作者:
kwei (光影)
2019-12-15 04:56:27智利新自由主義教育體制的失敗
瞭望智庫：https://pit.ifeng.com/c/7sL7T31iOZM
蘇奎
地鐵高峰期漲價3毛錢、低谷期降價3毛錢，公交漲價1毛錢，10月6日價格調整正式生效。
相比現有的公共交通價格(地鐵8元、公交7元），考慮到2010年智利就已經加入富國俱樂
部(OECD，經濟合作組織），也算是發達國家了，即使按照發展中國家的標準，這樣的調
整也可以說是微不足道。
然而，恰恰就是這麼不起眼的調整在智利產生了8級社會地震，引發了大騷亂，迫使內閣
改組，修憲也提上了日程。
事件發生以來，經濟損失已超過30億美元，1564人受傷，574人入院，23人喪命。
值得注意的是，智利國家學院的80名高中生是這場社會運動肇始者，並且在整個過程中，
智利大中學生都是中堅力量。這又是怎麼回事？
1、學生為什麼抗議？
學生是因為票價高企而反抗嗎？並不是。事實上，這次調價對於學生沒有任何影響，學生
票價維持不變。
那是智利政府對學生公共交通需求不夠重視嗎？也不是。恰恰相反，智利政府對學生公共
交通補貼可以說是非常慷慨，公共交通政府補貼的50%給了學生。優惠幅度也讓世界上絕
大部分城市相形見絀，小學生(1-8年級）全部免費、符合條件的大學生也能享受優惠、學
生票價低至3折等，如此優惠絕對讓世界其他地方的學生嫉妒。
顯然，學生帶頭抗議不是因為公共交通票價上漲影響個人利益。那到底是為什麼？
借勢抗議。
皮諾切特軍政府倒台30年來，學生一直是各種頻發社會運動的主力，學生作為教育體系最
重要的組成部分，自然最瞭解教育體系弊端，教育制度對他們切身利益影響最大，當然也
是他們最關心的政治話題。顯然，教育制度與這場風波必有極大的干係。
教育既是社會公平的現實反映，也寄託了人們對於未來社會公平的希望。有希望的社會才
能是充滿生機的社會，才能造就穩定和諧的國家，可見教育制度的選擇是何等重要。
然而，1981年，智利軍政府信了新自由主義的魔力，那一批“芝加哥男孩”徹底改造了智
利教育體系。
軍政府垮台30年了，但遺留下的教育體系始終是歷次學生運動攻擊的主要對象，這也是近
年左右勢力角力的重點。
換句話說，新自由主義殘留的教育體制一直在攪亂智利。
2、911後，智利公辦教育被棄
1970年開始，新上任的總統阿連德開始連續國有化大量美資礦業、銀行、電信等行業企業
，對美關係趨於惡化。
1971年9月，古巴領導人卡斯特羅對智利長達4周的訪問再度刺激了美國，尼克松政府對智
利阿連德政府宣稱的智利特色社會主義道路已經到了忍耐極限。
美中情局借智利國內的經濟危機策劃了“禿鷲行動”，1973年9月11日，智利軍方炮擊總
統府，阿連德總統再也沒能走出辦公室。
向人民提供直到大學的免費公辦教育是阿連德的夢想。
事實上，智利公辦教育有著悠久傳統。
智利國家學院成立於1813年，而5年後智利才正式建國。這所學校在智利具有特殊地位，
作為一所頂級公立男子中學，校友包括18名總統，智利國家一半的歷史由這個學校的校友
統治，911事件中被殺的阿連德總統也是這所學校的校友。
早在1920年，智利就立法建立了4年義務教育，其後又多次增加，1965年延長到了8年。
在阿連德任總統時期，智利教育體系仍然以公立學校為主，大學教育免費，教育職能主要
在中央。80%的中小學生在公立學校就讀；15%左右學生在有補貼的私立學校，這些接受國
家補貼的私立學校主要是非盈利性的天主教教會學校，所獲補貼額度取決於財政能力，大
體上沒有超過50%的生均成本（通過高校本年度總教育成本除以該校本年度總在校學生數
後得到的本年平均投入在每個大學生上的教育成本）；剩下5%左右學生在純粹的私立學校
