊波」的演變大致經歷了三個階段，即從競選期間的「特朗普現象」、
特朗普上台後強力推行「美國利益優先」原則的外交政策，進一步發展到後來特朗普提出
的「民族主義」。目前來看，「特朗普衝擊波」似乎越來越帶有「以美國利益優先的民族
主義」 的意味。事實上，特朗普上台後的一系列外交政策，包括退出多個國際組織和多
邊機制以及對北約盟友的指責等，已經改變了世界。而「特朗普衝擊波」的升級導致歐洲
人對特朗普及其外交政策的負面情緒由厭惡、不滿日益上升到憤怒和堅決反擊。馬克龍當
選法國總統後曾一度試圖迎合特朗普，但發現未能奏效後，轉而批評「特朗普式的民族主
義」 (Trump-style nationalism)。因此，當前美歐關係的裂痕已經隨著「特朗普衝擊波
」的升級進一步擴大。
二、歐洲的回應：防務一體化
面對特朗普要求北約改革、批評盟友的言論及其對歐洲安全的「推脫」態度，歐盟深刻地
認識到了加快推進防務一體化、增強戰略自主性以及平衡美歐 (防務與安全) 關係的緊迫
性。面臨上述「機遇窗口」，歐洲共同防務合作這一「老問題」獲得了「新動力」。
(一) 啟動防務合作新機制
能力問題一直是歐盟共同防務建設的最大短板。在美國的安全戰略有所調整的狀況下，歐
盟防務一體化開始取得突破性進展：2017年11月，歐盟23國 (除愛爾蘭、葡萄牙、馬耳他
、丹麥和英國) 簽署合作文件，建立了歐盟防務「永久結構性合作」 (Permanent
Structured Cooperation，PESCO) 機制。歐盟外交和安全政策高級代表費德麗卡·莫蓋
里尼 (Federica Mogherini) 將此稱為「歐洲共同防務建設的一個歷史性時刻」。
PESCO機制的淵源和法律基礎是《里斯本條約》，其目的是推動有意願的成員國在防務與
安全領域開展更多的合作。根據2009年12月生效的《里斯本條約》有關條款 (《歐洲聯盟
條約》第42[6] 和46條) ，具備特定條件的成員國可通過建立永久結構性合作來加強在軍
事方面的合作。對於PESCO，歐盟委員會主席讓-克洛德·容克 (Jean-Claude Juncker)
曾將其喻為「《里斯本條約》的睡美人」。自2009年底《里斯本條約》生效以來的近10年
間，歐盟防務合作雖已具備必要的法律基礎，包括「永久結構性合作」、「相互援助」與
「相互團結」等條款，卻一直步履維艱。其中的一個重要原因就是在主權債務危機的影響
下，歐盟成員國紛紛忙於挽救自身經濟、大幅削減防務預算，在防務合作方面缺乏必要的
意願和資金。
特朗普在競選期間對北約和歐洲盟友的批評使得美國保障歐洲安全的承諾出現了不確定性
，歐盟迫切地認識到了必須要加強自身的防務能力建設。2017年7月，德國發布了近10年
來的首部國防白皮書，提出適時重啟「歐洲防務共同體」構想，以及「創建指揮歐盟軍事
行動的聯合司令部」和「深化歐盟成員之間永久性防務合作」等倡議，致力於建立一支統
一的「歐洲軍隊」。此外，德法兩國決定根據《里斯本條約》啟動「永久結構性合作」，
並規劃了大致方案。同年9月，莫蓋里尼提出「在部分成員國組建永久性軍事機構代表歐
盟采取軍事行動，並負責歐盟戰鬥群和18國軍隊部署工作」、「在布魯塞爾成立歐盟軍事
策劃和行動總部」等具體計劃，得到了歐盟多個成員國的支持。至此，PESCO「甦醒」的
時機日漸成熟。
2017年11月和12月，歐盟23個成員國以及愛爾蘭和葡萄牙兩國，先後簽署了合作協議，歐
