緬甸的民主政治與優主政治
觀察者
https://www.guancha.cn/yinyiwen/2019_12_22_529125_s.shtml
尹伊文
前世界銀行諮詢顧問
2019年12月，聯合國的國際法院在海牙就緬甸軍方對羅興亞人實施暴行一案舉行聽證會，
昂山素季親自出庭為被指控的“種族屠殺罪”進行辯護。
事實上，昂山素季並沒有必要親自出庭，她只是緬甸政府的國務資政，既不是總理、總統
，也不是司法部門的負責人，更不是“軍方”的一員，她完全可以讓別人去海牙。長久以
來，她是國際舞台上的“民主偶像”，而緬甸軍方在國際舞台上則一直是“獨裁惡魔”的
角色，為什麼“民主偶像”要親自為“獨裁惡魔”辯護呢？
昂山素季的角色變化讓很多西方“民主人士”深感失望，他們的失望始於兩年前羅興亞人
的大逃亡，甚至三年前當昂山素季通過民主選舉成為緬甸領導人之後，就有人開始感到失
望，因為她沒有堅守民主的“普世價值”。
昂山素季的變化，反映了緬甸“民主化”的曲折路徑，其中不乏發人深省的啟示。
昂山素季成為“民主偶像”始於1988年的緬甸民主運動。那時的奈溫軍人政府的政策極為
失敗，民生困苦不堪，1988年仰光爆發了學生運動，很快運動擴展到全國，吸引了社會各
界人士的奮勇投入。昂山素季那時恰好從英國來到仰光照顧她病重的母親，面對如此的大
動盪、大變局，她感到了義不容辭的責任，領導組織了全國民主聯盟，投身民主運動。
在1990年的緬甸議會選舉中，全國民主聯盟獲得了80%的席位，但是軍政府不承認選舉的
結果，拒絕交出權力，還將昂山素季長期軟禁。她沒有屈服，在惡劣的環境中堅持為民主
奮鬥獻身，她因此獲得了1991年的諾貝爾和平獎，西方國家還授予了她許多榮譽頭銜。
經過長期的鬥爭，民主之光終於在2011年以後開始逐漸顯現，軍人政府一步步退讓，2012
年的議會補選使昂山素季當選為議員，2015年的議會大選使民主聯盟成為了執政黨，2016
年昂山素季成為了緬甸的實際領導人。
2013年我去過緬甸，那時正是民主化的起步時期，我接觸了很多緬甸人，聽他們熱切地談
論民主，其中有88學生運動的領導人，有在西方非政府組織中工作的人員，有曾經參加少
數民族叛軍但後來成為商人的人士，也有在政府機構中工作的知識分子，有部長、有議員
……我聽到他們述說對民主的期盼，還有對民主的理解。
在那時的緬甸，我也看到了一些民主化引起的問題，雖然只是蛛絲馬跡，但卻是後來大問
題的禍根，譬如羅興亞人問題。
緬甸的民主化和羅興亞人問題
在2013年的仰光街頭，有很多演講會的海報，上面印著演講者的頭像，不少是身穿袈裟的
佛教僧侶。其中有些活動，正是和羅興亞問題有著微妙的牽連。
剛看到這些搶眼海報的時候，我還以為這些演講會是民主化之後的言論自由產物，問了緬
甸朋友才知道，搞社區演講會在緬甸有很長的傳統，並不是民主化之後才出現的。社區的
演講會很多是佛教僧侶搞的，講述佛教理念，傳授禪修方法，五花八門。作家也在社區搞
演講會，朗誦他們的詩歌，討論他們的小說。政治活動分子搞的演講會，則傳播他們的政
治訴求，多數訴求是與社區事務相關的。在這樣的社區演講會中，聽眾可以提問，講者和
聽者可以進行討論。演講者在演講會中雖然具有強大的話語權和影響力，不過由於聽講者
可以提問討論，也使聽眾具有了一定的影響力，尤其是在討論社區相關的問題時，聽眾的
參與影響力更為強大。
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/19/20191219133828498.JPG
圖：2013年春天，一位88民主運動的學生領袖在仰光的基層社區作講演，宣傳民主。
這是很有特色的緬甸國情：獨特的社區公共空間、獨特的社區民眾參與、獨特的言論自由
。在公共空間演講是西方民主推崇的“言論自由”“集會自由”，很多人也覺得這大概是
西方文化中的獨特元素，是促成民主政治的元素，雅典民主時代的廣場辯論就是個好例子
，想不到緬甸也有這樣的“類元素”。
這個緬甸傳統特色的社區演講會元素，在民主化中有了新的發展。我在仰光參加過一個演
講會，不是僧侶主講的，而是一位民主運動活動分子組織的。他是1988年民主運動的學生
領袖，曾經被軍人政府關押了很多年。那天晚上他的演講會是在一個社區的空場上，搭建
了簡陋的舞台，下面放著一排排的白色塑料椅子，來聽演講的人很多。舞台上掛著全國民
主聯盟的旗幟，還有昂山素季的照片。會場周圍有小攤販，賣各種食品，有人邊吃邊聽演
講，顯得挺悠閒。
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/19/20191219133925259.JPG
圖：在社區演講會場的周圍，有賣食物的攤販，有人買了食物邊吃邊聽講。
當時的僧侶演講會題目各式各樣，其中有些激進的僧侶，在演講中宣揚極端觀念，不少涉
及了羅興亞問題。正是這些激進極端的觀念，埋下了社會撕裂、暴行氾濫的禍根。由於羅
興亞人信奉伊斯蘭教，這些激進的佛教僧侶將羅興亞人視為損害佛教的分子。他們指責羅
興亞人在緬甸散佈伊斯蘭教，侵害了佛教，他們號召佛教徒去“護佛”，為了“護佛”就
應該去打擊羅興亞人……
在民主化的大潮流中，這些觀點插上了“言論自由”的翅膀，有了大肆傳播的合法性，不