，這類學校收費高，沒有國家財政補貼，主要面向高收入家庭。應該說，這樣的教育供給
結構還是比較合理的。
皮諾切特軍政府政變上台後，很快就擁抱了新自由主義理念，即私有化、小政府和去管制
。在新自由主義者眼中，公立學校是低效的壟斷組織，自然要棄之如敝屣。
3、教育券“閃亮登場”
1955年美國經濟學家弗裡德曼在《經濟學和公共利益》中提出了教育券概念。
意思是把學校的管理和運作，從負責教育的官僚手上解放出來，將教育經費以教育券的形
式發給家長，讓家長用腳投票，選擇最合適的學校。取得教育券的學校每月可憑券向政府
獲取撥款，無法吸引足夠多學生就意味著無法獲得足夠撥款，學校在競爭中將被迫縮減規
模或關門，通過這樣的競爭鼓勵學校改善教學質量，由市場而不是官員來管理學校。
教育是一種市場服務，所有學校應該平等競爭，通過優勝劣汰提升整個教育體系水平和資
金使用效率，這是教育券的核心理念。
教育券理論看上去無懈可擊，頗有吸引力。
然而，理論雖然美妙，卻鮮有國家實踐，即使在美國本土，也少有地方嘗試。在皮諾切特
將軍通過軍事政變上台後，弗裡德曼的教育券理論終於找到了用武之地。浸染弗裡德曼理
論的智利“芝加哥男孩”們（指在芝加哥大學學習經濟學並服膺新自由主義理論的學者）
在1981年操刀實施了教育券改革。可以說，相比其他領域，教育領域的改革更加深刻地影
響了智利社會。
教育券的主要目的之一就是取消准入限制並鼓勵更多民營資本進入教育市場，或者稱為教
育市場化、民營化。私立學校通過教育券獲得教育撥款的標準與公立學校完全一樣，相比
改革前，私立學校獲得的財政撥款增加了30%。以小學教育為例，1979年智利全國有1846
所學校，在實施教育券改革僅1年後（1982年），學校總數就達到2285所，增加24%，考慮
到設置一所新學校的複雜性（如場地建設、教師招聘、招生等），如此短時間就增加了
439所私立學校，可見市場化的威力。
與教育券制度同步實施的改革還有教育的地方化。
改革前，教育屬於智利中央政府事權，老師具有類似中國的“事業單位身份”。
考慮到智利是一個僅1800萬人的中小國家，這樣的中心化管理模式有利於教育資源的平衡
，畢竟不同發展程度的區域在教育投資能力上差異很大。
1981年教育改革時，在經濟危機壓力下，中央政府通過民營化和地方化兩手甩掉了教育這
個“包袱”。據統計，改革後，政府教育投資降低了18%。考慮到部分私立學校（主要指
接受政府補貼的學校，也稱教育券學校）相比之前獲得了更多的教育資金，顯然，公立學
校經費被大量轉移到了這些教育券學校。
經費在很大程度上影響一個學校的教育能力，比如可以招聘更好的老師、有更多好的設備
。經費平等的狀況下，機制更為靈活的私立學校得到了快速發展，原先擁有特權的公立學
校反而喪失了優勢。
在教育券的助攻下，公立學校學生佔比減少了差不多一半，從改革前的80%左右，下降到
2014年的39%；不能接受教育券的貴族式私立學校相對保持穩定；而所謂的教育券學校則
從15%飆升到53%，增幅高達253%。
民營的教育券學校成為智利基礎教育的主力軍可以說是智利教育最大的特點，也是智利教
育改革最大的預期“成果”。
新增私立學校主要分佈在城市為代表的人口密集區，這些地方教育需求更大，更有利於學
校生存和盈利，而鄉村等人口稀疏區域和支付能力低的區域仍由公辦學校承擔普遍服務的
職能。
更重要的是，公立和私立學校在經費上實現了平等，在招生上卻沒有，私立學校有自己的
入學選拔程序。此外，私立學校通常在政府教育券撥款之外還要再額外收費，低收入家庭
學生往往無力負擔，公立學校淪落為學生進不了私立學校後的替補學校，成為低收入家庭
的無奈歸宿。也就是市場經濟下的“刮脂效應”（cream skimming）在教育領域真實地發
生了。
4、反而撕裂出社會更大鴻溝