盟25個成員國 (除丹麥、馬耳他和英國外) 加入了PESCO成員行列。2018年3月，歐盟防長
舉行了「具有歷史意義」的首次「PESCO模式」的會議，歐盟25個成員國敲定了首批17個
防務合作項目。目前，PESCO機制下的合作項目總數已達34個，涵蓋軍事培訓、能力開發
、陸海空戰備、後勤保障、救災和戰略指揮以及網絡防御等。PESCO協議兼具包容性和約
束性，包含一份參與國的「承諾清單」，如「定期增加國防預算，在2024年前達到占本國
GDP2%的目標」、「將國防開支的20%和2%分別用於軍備采購和技術研發」以及「為開展聯
合軍事行動提供人員、物資、訓練、演習、基礎設施等支持」等。
在PESCO框架下，2018年6月，領導部分歐洲國家成立「網絡快速反應小組」的立陶宛宣布
，歐盟9個成員國同意成立該小組，以應對網絡攻擊。同月，法德英等歐盟9國承諾將組建
一支歐洲聯合軍事干預部隊，該部隊可在北約不參與的情況下快速開展軍事行動、撤離戰
區平民及提供災後救援等。此前，2017年9月，馬克龍發起了「歐洲干預倡議」
(European Intervention Initiative) ，提出在防務領域要確保歐洲的自主行動能力以
作為對北約的補充。該倡議旨在聯合包括英國在內的其他國家自願新建一支在歐盟框架之
外的歐洲軍事力量，及時應對各種安全威脅。長期以來，英國一直反對建立可能挑戰北約
的歐盟軍事合作機制，但它同時希望在「脫歐」後與歐洲國家維系多邊合作，因此在參與
組建歐洲聯合軍事干預部隊上表現「積極」。2018年11月，「歐洲干預倡議」成員國首次
部長級會議確定了2018—2019年度軍事合作主要方針，並接納芬蘭成為參加該倡議的第10
個歐盟國家。
此外，為克服部隊和裝備在歐盟境內運送受成員國物理邊界、法律管轄等因素的制約，在
2017年9月歐盟國防部長會議期間，立陶宛、比利時、荷蘭、盧森堡等國提議在PESCO框架
下建立「軍事申根區」 (Military Schengen Zone) ，以便在應對突發事件時快速部署軍
隊和物資。同年11月，歐盟23國簽署了PESCO協定，這為建立「軍事申根區」提供了可能
。2018年3月，PESCO成員國防長會議同意將就此問題進行協調；同年4月，歐盟委員會公
布了有關行動計劃，包括：
(1) 彙總歐盟及其成員國的軍事需求；
(2) 評估泛歐洲的交通運輸網絡，確定適合軍事運輸的基礎設施，規劃新建或升級改造軍
民兩用基建項目；
(3) 成員國之間簡化或取消對軍事行動的邊檢手續，加強在跨境軍事行動中的協調配合。
因此，作為PESCO框架的重要組成部分，「軍事申根區」的建立將提高歐盟的軍事機動性
，為歐盟在2025年前建立起全面防務聯盟邁出了重要一步。
綜上，歐盟正式啟動PESCO推進防務能力建設，有英國「脫歐」因素的影響，但回應特朗
普對北約重要性的質疑和對歐洲的指責乃是歐盟防務合作的重要外部驅動力。如今，歐盟
已經意識到，它必須要有足夠的能力來保護自己的安全利益。未來，歐盟有望通過執行
PESCO協議提升防務能力，彌補同美國的能力差距，在一定程度上改善嚴重依賴美國和北
約的局面。歐盟防務一體化是實現美歐防務「再平衡」的必然選擇。
(二) 增加軍費投入
近年來，歐盟逐步增加防務預算和軍費投入，這也與「特朗普衝擊波」的「推動」密切相