少佛教徒受其影響，開始攻擊羅興亞人。2012年緬甸若開邦爆發了首次暴力攻擊羅興亞人
居住區的事件，佛教徒搗毀了羅興亞人的房屋。
在緬甸我接觸了一些非激進佛教徒的緬族人，他們也講了很多反羅興亞人的話，不是從“
護佛”的角度，而是說羅興亞人非法進入緬甸，他們生育率特別高，大量繁衍，侵犯緬族
人的生存空間。這樣的話語在“民主”“自由”的環境中，傳播得非常快、非常廣。
在“民主自由”的大潮中，當佛教徒被激進極端的觀念鼓動著去攻擊羅興亞人的時候，激
進極端的穆斯林也利用“民主自由”的環境進行了激烈的反抗。這些激進穆斯林到羅興亞
人的村落中去搞宣傳、搞組織，2013年一些激進分子創立了“羅興亞救世軍”，開始暴力
攻擊佛教徒，後來更發展到攻擊緬甸政府的警察局。
昂山素季在聽證會上特別提到了2016年羅興亞救世軍對警察局的襲擊，造成了9名警察和
100多個平民的死亡。在雙方衝突激進升級的情況下，緬甸軍方對羅興亞人的鎮壓也大規
模升級，2017年軍方的暴力行動導致了數十萬羅興亞難民逃亡到孟加拉國，震驚世界。（
昂山素季在海牙法庭上也提到了2017年的這個事件，她說這是軍方對羅興亞救世軍襲擊的
反擊，牽連了平民。）
在2012年之前，羅興亞人雖然在軍人政府的統治下受到壓制，但沒有經歷過如此大規模的
暴力迫害。恰是在民主化開啟之後，暴力迫害逐步加劇了。對於大多數西式民主的崇信者
來說，獨裁才會有暴力迫害，民主是防止暴力迫害的制度。2013年我在緬甸的時候，遇到
很多西式民主的崇信者，他們都堅定地持有這樣的信念，尤其是在西方的非政府組織中工
作的緬甸人。那時他們沒有想到，民主化會帶來暴力升級。他們花了巨大的精力來推動民
主化、來籌劃民主選舉，但沒有意識到民主化可能帶來的問題，沒有從蛛絲馬跡觀察到民
主化將造成的陷阱。
西方非政府組織和緬甸的民主崇信者
在仰光，我考察過一個丹麥的非政府組織，他們是來幫助緬甸人搞民主的。在他們的訓練
班教室裡，我看到二三十個緬甸青年人正在熱切地學習，席地而坐，拿著材料，有的閱讀
，有的抄寫。我看了看他們的民主訓練教材，內容全部是關於選舉的，沒有關於治理的。
他們訓練的重點是如何進行競選，如何在競選中獲勝，如何防止對方在競選中作弊等等。
當時軍政府已經承諾2015年舉行議會大選，他們要防止軍方作弊，要全力以赴幫助昂山素
季的民主聯盟勝出。
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/20/20191220092034585.JPG
圖：許多西方的非政府組織在緬甸推廣民主，這是一個丹麥的非政府組織，他們給緬甸的
民主運動積極分子提供培訓，學員們正在學習印發的材料。
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/20/20191220092125838.JPG
圖：這個丹麥非政府組織中的工作人員，有西方人，也有不少緬甸人，他們都崇信西式民
主的力量。
根據當時的形勢，民主聯盟勝出的可能性是很大的。因為民主聯盟已經在2012年的議會補
選中強勢勝出，在2015年大選中再次獲勝應該不成問題。如果獲勝，民主聯盟就要成為執
政黨，將面臨如何治理的問題。緬甸有哪些迫切需要治理的問題呢？我向負責組織訓練的
西方人提出了這個問題，他似乎很茫然，答不上來，他說他們關注的是公平的選舉，而不
是具體的治理，所以他們的訓練全部是關於選舉的。
緬甸當時有很多需要迫切治理的問題，“土地掠奪”是其中之一，大量的民意調查顯示，
民眾迫切希望政府解決這個問題。這些土地掠奪發生在1988年後的軍政府統治時期，1988
年的民主運動迫使奈溫下了台，接替他的新軍人政府大力推動資本主義掠奪式的經濟發展
。很多與軍政府關係密切的人，利用特權強佔土地，農民的土地被大肆掠奪。除了私人經
濟掠奪土地，政府的一些公有經濟發展項目也掠奪土地。這些土地的原本擁有者和傳統使
用者被強行趕走，只給予很少的補償，有的甚至不給補償。二十多年來，掠奪土地造成了
大量民生難題，民眾怨聲載道。昂山素季的民主聯盟在競選宣言中把解決土地掠奪問題作
為核心內容，承諾當選後解決這些問題。
對於這樣一個迫切需要解決的治理問題，訓練班沒有提供任何相關的訓練。我和訓練班中
的一位緬甸工作人員談起土地掠奪，她認為解決這個問題的根本關鍵是制度（
institution），如果建立了民主制度，這個問題就容易解決了。她說，民主選舉產生的
政府，受到了人民的民主監督，必須回應人民的需要，如果它不能夠為人民解決問題，它
就不能再當選，就要被能夠為人民解決問題的新政府所取代。所以，只要建立了民主制度
，就能夠解決這個問題。
她的這種想法在2013年的緬甸相當普遍，他們相信民主選舉能夠產生民主政府，民主政府
能夠為人民解決各種各樣的問題，他們很少談論治理，或者是沒有“治理”這個概念，或
者是認為民主制度自然會形成有效的治理。但是，此後的現實發展卻並不符合他們的美好
想法。緬甸的民主選舉產生了民主政府之後，土地掠奪問題依然嚴重，老的掠奪問題遲遲
拖欠得不到解決，新的土地掠奪卻又不時地發生。
解決這些問題需要一系列的治理舉措，不是簡單的“民主選舉”。羅興亞的問題更是違背
了他們的美好想法，在“非民主”政府時期，羅興亞人只是受到壓制，而在“民主”政府
時期，卻受到了震驚世界的大規模暴力迫害。