教育券下的“刮脂”既包括私立學校區域空間分佈上的趨利選擇，也包括對不同社會經濟
背景生源的選擇，還包括對不同學業能力學生的選擇，教育資源自然也更多流向了私立學
校。可以說，在市場勢力的主導下，智利的教育呈現出了不同學校的高度等級化和階層隔
離，存在系統性教育機會不公平。
從國際比較看，經合組織（OECD）2011年發佈的報告顯示，智利教育階層隔離情況是最嚴
重的國家之一，不同社會背景學生融合程度小於0.5，而OECD國家的均值為0.75,芬蘭、挪
威等北歐融合程度最高，達0.89。
以小學為例，80%左右的低收入家庭學生在公立學校就讀，而高收入家庭只有6%進入了公
立學校，近90%的中高收入的家庭學生都入讀了不同類型的私立學校。經過私立學校的刮
脂，公立學校幾乎成為劣等教育的代名詞。
高考成績很大程度代表了不同類型學校的教育質量。2016年，2/3的貴族式私立學校畢業
生可以進入智利正規大學，教育券學校也有1/3的學生，而公立學校僅僅只有1/5，甚至有
10%的公立學校根本沒有學生考上大學，大學招生的76%的生源是私立學校培養的，大學招
生嚴重依賴私立學校生源。顯然，在公立學校要想考上大學非常難，恐怕沒有什麼比這個
數據更能體現公立學校的失敗了。
在學生家庭背景方面，也有同樣的現象。2003年開始，所謂的素質測試(PSU)代替了原來
以各學科考試為主的高考（PAA），對私立學校和高收入家庭學生的偏愛就更加突出了。
來自最富裕的10%家庭學生相比最低收入10%家庭的學生竟然可以高出150分。
教育券帶來的分化是否提升了智利整體教育水平呢？美國伯克利大學研究人員2006年的一
項分析，從國際比較角度，研究了改革前後智利參加國際數學和科學水平測試(TIMSS)的
情況。
1999年相比1970年，智利中位數學生的成績在參與測試的13個國家學生中反而更差了。
此外，由於私立學校不受改革影響，可以作為比較參照，且剔除了不同國家對比時難以避
免的經濟發展速度、教育投入等外部因素的干擾，也可以是一個較好的參考指標。
根據分析，改革後，公立學校和教育券學校相比私立學校的差距反而擴大了。
換句話說，支持教育券的新自由主義者們所宣稱的自由競爭可以帶來整體教育質量提升的
美好願望並沒有實現。
現任總統皮涅拉常常引用新自由主義的棋手——哈耶克的名言反對前任政府的教育改革政
策：通往地獄的道路往往是由善良的願望鋪砌。但諷刺的是，新自由主義者們自己何嘗不
是如此呢。
據智利2011年的一個統計，大學畢業生相比未受高等教育人群，工作機會高出24%，收入
更高出160%。教育能夠使人發揮其最大潛力，特別是受過高等教育後有更多工作機會和更
高收入可能，教育不公平必然加劇社會不公平。
教育券實際上成就了不同階層相互隔離的教育制度，教育不僅沒有彌合社會已經存在的級
差，反而進一步撕裂出更大鴻溝。教育券能夠給低收入群體創造更多教育機會的說辭在學
校高度等級化的事實面前顯得有些可笑。
5、南半球“智利之冬”
2010年2月，現任總統皮涅拉首次就任，這位哈佛大學經濟系畢業的右翼總統挑選了同為
右翼的重量級政治家拉溫（Joaquin Lavin）擔任教育部長。
拉溫是一位不折不扣的“芝加哥男孩”，作為畢業於芝加哥大學經濟系的經濟學家，1988
年曾專門為謳歌皮諾切特時期的新自由主義改革出版了專著——《一場無聲的革命》（A
Quiet Revolution）。
事實上，他並非只是坐而論道，還是教育改革的實踐者，創建了智利有名的私立大學（
Universidad del Desarrollo）。
皮涅拉如此提名無疑向社會明確傳達了他的執政思路，特別是教育政策，那就是將繼續維
持皮諾切特時期的新自由主義改革成果。
然而，不幸得很，這位部長在2011年5月關於增加對私立大學撥款的提議惹惱了學生，再