關。按照北約的規定，為平等分擔角色、風險和責任，成員國應該遵循兩項原則：一是防
務開支應維持至少占本國GDP2%的標准；二是至少20%的防務開支要用於主要裝備方面。
2018年7月，北約 (布魯塞爾) 峰會的主要議題就是成員國防務開支，當年歐盟成員國中
只有英國、希腊、愛沙尼亞的軍費支出達到了北約的標准。特朗普多次抱怨歐洲沒有履行
對北約出資的義務，要求後者增加軍事投入以盡快達到北約的標准，甚至威脅將終止對歐
盟的「無償保護」。對此，歐盟各國深感壓力，意識到自己需要加大防務投資力度，向特
朗普傳達歐洲願意承擔相應的安全責任的信號，以盡量緩和跨大西洋關係的緊張局面。
北約責任分擔與防務投入問題是美歐關係中的「老」矛盾。「9·11」事件後，美國在阿
富汗、伊拉克進行的反恐戰爭導致軍費高漲。受國際金融危機的影響，美國經濟實力相對
下降，軍費負擔日益沉重。在奧巴馬政府時期，美國推行亞太「再平衡」戰略，要求歐洲
承擔更多安全責任。2011年利比亞戰爭後，美國逐漸放棄「確保領導地位」戰略，實行戰
略收縮，並希望盟友協助承擔防務負擔。而歐洲大多數國家的軍費投入長期普遍低於北約
的標准，這令美國很不滿。美國前防長羅伯特·蓋茨 (Robert M.Gates) 曾直言，美國政
界很多人認為應該停止再為那些不願投資的國家買單，因為後者「不是合格的伙伴」。
但是，特朗普要求歐洲增加軍費的言辭行事和風格對歐洲刺激很大。特朗普在競選期間就
質疑美國是否應該繼續保護盟友。2017年5月，他再次指責北約大多數成員國的軍費投入
不足。特朗普認為，北約的存在實際上是用美國的軍隊與防務開支為歐洲盟國提供保護並
維持該地區的和平，這一義務是在美國經濟繁榮時期確定的，而在目前經濟衰退的背景下
已成為美國脫困的障礙之一，因此需要對北約進行改革，重新分配各國應該承擔的防務開
支份額。
面對特朗普的施壓和英國「脫歐」的衝擊，歐盟加大了防務投入的力度： 2016年9月，容
克宣布建立「歐洲防務基金」 (EDF) ，以幫助成員國更快、更加團結並以更經濟有效的
方式發展和獲得主要的戰略防御能力。布魯塞爾認為，歐盟內部的防務合作不佳是一個主
要問題，例如，成員國由於「重復性浪費」每年損失1000億歐元，而如果它們共同采購軍
備，將節省約30%的軍費支出。為此，歐洲防務基金將投入5億歐元用於2019年和2020年購
買和開發軍事裝備，如資助無人機和機器人等高科技項目研發。此外，2020年前歐盟委員
會將為歐洲防務基金撥付5.9億歐元，並建議自2020年起每年撥付至少15億歐元。不過，
該基金並非要取代成員國的防務投資，而是為了推動和加速歐盟在防務領域的合作。歐洲
防務基金的設立將為歐洲國家在PESCO框架下的聯合研發、生產與采購裝備、加強網絡安
全及提升陸海空作戰能力等提供穩定的資金保障。
面對特朗普關於歐洲國家「欠費」、「賴賬」等批評，法德等國也都積極行動起來，采取
了一系列加強防務能力建設、緩解同美國日益緊張的關係的舉措。2018年1月，馬克龍宣
布將逐步增加國防預算，在2025年達到北約規定的占本國GDP 2%的標准。同年2月，法國
公布一項新的軍事計劃法案，即從2019年至2025年逐步提高軍費開支，總額將達2950億歐
元。其中，2018年法國軍費預算將達到342億歐元，並以年均17億歐元的增速持續到2022
年；2023年至2015年的增速將提高到每年30億歐元，用於補充軍隊空缺職位、升級武器裝