理想主義者的痛苦與期盼
2013年的緬甸，洋溢著民主改革的熱情，充滿著對民主選舉、民主政府的巨大期望。在仰
光，我拜訪了1988民主運動的幾位學生領袖，他們為民主奮鬥了很多年，付出了巨大的犧
牲，獻出了他們寶貴的青春。他們將如何投入即將來臨的民主選舉呢？他們將在民主化道
路上扮演什麼角色呢？
我拜訪的幾位學生領袖都為追求民主而坐過牢，受過酷刑。他們對我說，最使他們痛苦的
酷刑是單人牢房監禁。一位在單牢關了一年半的人說，由於在單牢中不能說話，他的聲帶
退化。後來他被關入三人牢房，最初不能正常發聲說話，經過很長一段時間才恢復正常說
話的功能。
另一位學生領袖，是民主運動的主要負責人，在單牢中被關了20年，獲釋才一年多。他說
最初在單牢中還不允許看書，更增加了痛苦，心理壓力極難承受。後來經過國際紅十字會
的介入干預，才允許他看書，他可以看一些宗教方面的書。那些年，他是在思考中度過的
。
https://i.guancha.cn/news/social/2019/12/20/20191220092344359.JPG
圖：這是1988民主運動的幾位學生領袖，他們當年都被捕入獄，穿白襯衫者是主要領導人
，被關押了二十多年。
在民主大潮的壓力下，軍人政府漸漸退讓，這些學運領袖被先後釋放。他們回到了社會中
，此時緬甸的民主運動在國際社會的支持下正蓬勃發展，其中最大的訴求是舉行民主選舉
。2013年，民主派的各路人馬都在積極準備參加2015年的議會大選。我問學生領袖，你們
是不是要組黨參加大選？我猜想，以他們為民主作出過的貢獻犧牲的聲譽，以他們搞民運
的組織經驗，他們大概可以在議會中得到一些席位。
他們告訴我，他們還沒有決定是否要組建自己的政黨。那位學運主要領袖對我說，組建政
黨需要高素質的人才，搞民主需要在草根基層有新型的人手（manpower）。他現在主要把
精力放在基層教育方面，經常去社區作講演，希望能夠培養出高素質的新人手。我在仰光
參加的那次社區演講會，就是他主講的，可惜那次演講會我沒有翻譯，不清楚他講的具體
內容，不知道他如何通過演講進行草根教育。
我離開緬甸四年後的2017年，忽然在媒體上看到，88民運的幾位學生領袖決定組建政黨，
他們政黨的名字是“8888”，這是因為1988年民主運動的最高潮發生在8月8日，那天的事
件對緬甸的民主化有深遠的影響。學運領袖們對組建政黨發表了一些講話，沒有提到高素
質人才和新型人手，而是強調了“責任”。一位領袖說：“在緬甸的政治階層中有一個錯
誤的觀念，認為政黨的唯一目標是獲得權力。”他說，組建8888黨是為了形成一個機構，
其機制是對政黨的政治理念承擔責任，8888黨的目標是“承擔政治責任，而不是獲得權力
。”
“緬甸的政治階層”是一個涵蓋很廣的詞彙，包括昂山素季的民主聯盟。作為國會中的最
大黨，民主聯盟在政治階層中佔的比例相當大。“政黨的唯一目標是獲得權力”，是不是
暗指民主聯盟中的一些人有這樣的錯誤觀念呢？有報導說，學運領袖和民主聯盟的關係近
來不如以前那樣“親熱”，因為學運領袖多年來一直積極支持民主聯盟，但民主聯盟總是
重用“自己人”，學運領袖方面的人沒有得到擔任政府工作的機會。
“為了政治責任而非權力”，這是充滿了理想主義的政治宣言。三十年前，學運領袖們曾
經滿懷理想，沖上街頭遊行示威。三十年中，他們付出了巨大犧牲的代價。三十年後，當
他們涉足民主政治的現實泥潭，他們還能真誠地不忘初心、保持理想嗎？當民主政治呈現
出陰暗面的時候，他們的理想會改變嗎？
2013年在仰光時，一位學運領袖和我談過他的理想。他曾被囚禁10年，在1988年民主運動
爆發之前，他是主修經濟學的，有過當經濟學家、發展緬甸經濟的夢想。出獄之後，他看
到緬甸的法律制度是經濟發展的障礙，於是決定學習法律，後來他成為了一名律師。在土
地掠奪的事件中，他在基層社區給被掠奪者提供法律服務，另外還給民主參政團體提供法
律諮詢。
他仍然懷有發展緬甸經濟的夢想，他告訴了我他的“理想主義”經濟發展模式。他說，緬
甸的經濟發展模式必須注重三大領域，這是基於緬甸的國情。第一個是自然資源領域，緬
甸的自然資源非常豐富，資源型工業能夠帶動緬甸的工業化；在發展這個領域的時候，不
能讓私有企業獨吞掠奪，需要形成機制，使資源所在的社區能夠分享利益；外資、國資、
民資都可以投資資源型工業，但必須有嚴格的管制；重要的自然資源，應該由國有企業開
發。第二個是廉價勞動力的領域，緬甸工資低，勞動力充足，應該發展勞動力密集型行業
。第三個是農業領域，緬甸的農業資源豐富，發展潛力巨大，目前的農業產品主要是傳統
的、附加值低的，以後應該在農業中推廣高科技，增加農業產品的附加值。
他說他提出這個理想主義的發展模式，是為了給緬甸的未來發展，勾勒出經濟政策的重點
。他希望政府的領導人能夠制定出相關的具體政策，他期盼緬甸的經濟起飛。
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/20/20191220094742721.JPG
圖：這位88民主運動的學生領袖被囚禁十年，在投身運動之前，他主修經濟，夢想緬甸經
濟發展，出獄之後看到緬甸的法律制度是經濟發展的障礙，於是改學法律成為了律師。他
仍然懷著振興緬甸經濟的夢想，構思著“理想主義”的經濟發展模式。