加上剛剛汽油漲價引起的不滿，進一步刺激了學生的憤怒。5月12日，15000名學生開始走
上街頭抗議。5月21日，總統皮涅拉的全國例行電視講話無視教育改革訴求再次升級了矛
盾，抗議進一步升級。
這場抗議運動持續了將近7個月，總共發起了36場大型抗議行動，500所大中學校因被佔領
而癱瘓。
南半球的這場運動被紐約時報稱為“智利之冬”，與彼時北半球的“阿拉伯之春”遙相呼
應。
皮諾切特軍政府倒台後20年（2011年），私立教育主導的智利教育體系仍然沒有太大變化
。
“教育不盈利”（Educate Don't Profiteer）是抗議學生的主要運動口號，也反映了學
生們的主要訴求：免費而又高質量的教育服務。
自從軍政府上台後，智利再也沒有增加過公立大學，73%的學生在私立大學就讀。儘管法
律規定大學不能成為盈利組織，但實際上這是一紙空文。
甚至教育部長拉溫自己在電視採訪中也不敢明確否認其創辦的大學沒有盈利。
這也是學生們聽聞拉溫要增加撥款給這些私立大學後憤怒的緣由。
智利大學經費的75%來自私人（OECD的平均水平只有31%），大學收費在全世界都屬於高水
平，教育成為一項產業盈利頗豐。在智利，新自由主義者們曾經完全取消大學准入管制（
直至2006年才重新建立一套相對完善的大學准入和質量體系）。私立大學經過多年大躍進
式發展後，整個高等教育供給甚至已經超過了需求。換句話說，智利高中生已經不夠用了
，這也是智利高等教育收費高昂的原因之一，市場競爭降低價格的神話在教育領域沒有發
生。70%入學的大學生是家中第一個接受高等教育的，這些學生幾乎都要貸款。來自後20%
收入家庭的學生，由於經濟原因，其中的65%在一年內就退學了。
更糟糕的是，教育本應該使人力資本增值，然而，由於教育質量不高，60%私立大學學生
畢業後甚至無法找到工作。學生付出了高昂成本，期望落空後的沮喪往往會爆發出更大的
憤怒。
巴列霍（Camila Vallejo）是組織這場運動的學生負責人之一，他認為教育不只是一項基
本權利，對智利社會機制也至關重要。他在美國《赫芬頓郵報》上進一步闡述了運動目的
：智利學生不只是想要改善他們接受的教育服務，他們想要能夠改變社會的教育，想要教
育能夠促使社會公平和包容。
皮涅拉的態度也很鮮明，2011年8月11日，他針鋒相對地回應道：“我們都想要免費的教
育、免費的醫療，以及更多的免費服務，但我要提醒他們，現實生活中沒有什麼是免費的
，必須有人買單”。儘管如此，為了平息民怨，皮涅拉還是讓拉溫走人當了替罪羊。幾經
周折後，也回應了學生們的一些主要訴求，如禁止對盈利性大學提供任何財政支持，為符
合條件的學生貸款提供貼息，貼息後的助學貸款利率降到2%（同類商業貸款是8%）。
然而，問題並沒有解決，更大的風暴在醞釀中——2019年公共交通漲價成為了那隻煽動翅
膀的蝴蝶。
6、“創世大爆炸改革”
學生們的訴求與皮涅拉的市場理念南轅北轍，所以根本不可能有根本改革。
2014年3月，左翼巴切萊特將教育改革作為其核心政綱贏得了總統大選。巴切萊特上任後
確實將教育改革放到了執政的優先地位，在任內總共通過了29部教育改革的法律，實施了
一系列反新自由主義改革措施。
2015年5月通過的“學校包容法”（the Ley de Inclusión）則是基礎教育改革的重點，
是巴切萊特系列教育改革中力度最大的所謂“創世大爆炸改革”（big bang reform）。
這場大改革主要包括：
所有接受政府財政撥款的公立學校和教育券學校不得成為盈利性組織，學校的盈餘只能用
於學校教育本身（類似於中國剛剛實施的學校分類辦法），只有完全不接受政府撥款的私
立學校可以成為盈利組織。
教育券學校要如同公立學校提供免費教育，不得額外收費（copayment）。但考慮到教育