備等。2018年3月，德國表示希望承接北約籌建中的聯合支援與賦能司令部 (主要負責後
勤保障) 落戶烏爾姆，並已獲得北約盟友的支持。同年4月，默克爾赴美同特朗普舉行會
晤，議題涉及美歐貿易摩擦和伊核協議等。特朗普借機再次要求德國提高軍費開支，默克
爾表示，2019年德國軍費投入將增至GDP的1.3%，到2025年增至GDP的2%。
三、美歐防務「再平衡」面臨三大障礙
目前，美國尚未退出北約。從戰略和長遠的角度來看，美國應該不會完全撤離歐洲、真正
拋棄歐洲盟友。就歐洲而言，啟動PESCO合作機制、增加防務開支等對於歐盟擁有獨立防
務能力、建立全面防務聯盟和提升戰略自主性等的實際作用尚未可知。本文認為，鑒於美
國的態度、歐盟內部的分歧與防務能力不足等因素，歐盟不願、也很難從根本上撼動美國
在北約內部的領導地位。因此，北約框架下的美歐防務「再平衡」仍將是一個任重而道遠
的長期過程。
(一) 美國的態度
長期以來，美國對歐盟防務一體化發展的程度十分警惕。在冷戰時期，北約成為美國控制
歐洲、抗衡蘇聯的工具。冷戰結束後，美國仍將歐盟安全與防務問題納入北約框架，以限
制歐盟發展獨立防務的能力。例如，美國前國務卿瑪德琳·奧爾布賴特 (Madeleine
K.Albright) 曾提出三「D」政策：
(1) 不脫離 (de-linking)，歐洲安全不能脫離北大西洋聯盟的安全；
(2) 不重復 (duplication)，歐盟防務建設不能與北約能力建設重復；
(3) 不歧視 (discrimination)，歐盟不能歧視北約中的非歐盟成員國。
後來，北約前秘書長洛德·羅伯遜 (Lord Robertson) 提出了三「I」說法，即
(1) 改善歐洲的防務能力 (improvement)；
(2) 容納北約中的所有非歐盟成員國 (inclusiveness)；
(3) 不割斷大西洋聯系的紐帶 (indivisibility)。
但實質上，這與三「D」政策並無根本區別。
近年來，歐盟一些領導人公開表達了對歐盟「獨立自主」的期待。2018年9月，容克在歐
洲議會發表題為《歐洲主權時刻》的演講。容克認為，在美國權力撤離世界舞台的特朗普
時代，歐洲需要展示更多的領導力，建立一個「全球」歐洲；「地緣政治形勢決定了歐洲
時代的到來」，「歐洲應該掌握自己的命運」。同年11月，馬克龍則提議組建一支「歐洲
軍隊」，這得到了默克爾的原則性支持。此前，馬克龍在2017年提出了「歐洲干涉倡議」
。對於上述歐洲明確向外界尤其是美國所傳遞的「尋求更多獨立自主」的信號，美國人當
然不會置若罔聞。很快，美國駐歐盟大使戈登·桑德蘭 (Gordon Sondland) 表態，希望
歐盟能更清晰地表述其發展自主性防務意願的立場，在組建防務力量時應與北約互為補充
而非取代北約、破壞其穩固性。而莫蓋里尼不得不站出來回應美國的質疑，稱歐盟是一個
政治聯盟而非軍事聯盟，不會建立「歐洲軍隊」。歐洲人的雄心壯志被迫在美國的壓力面
前低頭，其糾結與無奈可見一斑。
縱觀歐洲一體化的歷程，美國的態度始終是不可忽視的外部影響因素。一方面，美國在防
務開支、軍事能力等方面指責歐洲國家，希望歐盟提升防務能力、幫助美國分擔責任，但
另一方面，美國又對歐盟防務一體化充滿疑慮，擔心歐盟在北約外發展獨立防務會影響其
在北約的領導地位以及對歐洲安全事務的主導權。如前所述，近年來「特朗普衝擊波」導