緬甸的失敗與新加坡的成功
讓緬甸經濟起飛，是許多緬甸人的夢想。在二次大戰之前，緬甸人的生活水平比周邊國家
高，那時緬甸被鄰國視為“富裕人家”；現在，緬甸遠遠落後於它的鄰國，成為東南亞的
“貧困戶”。在奈溫1962年政變之前，緬甸的經濟在民主政府治理之下就經歷了下滑，逐
漸落後於一些鄰國。1960年，泰國的人均收入比緬甸高了80%。後來這種差距變得越來越
大，2013年泰國已比緬甸高了近500%[1]。
新加坡和緬甸之間的差距變化，更加使得緬甸人感到痛心。1965年當新加坡剛剛獨立時，
新加坡經濟不如緬甸，還把緬甸作為趕超的目標，李光耀曾經說：20年後，新加坡將趕上
緬甸。而在2017年，緬甸遠遠落到了後面，人均GDP緬甸竟然只是新加坡的2%[2]。
2016年昂山素季在新加坡訪問時提到了李光耀的這個講話，她說：“在新加坡剛剛獨立的
時候，李光耀總理說，20年後新加坡將趕上緬甸。現在，我們不得不改一下說：20年後緬
甸將超過新加坡。”為了讓緬甸能夠超過新加坡，她呼籲新加坡在“經濟上”和“政治上
”幫助緬甸，給緬甸提供寶貴建議。在經濟方面，緬甸希望得到的新加坡幫助有投資、貿
易，還有新加坡在創新和競爭等等方面的經驗和建議。在政治方面，緬甸希望得到的新加
坡經驗和建議是什麼呢？昂山素季沒有具體說明。
根據西方的民主理論，新加坡不是一個民主國家，它的政治體制是“威權政治”，是精英
通過威權來實行治理，是精英主義，不是民主主義。新加坡的精英政治特點是，挑選優秀
人才，讓他們成為體制中掌權的精英，這是和民主政治不同的，可以稱為“優主政治”。
優主政治想要克服民主政治中常常出現的問題。有兩個問題是民主制度中很容易出現的，
一個是“自毀”，另一個是“自弱”。
所謂“自毀”，是由於民主選舉只強調選舉權利，卻沒有選舉責任的約束，使得人們可以
不負責任地投票選舉，結果很可能造成破壞性的影響。譬如一些利益集團，利用了選民不
需進行負責任思考的選舉特點，散佈不需思考、只重煽情的聳人聽聞的信息拉選票，這些
人當選後作出的決策，有利於小集團的利益，卻毀害國家社會的長遠利益，使得國家自毀
。
所謂“自弱”，是由於民主制強調“多數決” 的規則，這使得民主制雖可以防止智力道
德低下的底端者當政，但也妨礙了優秀的高端者當選，因為大多數人的智力水平是趨中的
，不能理解高端，傾向於認同趨中者。“多數決”規則含有趨中效應，難以實現趨強取向
的選擇。趨中制國家在國際上和趨強制國家競爭，將處於劣勢，導致“自弱”。
為了避免民主制的自毀自弱，優主政治瞄準了構建趨強體制的目標，其關鍵是選拔優賢人
士，以組建賢能的“優賢主政集團”。如何才能形成這樣的集團呢？下面的五個大原則是
選拔和組建優主集團的關鍵。
第一，優者執政集團的大門是開放的，不應該設置除了“賢能”之外的任何其它准入條件
。執政集團大門不開放會使執政集團缺乏多元化的、高素質的人才，也會造成社會大眾的
不公平感。
第二，執政集團的大門要有“擇優”的門檻。“優”的標準是以“為社會長遠利益服務的
能力和道德”的水平為準，而不是以“為個人利益服務的能力”為準。擇優門檻是保證優
賢集團能夠維持高水平的關鍵，必須有擇優的機制，才能使執政集團在素質方面立於社會
的高端。
第三，執政集團內部要有繼續自我優化的機制。擇優門檻固然能夠網羅高素質人才，但如
果這些人進入優主集團後就不再思進取，便會逐漸淪為非優者。繼續自我優化需要特別注
重於兩個方面，一是要加強學習和歷練，二是要加強道德方面的紀律檢查。道德的下滑往
往比能力的降低更容易引起大眾的反感，這種反感會敗壞優主集團執政的社會共識，從根
本上顛覆優主集團執政的正當性、合法性。
第四，執政集團內部的組織機構要有結構優化的趨優化機制，並且要有機制防止高端出現
個人獨裁的情況。
第五，優賢精英要和非精英保持密切聯繫。精英如果脫離大眾，將不能對社會有全面的瞭
解，同時也會失去大眾的支持。精英和大眾聯繫密切，一是可以接地氣、瞭解下面的情況
、改進自己的認知，二是可以向下面傳播自己的智慧，把高素質的意見傳播開來，提高群
體的素質。
新加坡的精英主義威權政治很近似於優主主義。優主模式的五大原則可以在新加坡的政治
實踐中看到明顯的印記。
第一，大門開放。新加坡的執政集團的最重要成分是人民行動黨，該黨在吸收黨員時採取
了開放性的政策，只要提出申請，幾乎都可以加入。新加坡的族裔矛盾曾經非常尖銳，但
人民行動黨主動吸納各族黨員，不搞族裔排他，還讓少數族裔人士擔任黨的某些高級職位
，在政府內閣中，也可以看到相當數量的少數族裔擔任了高職，如財政部長、外交部長等
等。這樣的開放性不僅緩解了族裔矛盾，而且還吸納了更多的優者。
第二，擇優門檻。人民行動黨的黨員分兩大類：普通黨員和幹部黨員。雖然對普通黨員大
門開放，但要成為幹部黨員則需要跨過一道很高的擇優門檻。對於這條原則，新加坡的執
政者有高度的自覺認識，人民行動黨秘書長李顯龍反覆強調：“新加坡採取精英治理政府
的哲學。我們必須挑選各行業的精英來參與國家治理，這些精英需要具備的先決條件是有
社會責任感，是願意為人民服務的。”
李光耀更是具體提出了“獵頭”的方法，強調主動去黨外識別選擇高素質的人。如果人民
行動黨相中了某個優秀人才，往往會鍥而不捨地與其“茶敘”，想方設法將其納入旗下。
