桂華：應對城鄉“三元”結構的挑戰
改革開放後，我國經濟社會建設實現又快又好發展，得益於正確的城市化道路。在引入市場手段配置城鄉要素的同時，堅持社會政策對城鄉關係的干預，建立起了保護型城鄉關係。農民在鄉村完成家庭再生產與勞動力再生產，在城市參與就業，保持我國勞動力低成本優勢。農民進城就業，拓寬家庭收入來源，促進農業適度規模經營，推動鄉村脫貧。在保護型城鄉關係下，農民可進城，可返鄉，城鄉結構富有彈性，城市化風險被化解。在大規模人口流動過程中，中國沒有出現城市“貧民窟”。
近年來，城市化向更深程度邁進。城鄉人口流動從過去的“勞動力”要素流動，向農民市民化方向轉變。近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關於促進勞動力和人才社會性流動體制機制改革的意見》，要求放寬放開大城市進城落戶政策。全面取消城區常住人口300萬以下的城市落戶限制，全面放寬城區常住人口300萬至500萬的大城市落戶條件，這意味著農村人口將加速向三四線城市轉移。
城市化進程改變了我國社會結構。之前農民進城路線是從鄉村到城市再返回鄉村，目前將轉變為從鄉村到城市定居，人口從土地上“拔根”。我國正從城鄉二元結構，向城鄉“三元”結構轉變。在鄉村與一二線城市之間形成一個“非工非農”的結構。
縣市級城市與中西部一些經濟不發達的省會城市，缺乏工業化基礎，城市就業不足，工資水平低。農民進城買房落戶之後，無法支撐起體面的城市生活，有可能繼續向沿海地區流動務工。缺乏工業化作為基礎的城市化，本質是“消費性”和“依附性”的。
在之前的城鄉二元結構下，少部分進城人口變成城市“中產階層”，暫時不能進城人口回歸鄉村。基於固定職業的“中產階層”屬於穩定力量，與土地結合的農民也屬於保守力量。城鄉富有彈性，社會沒有風險。目前，大量進入三四線城市的農村人口，收入不足，消費不低，競爭壓力大，有可能成為“偽中產”群體。這個群體的預期不穩定，流動空間小。相對於城鄉二元結構，城鄉“三元”結構蘊含的系統性風險大。
中國社會建設應正視正在出現的城鄉“三元”結構，需注意三點。
一是城市化與工業化保持匹配。“消費性”的城市建設，在短期內，有可能拉動內需，促進經濟增長。長期來看，農民的消費能力有限，農村人口大量脫離土地，會造成社會彈性喪失、社會風險集聚。
二是提升縣域治理水平。大量人口集聚在縣市已成為既定事實。中西部地縣市的“繁榮”源於兩方面。一是外出農民工換取工資收入，返鄉消費。二是財政轉移支付和公共支出。縣市城市承擔家庭再生產、教育、醫療等功能。縣域治理可提升公共服務水平，借助國家資源投入來構建基層治理體系，預防風險發生。
三是“三農”改革堅守底線。尤其是農村土地制度改革。在高度發達的市場體制中，各類要素自由流動，在城市投資的效率更高。資本下鄉的目的，一般是看中那部分不能流動的農村土地，而土地是社會穩定的最大根基。(作者是武漢大學中國鄉村治理研究中心教授)
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