致歐洲人的不滿、憤怒等負面情緒有所積累與升級，也迫使歐洲人進行了強烈反擊。但是
歐盟在提升防務能力、加強其戰略自主性的同時，也著重強調其目的並非取代北約，以消
除美國疑慮、避免激怒美國。總體來看，在美歐安全關係中，「美重歐輕」的狀態很難改
變。
(二) 歐盟內部的分歧
歐洲防務自主與一體化依然處於震蕩反復與躊躇不前的狀態，這其中的主要原因是歐盟內
部存在很多難以彌合的分歧。
1950年代初，歐洲 (西歐) 國家就曾嘗試建立「歐洲防務共同體」 (EDC) ，但這一關於
防務一體化的最早探索因法國議會的否決而失敗。在冷戰期間，由於美國和北約提供核保
護傘，歐洲政治合作的步伐相對於經濟一體化的成就明顯滯後，安全與防務議題則長期在
一體化議程之外處於沉睡狀態。冷戰結束後，歐盟將安全與防務合作納入1992年建立的共
同外交與安全政策 (CFSP) 範疇，但科索沃戰爭令歐盟外交政策的軟弱無力暴露無遺。繼
1998年英法首腦 (聖馬諾) 會晤決定建設歐洲軍事力量後，1999年12月，歐盟科隆峰會啟
動了歐洲安全與防務政策 (ESDP) 。2003年12月，歐盟出台首份《歐洲安全戰略》 (ESS)
，闡述了後冷戰時期的歐洲安全觀，包括面臨的威脅與挑戰、應對方式和具體手段等。在
此後的5年裡，歐盟安全與防務政策取得了一系列進展，包括采取了數十次民事和軍事行
動，並在2009年12月生效的《里斯本條約》中正式更名為歐盟「共同安全與防務政策」
(CSDP) 。但是，在歐洲深陷主權債務危機後，歐盟各國致力於恢復經濟、發展民生等，
而無暇顧及安全與防務議題，歐盟防務一體化被迫再次進入「慢車道」而一度乏善可陳。
2009—2017年間，歐盟在防務領域的PESCO機制長期處於「沉睡」狀態，這也與英、法、
德等國之間的巨大分歧密切相關。畢竟，防務合作乃是歐洲一體化中的敏感議題，加之經
濟危機的衝擊，歐盟各國都不願輕易做出讓步。英國對所有進一步強化「制度性」合作的
倡議都高度警惕，認為PESCO機制應嚴格限於防務力量的「發展」而決不能觸及「擁有」
和「使用」的問題。法德兩國之間也有分歧：法國曾呼吁建立歐盟海外行動基金，讓各國
為「法國代表歐洲」在馬裡和中非等非洲國家的行動買單；德國則表示，不會資助柏林沒
有參與決策的海外行動。
在歐洲一體化的進程中，成員國常常要讓渡一定的主權，但安全與防務議題涉及主權的核
心內容，成員國的合作意願和力度是決定歐盟防務一體化發展快慢、成就多寡的重要內因
。而且，由於歐盟與北約擁有很多共同的成員國，在安全與防務領域的能力建設問題上，
不可避免地存在爭奪人力、物力、財力等資源的現象。對歐洲國家來說，對歐盟或 (和)
北約防務開支的增減以及安全責任的分擔等究竟應該平等對待還是偏重一方則在無形中考
驗著它們對兩個聯盟和美國的「忠誠度」。在這方面，波蘭對美國和北約的「逢迎」可作
為例證。2018年5月，波蘭表示願為在其境內部署美軍常駐基地支付20億美元；同年9月，
波蘭總統杜達訪美期間提議將該基地命名為「特朗普堡」。
(三) 歐洲自身防務能力不足
首先，歐洲軍工產業發展的分散現狀不利於防務能力的快速提升。雖然2016年6月歐盟出
台的《外交與安全政策全球戰略》 (EUGS) 文件指出，歐盟必須發展全方位的行動能力作
為其外交與安全政策綜合手段的重要組成部分，必須「系統地鼓勵防務合作並努力發展可