新加坡的執政集團除了設置政黨的擇優制度，還設置了非政黨的擇優制度，譬如在政府中
設立了公共服務署，管理政府公務員的任命、晉陞、處罰，以保證任人唯賢。公務員並非
全部是人民行動黨黨員，這個機構使得執政集團又多了一個有門檻的擇優途徑。
第三，繼續自我優化。在提高執政集團成員的能力素質和防腐反貪方面，新加坡都設置了
具體的制度舉措。譬如，辦幹部黨員培訓班來提高能力、通過貪污調查局和公共服務署來
反腐。新加坡曾經貪污腐敗氾濫，從英國殖民當局統治的19世紀，到1965年新加坡獨立，
貪污腐敗一直很嚴重。新加坡獨立後，人民行動黨的政府對貪污調查局進行了不斷的改革
，同時又加強了公共服務署在任命、晉陞、處罰公務員時的廉正公正措施，還實行了高薪
養廉的防貪政策。
第四，組織結構趨優化。人民行動黨的組織結構反映了這條原則，它的高層組織機構是中
央執行委員會，由幹部黨員選舉產生。幹部黨員已是經過擇優門檻挑選出來的精英，他們
具有責任感，具有思考識別的能力，由他們選舉更高的優者，可以使適合的優賢人士擔任
更高的職務，使高層決策更加趨優，而且也能防止高端個人獨裁。
第五，精英和非精英密切聯繫。在新加坡的政治實踐中有幾項活動與這條原則相關，譬如
，人民行動黨的上層精英和基層支部之間每月舉行溝通聯繫的月會，議員在自己的選區“
會見人民”、搞“走街”“家訪”等等的活動。近年來當網絡成為人際溝通的重要渠道之
後，人民行動黨也開始使用網絡作為上層與基層的溝通手段。
新加坡的優主政治取得了良好的治理結果，1965年新加坡獨立建國時人均GDP只是英國的
28%，1993年趕上了英國，到了2013年其人均GDP已是英國的140%，弱小的前殖民地國家高
效快速趕超了強大的前宗主國。新加坡也有“民主選舉”，但它的“優主政治”使民主選
舉變了形。
人民行動黨為了防止多黨在議會中造成紛爭的亂局，總是想法使自己能夠獲得絕對多數的
議席，它主要採用了不斷變動選區和更改選舉規則的方法來排斥反對黨。當看到反對黨的
候選人在某個選區將要獲勝，人民行動黨就會通過自己掌握的立法優勢去更改那個選區的
規則，使反對派的候選人無法當選，使全民普選變得有名無實。這種方法使得新加坡可以
享“民主”之名、行“優主”之實。如此“偷樑換柱”的方法當然是不難被識破的，所以
很多西方人士把新加坡稱為“威權政體”，而不是“民主政體”。
緬甸交叉曲折的民主、優主歷史
緬甸和新加坡一樣，也曾經是英國的殖民地，它比新加坡早獨立17年。緬甸獨立後選擇的
道路，有民主政治的影子，也有優主政治的影子。但無論是民主的道路，還是優主的道路
，它都走得不成功。緬甸的不成功，可以給民主政治和優主政治提供雙重的教訓啟示。
緬甸1948年正式宣佈獨立後實行了十年左右民主制，結果是政黨分裂、族裔對抗、經濟困
難、腐敗滋生……於是發生了軍事政變。此後軍人統治了緬甸五十年左右，在軍人統治的
政體框架中，軍隊被定位的角色帶有明顯的“優主”色彩。
緬甸的軍人統治者主張：“訓練和發展一支強有力的國防部隊，使其具有軍事、政治、經
濟和行政的卓見，來承擔國家政治領導角色。”[4]所謂“具有卓見”，就是具有優於普
通人的能力；所謂“國家政治領導角色”，就是要當主政者，作“優主”。他們還具體化
了軍人在國家中作“領頭羊”的工作目標：軍人“在前頭推進和捍衛國家的十二個大目標
”。[5]這十二個大目標包括國家穩定、和平團結、經濟發展、道德提升、文化傳承等等
。[6]不過，緬甸歷史發展的實際結果卻背離了優主政治的設想，這十二大目標並沒有如
“優主”所願地實現，緬甸的優主政治是失敗的。
緬甸的民主和優主都不成功，回顧緬甸自獨立以來的歷史，可以看到其不成功的曲折道路
，也可以反省其不成功的原因。
在緬甸的歷史中，既蘊涵著搞民主的國情元素，也蘊涵著搞優主的國情元素。作為英國殖
民地，緬甸的精英受西方教育熏陶，接受民主價值觀，想搞民主政治是很自然的。但是同
時，緬甸軍人在獨立運動和其後各屆政府中扮演的“優越”角色，再加當時的國際大環境
中一些肯定軍人優越的思潮，又使得搞“軍人優主”的想法也很自然。
領導緬甸獨立的精英大部分是軍人，譬如昂山[7]、奈溫。而且他們是“體制內”的正規
軍人，不是“體制外”的游擊軍人，他們在政府中一直佔有“優”的重要領導地位。他們
的獨立運動始於1930年代反抗英國殖民當局的活動，由於日本當時要和英國爭奪緬甸，日
本軍國主義政府積極支持緬甸獨立運動，昂山等精英去過日本，接受過日本的軍事訓練。
1942年日本全面入侵緬甸，趕走了英國人，成立了所謂的“獨立政府”，昂山、奈溫等精
英在這個政府中擔任了部長等高級職務，他們領導的軍隊是這個政府的“正規軍”。
1945年春，昂山領導這個“正規軍”背棄日本，反戈一擊，投向盟國聯軍；他們繼而和英
國談判，最終達成了緬甸在1948年正式獨立的協議。在這段緬甸獨立的歷史進程中，軍人
在政府體制內扮演了舉足輕重的領導角色，帶領國家獲得了獨立，被視為優越的領導者。
緬甸獨立之後，民主元素顯現了力量，成立了議會民主的政府，不過軍人仍然在政府中保
持著舉足輕重的地位。這是因為緬甸獨立之後，不斷發生少數民族的起義叛亂，中國潰敗
的國民黨軍隊又進入緬甸佔領了大片領土，這都需要軍人來和這些武裝勢力作戰，因而使
得軍人繼續有機會表現其舉足輕重的力量。同時，民主政府的執政表現不佳，政黨內鬥分