券並不能覆蓋學校的全部成本，作為妥協方案，同時規定教育券學校不得超過現有額外收
費標準，今後根據教育券撥款標準的提高，逐步取消學校的額外收費。此外，教育券學校
不得將交納其他書本資料費作為招錄貧困學生的前提條件。
建立全國統一中小學招生系統，教育券學校不得歧視性招生，不得將學生的成績、家長的
社會經濟背景作為招錄條件，不得面試，報名學生超過學位數量後，除對一些特定條件學
生優先招生外（如兄弟姐妹在該校、本校教師子女等）外，其他通過抽籤決定。
所有接受財政撥款的學校都要保留15%的學位給予貧困生。對於少數傳統重點學校，允許
其保留30%學位按照既有選拔方式招錄優秀學生。
正如教育部長埃薩吉雷（Nicolás Eyzaguirre）向議會報告該法案時強調的，這場改革
是要真正實現所有學生的憲法權利——教育權（right to education），以及家長的教育
選擇權，確保平等的教育機會，而學校的選拔和額外收費都是在侵犯這些權利。如教育券
學校額外收費使得貧困家庭不得不放棄這些私立學校，只能入讀公立學校，家長事實上喪
失了教育選擇權。
如這部法律名稱所示，學校包容法的改革目的，就是要使學校包容不同社會階層、不同背
景、不同天賦能力的學生，使在校生具有多樣性，而不是階層隔離的學校。將多樣性的價
值置於教育的優先價值選擇，可以說是改革核心目的。學生或家長有選擇權，或者說擇校
權，而學校沒有選拔權，這種不對稱的權利安排就是為了保障學校的包容性。
顯然，巴切萊特的改革雖然沒有取消教育券，但政府已經將教育定位為一項基本人權並在
很大程度上承擔了教育服務，私人資本逐利動機引導市場競爭這個新自由主義的內核在智
利教育領域已經在法律上宣告死亡。
2018年1月，巴切萊特離開總統府前通過了免費高等教育改革法，補上了教育改革的最後
一環，核心是逐步實現高等教育完全免費，如對於中位數以下家庭子女通過考試進入重點
大學的，國家提供免費教育，私立大學只能對10%的高收入家庭學生實行市場化收費，對
其他學生則需要執行政府指導價。
7、所謂教育“拉美化”
然而不出意外，巴切萊特的教育改革遭到了包括現任總統皮涅拉在內右翼人士的強烈反對
。
2018年3月27日，智利憲法法院判決高等教育改革法案中有關私立大學不得盈利的條款違
憲。學校包容法，特別是有關無歧視招生方面爭議巨大。事實上，為了平穩實施如此重大
的改革，在實施步驟上還是有所考慮的，如關於取消選撥性招生，法律上設置了5年過渡
期，聖地亞哥這類特大城市就是在2020年才開始實施。
皮涅拉2018年再次就任總統後，對前任巴切萊特的教育改革進行再改革成為他的優先目標
。
他毫不隱瞞對現有教育改革成果的不滿，幾次直言不諱的評論還引發了廣泛爭議。
今年3月份，皮涅拉在一次學校開學儀式演講中不經意講到了“教育產業”（industria
educativa）這個概念，還引發了一次全國性的教師抗議行動。抗議教師聲稱，“教育產
業”這個概念真實地反映了皮涅拉政府對於教育的認識，教育不是從商業角度看的產業，
教育是一項社會權利，是作為一個人不可分割的核心元素。
即使在如何教育不同天賦能力學生這個技術性問題上，皮涅拉這位哈佛大學的經濟學博士
，也不掩其精英教育理念。年初他在一次演講中說：“正如強迫一個小孩進食是很困難的
，當一個學生不想學習時，向他頭腦中灌輸知識也是非常困難的。”這已經是赤裸裸地歧
視落後生了，更重要的是，他頭腦中顯然不存在教育權這個概念。
皮涅拉政府當然不只是提出爭議性概念，今年初還提出了兩部法律議案試圖部分恢復精英
教育體制。皮涅拉政府向議會提出的“公平招生法”議案內容主要包括允許300所重點學
校（大致佔全部中學的10%）實行選撥性招生，但其中一半須來自於貧困家庭的學生。其