靠的歐洲防務產業」，但其成員國還是更關注本國軍工產業的發展和防務能力的提升。
2018年6月，法國國防部長弗洛朗斯·帕爾麗 (Florence Parly) 表示，應在軍工領域建
立歐洲規則體系，不過法國可能更多關注自身防務能力與軍事技術的發展。同年9月，帕
爾麗表示，面對可能發生的「太空博弈」，法國未來的挑戰將主要來自太空監控方面，應
加強其衛星監控手段與能力。因此，盡管歐盟25國參與了PESCO協議，但其仍可能選擇以
「單干」的方式提升自身軍事能力，這將導致歐州一體化中的「重復建設」和浪費等現象
難以杜絕。
其次，歐洲國家現有的軍事設施嚴重老化。近年來，英國皇家海軍艦隊的潛艇因維修或維
護等原因難以執行任務；德國的基礎軍備供給不足，戰鬥機缺乏夜間作戰能力。德國國防
部的《2017年德國聯邦國防軍主要武器系統的作戰准備情況報告》顯示，德國224輛「豹2
」坦克中可用的數量不到半數，適航的海軍護衛艦也是如此。2017年2月，德國國防部宣
布將加大擴軍規模，使現役軍人總數在2024年達到19.8萬，但這僅比現役軍人數目 (約
17.8萬) 新增2萬人。同年9月，德國國防部公布了一項改善聯邦國防軍裝備的計劃，目標
是到2031年實現軍隊全面現代化、數字化，加強在網絡戰等方面的能力，此外還將實現所
有軍人裝備的統一。然而，這些措施的實施與結果如何，還需要時間來檢驗。
綜上，美國的態度、歐洲的內部分歧與防務能力不足等問題，將使得美歐之間的防務「再
平衡」處於一個長期的過程。實際上，在面臨網絡攻擊、恐怖主義等新安全問題的環境下
，北約和歐盟都無法獨自應對上述威脅和挑戰，加強雙方的戰略伙伴關係仍是明智選擇。
2018年4月的一份研究報告顯示，未來美歐關係將是一種「不可替代的伙伴關係」。近年
來，美歐之間就北約與歐盟的合作達成了一些共識。例如，2017年12月，北約外長會議就
加強北約與歐盟合作的40多項提議達成一致，包括：加強戰略溝通共同應對「混合戰爭」
的威脅；提升後勤支持和信息共享，協作開展軍事行動；在防務能力建設方面相互協調；
共同支持烏克蘭等周邊地區穩定等。
四、結語
總體來看，「特朗普衝擊波」對包括安全關係在內的美歐關係造成了較大影響，招致了歐
洲人的不滿與憤怒情緒的上升。特朗普對北約和盟友的批評及其對歐洲安全的「推脫」態
度，使歐盟深刻認識到了加快推進防務一體化、增強戰略自主性以及爭取實現美歐防務「
再平衡」的緊迫性。近年來，歐盟防務一體化取得了重大進展，這也是實現美歐防務「再
平衡」的必由之路。但是，在美國的疑慮和警惕之下，由於內部分歧與防務能力不足等因
素，歐盟既沒有徹底堅決的意願，也沒有足夠的實力挑戰美國對北約的主導地位，未來美
歐防務的不平衡狀態預計仍將持續。
同時，美歐在防務領域的合作性的一面不容低估。美國借助北約在歐洲長期保持軍事存在
，除裹挾歐洲一起遏制和應對俄羅斯的威脅外，也可防止歐盟朝更加獨立自主的方向發展
。2016年北約秘書長斯托爾滕貝格向特朗普「喊話」時稱，共同的利益和價值觀是美歐伙
伴關係的基礎，美國不能放棄北約，特別是面對「更加強硬」的俄羅斯的威脅。言外之意
，如果美國在歐洲安全上采取收縮戰略，強硬的俄羅斯可能向歐洲推進，但這也表明歐洲
自身尚未對一種「後北約」的未來做好准備。因此，在特朗普政府時期，美歐仍將互為戰
略依托，在一定程度上進行北約內的防務能力「再平衡」，但「美主歐從」的結構性關係
將會延續。