裂、經濟發展無力、社會治安不穩……相形之下，軍人顯現出相對的優越性，鼓勵了優主
元素的發酵。
在1950、1960年代左右，國際上有一派學者肯定軍人在國家整合、國家建設中的重要作用
，強調軍隊具有訓練素質良好、組織性強、凝聚力大的優勢，可以成為維持社會政治穩定
的最可靠力量，這種理論當時具有相當的市場。[8]對於緬甸的軍人來說，除了理論，他
們還有一次“實踐”，使他們可以稱自己是最可靠的優勢力量。這次“實踐”是“軍人看
守政府”在1958至1960年期間的執政。
1958年民主執政的政黨發生了嚴重分裂，很可能引發內戰，軍隊領導人與民主政府的領導
人達成共識，進行了一次有“共識”的軍事政變，由軍人組成“看守政府”。此後兩年，
軍人“看守政府”的執政績效相當不錯，一改民主政府的混亂低效狀況，僅從宏觀經濟數
字就可見一斑。在民主政府執政的1948至1958年期間，人均GDP一直低於二戰前英國殖民
統治時代的1938年。以1938-39年為基數100，民主政府時期各年的數字都小於100，最低
年份甚至只是61，而在軍人執政的兩年中，人均GDP發生了首次超越，1958-59是102，
1959-60是107。[9]不僅是宏觀經濟數據，在維持治安、穩定物價、改善市政面貌等方面
，軍人執政期間也都有很明顯的進步。
1960年緬甸再次舉行民主選舉，這是軍人“看守政府”在民主元素影響下作出的承諾，要
歸政於“民主政府”。在競選中，吳努領導的黨派主張要把佛教定為緬甸的國教，由於緬
族佔緬甸人口的69%左右，佛教是緬族文化的巨大支柱，這樣的競選綱領吸引了大量的緬
族支持者，不過同時也冒犯了一些少數族裔（有些族裔不信仰佛教，或者與緬族的文化有
很大的差異）。
吳努競選成功當政之後，幾個少數民族的領導人開始醞釀要退出緬甸聯邦，根據當時的民
主憲法，他們是有權利這樣做的。1962年，軍人以防止國家分裂為理由，再次發動了政變
，這次政變和民主政府是沒有“共識”的，軍人政府也不再是“看守政府”，而是要長久
執政的。
奈溫是這次政變的領袖，政變後他領導的政府有兩個突出的特點：一是在政治上，權力高
度集中於領袖一人之手；二是在經濟上，推行了“緬甸社會主義道路”的經濟政策。在“
緬甸社會主義道路”政策的指導下，工商業進行了大規模的國有化，農業雖然沒有搞大規
模的集體化，但是政府控制了農產品的價格和買賣，還強勢指導許多農業活動。
在奈溫政府時期（1962-1988），緬甸的經濟表現差強人意。據傳奈溫1967年在內部高官
圈中講話時說：緬甸二戰前是世界上最大的稻米出口國，但現在卻要喂不飽自己了。[10]
此後政府推出了一些改革措施，並且大力引進國際“綠色革命”的高產改良品種，使得農
業產出有了不錯的改進，農產品出口大為增加。從出口總額的數字來看，軍政府開始執政
的1962年是2億6千萬美元，1970年跌到1億美元，“綠色革命”後的1980年大大上升至4億
7千萬美元。[11]
但是到了1980年代的後期，“綠色革命”的效力漸弱，1987年出口總額降到2億美元左右
，1988年更是跌到1億5千萬美元，GDP也出現大幅度的下降。[12]在奈溫執政的晚期，他
曾經做出過一些匪夷所思的經濟決策，譬如廢止某些面值的紙幣。1987年9月政府突然宣
佈面值25、35、75緬元的紙幣全部作廢，同時推出面值45和90緬元的新紙幣。如此怪異的
決定據說是因為根據緬甸的占星術和命理學，奈溫相信“9”是吉祥數字，用能被9整除的
數額作貨幣面值可以使緬甸經濟繁榮，還可以使他自己活到90歲[13]。
這次廢止貨幣是突然宣佈的，而且不允許持有舊幣的人兌換新幣，這使得很多人的財富驟
然化為烏有，因此引起民眾強烈的不滿。這種不滿成為引發1988年民主反抗運動的重要原
因。
在1988年的大規模民眾反抗和激烈社會動盪之中，奈溫於7月辭職，軍人又在9月發動了一
次政變，成立了“國家法律和秩序恢復委員會”（State Law and Order Restoration
Council，SLORC），從此，奈溫時代結束，緬甸進入了新軍政府時代。[14]這個新軍政府
和奈溫政府相比，有兩點不同。第一，在政治上新軍政府是小集團的“集體領導”，而不
是奈溫式的“個人獨裁” [15]；第二，在經濟上新軍政府推行了私有化、市場化等等的
新政策，而不再走“緬甸社會主義道路”。
在新軍政府執政的1988-2011年期間，緬甸的經濟有相對較好的增長，官方公佈的年增長
數字有時候高達10%以上，雖然這些數字被不少海外學者質疑，但即使增長率沒有官方數
字那樣高，緬甸經濟還是相當不錯的。在平息少數民族叛亂方面，新軍政府也取得了一些
成績，與幾個少數民族的叛軍達成了停火協議。我2013年訪問東部撣邦的時候，接觸了幾
位巴奧人和佤族人，他們以前都是叛軍，在和中央政府達成停火協議後，他們投械從商，
成了當地頗為成功的商人。
新軍政府的私有化和對外開放的經濟政策，雖然帶來了經濟增長，但也帶來了大量的貪污
腐敗。軍政府的人士在國企私有化時低價鯨吞國有資產，在開放吸引外國投資時利用特權
躋身厚利的合資企業，在推行開發項目時大量掠奪土地……不少軍隊精英，以及與軍政府
有特殊關係的人，在這期間暴富起來，而廣大平民，尤其是失去土地的農民，則處於貧困
之中，“緬甸社會主義道路”時代的平均主義被新軍政府時代的貧富懸殊所取代。