他學校（包括公立學校和教育券學校）設立自己的招錄標準來選拔不超過30%的招生指標
，招錄標準可以既包括客觀考試成績，也包括主觀評估。
事實上，皮涅拉總統對於精英教育的執念就沒有變過。在2011年，作為總統他就提出過要
建立50所類似美國的磁石學校(Magnet school，寓意為通過高質量的教育像磁鐵那樣將學
生吸引到學校來)。美國的磁石學校屬於公立學校，但可以通過建立特色教育項目，擁有
跨區域招生和選撥性招生特權。據統計，美國有4340個磁石學校，就讀學生總數超過350
萬。
由於皮涅拉所在黨派在議會沒有多數席位，議案尚未通過，但議案的提出已經引發了學生
們激烈聲討，10月份發生的抗議運動恐怕與年初的教育爭議關聯甚深，甚至可以說3月份
發生的有關教育改革的抗議就是10月份的預演。
但皮涅拉的觀點也有不少支持者。作為公立精英中學代表，國家學院的校長就公開質疑，
稱“如果那些沒有興趣學習的學生被招到了國家學院，學校的教育聲譽將成為問題”。據
近期的一份民意調查，63%的受調查者支持考試選拔，79%的認為考試選拔優於抽籤招生，
大部分智利人不想失去那些聲名卓著的學校。
2016年，智利兩所最頂尖大學招錄的公立學校新生中，19所全國公立重點高中就佔了一半
，這些公立重點中學還勉強維持著公立學校的些許體面。但私立學校已經成為精英學校的
代表了，這兩所最頂尖大學的新生中，只有18%來自於公立學校，換句話說，82%學生是來
自私立學校。
國家學院，這個智利公立教育皇冠上的明珠，也已經蒙上了一層厚厚的灰塵。2018年高考
，在全國最好高中排名中，它僅位列第78名，即使不是泯然眾人矣，名校光環也難以發出
什麼光芒了。
公立學校在新自由主義革命中被邊緣化了，又將在平等教育（教育權）的改革中進一步衰
落，優秀學生繼續流向私立學校，這就是所謂的教育“拉美化”。
8、潘多拉的盒子一旦被打開……
事實上，智利歷屆政府在1990年軍政府倒台後一直在增加教育投資。1990年，智利政府教
育支出僅佔GDP的2.3%，2016年達到了5.35%。可以比較的是，2018年中國為4.11%，OECD
國家的平均水平為4.5%，智利的教育投入不可謂不高。
巴切萊特在高等教育改革後，為應對增加的成本，專門增加企業稅25%，每年增稅50億美
元（約合人民幣357億元），實現了家庭收入在後60%的中低收入家庭學生可以免費上大學
。
教育支出佔國家財政收入的比重可以更好地反映一個國家對教育的重視程度，智利2016年
高達21.16%，相比之下，OECD的平均水平只有11%左右，2018年中國為14.48%，北京市為
13.66%，數據同樣顯示智利對教育的投入水平在世界上名列前茅。
然而，努力折騰並沒有換來社會的和諧與安寧。法國歷史學家托克維爾在《舊制度與大革
命》中寫到——
“人們耐心忍受著苦難，以為這是不可避免的，但一旦有人出主意想消除苦難時，它就變
得無法忍受了。當時被消除的所有流弊似乎更容易使人覺察到尚有其他流弊存在，於是人
們的情緒便更激烈：痛苦的確已經減輕，但是感覺卻更加敏銳。”
這就是所謂的“托克維爾悖論”。
智利新自由主義教育造成的惡果如潘多拉的盒子，一旦被打開，個人主義、消費主義改變
了智利社會文化，教育難以避免成為學生動盪的源頭。縱使左翼政府費盡心力進行再改革
，甚至完全推翻，原有制度崩潰之時，卻未帶來人們預期的美好結果。浪漫主義的改革與
左右大幅搖擺造成的局面反而使得更多人不滿意，從而使執政者與民眾間的矛盾進一步公
開化，社會動盪反而愈演愈烈。“托克維爾悖論”猶如惡魔般一次次在智利應驗。
正如托克維爾在另外一本書中寫過：“我確信，最佳的地理位置和最好的法制，沒有民情
的支持也不能維護一個政體……世界上卻沒有一個國家比南美諸國更悲慘的了。”