2007年，為了推行市場化的價格改革，軍政府取消了燃油價格補貼，導致各種燃料的價格
上漲一至五倍。這次市場化的價格劇漲，使貧困民眾的生活雪上加霜，引起了強烈的社會
不滿，引發了“番紅花革命”。反對派的政治人士和學生，以及身穿番紅花色袈裟的僧侶
走上街頭，舉行大規模的遊行示威。軍政府對這次遊行進行了強力鎮壓，軍政府的行為遭
到了國內廣大民眾的抗議，也遭到國際上很多國家的譴責。
在內外壓力之下，民主元素再次顯現力量，軍政府被迫進行了“民主化”的轉向，於2008
年推出了新憲法，並且舉行了批准憲法的公投。雖然這部新憲法含有維持軍人參與政治領
導的成分，譬如議會下院（Pyithu Hluttaw）的25%議席由軍人佔據，但也含有西方民主
的成分，譬如兩院制、多黨競爭、權力制衡、保障個人基本自由權利等。根據憲法，2010
年舉行了大選，一些“民主派”人士和少數民族黨派的人士當選為議員，總統也不再是現
役軍人。[16]軍政府統治在大選之後的2011年正式結束。
緬甸政府“民主化”轉型之後，進行了一系列民主改革，譬如釋放政治犯、取消審查制度
、開放報禁等等。在經濟方面也進行了更為開放、更為市場化的改革，積極吸引外國投資
來促進緬甸的經濟發展。民主化使西方國家減少了對緬甸的經濟制裁，外資進入緬甸的數
量大為增加，2012至2013年，緬甸的GDP年增長率在7%左右。[17]不過在民主化進程中也
出現了一些問題，干擾了發展，尤其是羅興亞問題，引起國際社會對緬甸民主政府的強烈
譴責，有些國家又對緬甸實行了經濟制裁。
民主、優主的雙重教訓
回顧緬甸自獨立以來的七十年左右歷史，可以看到緬甸的執政實踐有半個世紀是要搞優主
政治的，想把軍隊打造成“具有軍事、政治、經濟和行政的卓見”的優秀集團，來領導實
現和平團結、經濟發展、道德提升等等的偉大社會目標。但是，無論是“個人獨裁”的奈
溫政府，還是“集體領導”的新軍政府，都沒有實現這些目標，更沒有實現軍隊的“優化
”。尋找緬甸失敗的原因，可以從優主政治的五大原則來分析。緬甸軍政府的執政實踐顯
示，這五大原則都沒有被遵循。
第一，大門開放的原則。雖然緬甸軍隊的大門沒有明文規定“不開放”，但在實踐中卻有
許多排他的、不包容的做法。
譬如，克倫族的軍人在二戰以及緬甸獨立鬥爭中貢獻很大，獨立之初緬甸軍隊中有不少克
倫族的官兵，總參謀長也由克倫族將軍史密斯‧董[18]擔任。但當發生了克倫族起義叛亂
之後，雖然這些克倫官兵效忠政府，沒有參與叛亂，卻被清洗出軍隊。
史密斯‧董是一位堪稱德才雙全的“優賢”將軍，在才能方面，他在軍事學院受訓時就表
現突出，獲得了軍事學院的最高榮譽獎項（英國殖民統治時期）；在戰爭的實踐中，他也
表現了突出的才能，二戰期間他被空投到敵佔區，在伊洛瓦底江三角洲領導了成功的軍事
抵抗活動。在道德方面，他能夠顧全大局忍辱負重，雖然他被緬族精英不公正地清除出軍
隊，但為了國家團結統一的社會長遠利益，他沒有投入叛軍，而且還能夠約束手下的克倫
族官兵。如此賢能的優者卻被排除，這明顯違背了優主政治的大門開放原則。
第二，擇優門檻的原則。緬甸的軍隊不按“賢能”的條件來擇優發展，沒有優賢的門檻，
而搞任人唯親，一方面把諸多“優者”擋在大門之外，另一方面又把許多“親者”吸納進
來。
在戰爭時代，奈溫是第四緬甸步槍團（The Fourth Burma Rifles）的領導人，戰後他大
力提拔跟隨他的第四步槍團成員，使第四步槍團的軍人佔據了軍隊和政府的許多要職，這
些人未必都是優賢之士，有的甚至素質很差。第四步槍團軍人通過任人唯親的提拔，在政
府中形成了自己的“隨從體系”（entourage system）[19]，成為左右政府決策的強大力
量。
搞隨從體系的並非只是奈溫和第四步槍團，緬甸很多大大小小的領導人都有各種各樣的隨
從體系，因此往往是“一人得道，隨從升天”。隨從關係在緬甸文化中有長久的傳統，緬
甸軍人集團想搞“優主”，卻沒有採取措施來防範這個問題，結果是“隨從”替代了“優
賢”，任人唯親顛覆了優主政治。
第三，內部繼續優化的原則。這條原則特別注重的兩個方面是“加強學習”和“防止腐敗
”，而緬甸軍隊在這兩方面都有缺陷，尤其是在防止腐敗方面。
緬甸的腐敗情況非常嚴重，被“透明國際”列為最腐敗的國家之一，在全世界一百七十多
個國家的清廉指數排名中，歷年來總是倒數第二、三位。[20]緬甸軍隊在“加強學習”方
面做得比較好一些，但也有許多問題。政府在軍隊中設立了很多教育訓練機構，還開辦了
大學和研究院。這些機構中除了有純屬軍事方面的專業之外，還有醫學、工程、護理等專
業，研究院的教育則著重於“國際關係”和“戰略研究”。這些學校既是要為軍隊培育專
業的服務人才，更是要為國家培養領導人才，實現軍方給自己定位的領導角色。
軍人政府中絕大多數高級官員都畢業於這些教育機構，譬如在新軍政府的117位部長、副
部長中，有101位是軍人，這些軍人的81%（82人）是這些院校的畢業生。[21]這種政府高
官多為校友的現象，從另一個側面折射出隨從體系的嚴重性，這些軍隊院校雖然幫助了軍
人的學習，卻也幫助了軍人隨從體系的構建。如此的學習培養，很可能只是培養了專業才
能，而未必是優主所必需的賢能，這正是緬甸軍隊在“加強學習”“繼續優化”方面的嚴
重缺陷。
第四，內部組織結構趨優化和防止個人獨裁的原則。要想使內部組織結構優化，需要以事
擇人來優化集團綜合能力，因此必須選拔賢能水平高的優者，擔任適合其能力特長的工作
。但是由於隨從體系的問題，緬甸軍隊並不能很好地實行這條原則。從上而下的任命是任
人唯親，從下而上的跟從是尾隨親者，隨從關係嚴重影響了組織結構，不是趨優化，而是
趨親化。奈溫時代實行了個人獨裁，更是從根本上違背了這條原則。
第五，與非精英密切聯繫的原則。緬甸軍隊給自己成立了醫院、學校等等的服務機構，只
有軍隊成員和他們的家屬才能進入這些機構享受服務。軍隊建立這套機構體系形成了兩道
“牆”，有違於“與非精英密切聯繫”的原則。第一道是阻礙接觸的有形之牆，軍人和他
們的家人去這些排外性的機構，不接觸平民，形成小圈子，自己築牆隔絕聯繫。第二道是
特權引起的仇富、仇軍的無形之牆，軍隊機構獲得政府給予的豐富資源，軍人有特權排他
享用，平民只能望洋興嘆。
在軍政府統治下，軍人得到了大量特權，使他們很容易致富，而平民則分不到一杯羹。特
權之牆使平民對軍隊產生了強烈的反感，形成了抗拒的心理，而特權給軍人帶來的財富和
造成的貧富差距，還使得軍人難以理解平民在無權、無財狀況下的體驗和想法。這種隔閡
，使得優主政治所需的“精英接地氣、瞭解下面的情況、改進自己的認知”和“把高素質
的意見傳播開來，提高群體的素質” ，都無法實現。主政者在與民隔閡的情況下，很可
能作出完全脫離實際的有害決策，奈溫晚年關於廢除貨幣的決定就是一個突出的例子。
緬甸的軍政府原本是企望把軍隊打造成優秀的精英組織，成為國家的領導棟樑，但是由於
它沒有遵循優主主義的五大原則，沒有根據國情構建符合五大原則的具體舉措，導致它的
軍人集團腐敗劣化。軍人集團沒有成為“優主”，而是墮落沉淪為“腐主”“劣主”。緬
甸的教訓啟示是，民主會發生問題，優主也不是說“優”就能夠“優”的，需要在大原則
的指導下構建一系列具體的舉措來“擇優”“持優”“行優”，才能夠實現執政集團的真
正優化，使賢者領導國家，使優者主導政府。
緬甸1950年代實行民主政治，雖然有民主的選舉，但沒有良政的治理，結果經濟下滑、國
家衰落，因而被軍人政府取代。軍人政府希圖實行優主政治，以使緬甸發展強盛，但是軍
人政府沒有遵循優主政治的五大原則，結果民怨載道，民主運動湧起。2015年的民主選舉
使民主聯盟成為執政黨，緬甸再次實行民主政治。在這21世紀的民主政治再嘗試中，緬甸
又出現了許多問題……
昂山素季希望新加坡在政治方面提供幫助和建議，她是要學習新加坡的優主政治嗎？2019
年春天我在華盛頓參加了一個關於緬甸的研討會，和一位來自印度的緬甸問題專家談起這
個問題，他經常去緬甸，對緬甸情況很熟悉。我問他昂山素季想向新加坡學習什麼經驗？
他說，昂山素季想學習新加坡實現社會穩定的經驗，譬如新加坡人民行動黨能夠在議會中
長期保持穩定的絕對多數，能夠穩定地執政。我說，人民行動黨是使用改變選舉規則來保
持多數的，這是她想學習的經驗嗎？他笑著點點頭。
如果昂山素季只是想學習新加坡的選舉經驗，那麼她即使學到了，恐怕緬甸無論是走民主
道路還是優主道路，都還會有問題。新加坡的選舉經驗是為優主集團能夠在議會中保持絕
對多數服務的，但新加坡成功的關鍵是，人民行動黨通過遵循五大原則把自己建設成為真
正的優主集團。如果執政黨不是真正的“優主”，即使能夠在議會中保持絕對多數，也很
難取得可持續的優良治理結果。
穩定固然是保證經濟發展的重要因素，但還需要其它的重要因素。最關鍵的因素是“優主
”，優秀賢能的執政者不僅能夠在複雜的情況下維持社會的穩定，而且還能夠制定出高質
量的政策，使經濟在不斷變化的環境中良好發展。
緬甸未來的道路將如何走呢？緬甸能夠在20年後超過新加坡嗎？這些還都是未知數。
發展經濟，超越新加坡，實現民族復興，這是很多緬甸人的夢想，一位緬甸知識分子在一
個獨特情景中的表述，讓我永遠難忘。
那是在蒲甘，在成群的美麗佛塔環抱中，那裡是9至13世紀時的強大蒲甘王朝的首都。我
和美國朋友去那裡拜訪文物保護專家，我們穿過叢林般的佛塔群時，霧氣繚繞，彷彿夢幻
般地穿越了時光隧道，去到了那遙遠美麗的時代……那感覺很美。
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/20/20191220100201791.JPG
圖：蒲甘的成群佛塔
見到文物專家的時候，美國朋友仍沉浸在穿越佛塔叢林的美感中，問道：“在蒲甘的佛塔
叢林中生活真是幸福，你天天在這裡工作，你的幸福感一定很高，你是如何感受幸福的？
”
專家回答說：“我沒有感受到幸福。蒲甘王朝是緬甸的極盛時代，而現在緬甸正處於深深
的谷底。天天面對這樣的反差，我不會感到幸福。天天面對蒲甘的極盛，天天提醒著我今
天的衰敗、今天的恥辱。我不感到幸福，我感到痛苦。”
https://i.guancha.cn/news/origin/2019/12/20/20191220100235916.JPG
圖：蒲甘的文物保護專家
專家的話讓我感到一陣刺心的同情。在中國長長的歷史中，有漢唐盛世，有鴉片戰爭後的
百年衰敗恥辱。我可以想像，在鴉片戰爭後的百年中，很多中國人面對漢唐盛世遺蹟時，
會有和這位專家相似的感覺。今天，中國選擇的道路使中國從衰敗恥辱中復興，緬甸呢？
它也能走上復興的道路嗎？