標題: 朱杰進、鄒金水：對「中國倡議」的不同反應——俄羅斯在上合組織中的國際制度
行為選擇
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https://www.sohu.com/a/405098263_618422
【內容提要】
作為一個崛起中的大國，中國不僅要積極地提出「中國倡議」，還要關注其他國家對「中
國倡議」的反應。在上合組織製度建設過程中，同樣是中國提出的製度倡議，為什麼俄羅
斯有的表示支持，有的表示有條件地支持，有的卻加以反對？本文從歷史制度主義出發，
構建了一個解釋俄羅斯國際制度行為選擇的分析框架。美國在中亞地區的威脅程度和中國
所提制度倡議的網絡效應，是影響俄羅斯國際制度行為選擇的兩大主要因素。「9・11事
件」以後，美國對中亞地區進行全方位滲透，俄羅斯面臨來自全球性霸權國的威脅程度增
加。在此戰略情境中，俄羅斯以製度合作的心態對待中國在上合組織中提出的製度建設倡
議：針對網絡效應低的銀聯體倡議和網絡效應高的自貿區倡議，俄羅斯分別採取了支持和
有條件支持的態度。而「顏色革命」爆發之後，美國在中亞地區的戰略影響力被削弱，俄
羅斯面臨來自全球性霸權國的威脅程度降低。在這一新的中亞地區戰略情境中，俄羅斯開
始以製度競爭的思維來對待中國倡議：針對網絡效應低的道路運輸協定倡議和網絡效應高
的開發銀行倡議，分別採取了有條件支持和反對的政策立場。
一、問題的提出
冷戰結束後，中亞地區的國際治理進入到了一個全新的時期。「上海五國機制」以及隨後
的上海合作組織的建立，對於穩定中亞地區形勢發揮了重要作用。在上合組織的製度建設
中，中俄兩個大國發揮著領導性的作用，分別扮演著「地區性崛起國」和「地區性霸權國
」的角色。一方面，中國作為中亞地區周邊的一個崛起大國，希望藉助上合組織平台，逐
步提昇在中亞地區的影響力，不斷提出上合組織製度建設的「中國倡議」。另一方面，俄
羅斯擔心不斷推進的上合組織製度建設，會降低其對中亞國家的「控制力」及其在中亞的
傳統地區霸權國地位，因此總體上對「中國倡議」態度消極，經常發揮「政治否決點」（
veto point）的作用。
但值得關注的是，俄羅斯並沒有一味地否決中國提出的製度建設倡議，而是採取了差異化
的行為。對於中國提出的銀聯體倡議，俄羅斯表示「支持」；對於中國提出的自貿區倡議
和道路運輸協定倡議，俄羅斯表示「有條件地支持」；而對中國提出的開發銀行倡議，俄
羅斯則表示「不支持」。那麼，在地區性國際制度建設過程中，同樣是由地區性崛起國提
出的國際制度建設倡議，地區性霸權國為什麼會採取差異化的反應？這是本文試圖回答的
問題。
筆者從歷史制度主義出發，借助地區戰略情境和製度倡議特徵兩個變量，嘗試構建一個解
釋地區性霸權國國際制度行為選擇的理論框架。蘇聯解體後，中亞進入地區秩序轉型的「
大變局」，出現全球性霸權國、地區性霸權國和地區性崛起國並存的「套娃霸權」現象。
這種多層次的權力互動，構成了上合組織製度建設的地區戰略情境，對上合組織的製度建
設進程產生了重要影響。與此同時，地區性崛起國所提制度倡議的網絡效應（network
effect）也是一個重要變量。因此，本文提出，全球性霸權國的威脅程度和地區性崛起國
所提制度倡議的網絡效應，是影響地區性霸權國國際制度行為選擇的兩大關鍵因素。
解釋地區性霸權國的國際制度行為選擇，具有重要的理論和現實意義。在理論上，既有的
國際制度理論研究在探討國際制度建設時，要么忽視權力互動的影響，要么僅僅關注全球
層次權力互動的影響，而對於特定地區範圍內的權力互動缺乏研究。因此，構建地區性霸
權國國際制度行為選擇的理論，可以進一步豐富國際制度的理論研究，尤其是在地區層次
上的權力結構與製度建設之間互動關係的研究。在現實意義上，隨著中國特色大國外交的
逐步開展，中國在地區國際治理中更加積極地提出「中國倡議」。我們不僅要關注這些「
中國倡議」的內容，還要仔細探究其他國家，尤其是大國對「中國倡議」的反應。有的「
中國倡議」得到了其他大國的支持或者「有條件地支持」，而有的「中國倡議」未能得到
其他大國的支持。理解其他大國對「中國倡議」的反應及其背後的行為邏輯，有助於中國
更好地在地區國際治理中發揮引領作用。
本文結構安排如下：第一部分提出研究問題；第二部分介紹既有的解釋及其不足；第三部
分提出新的理論框架，說明全球霸權國的威脅程度與地區崛起國所提制度倡議的網絡效應
，是影響地區霸權國國際制度行為選擇的兩大主要因素；第四部分和第五部分對理論框架
進行案例檢驗；第六部分總結全文。
二、既有解釋及其不足
作為一個地區性的國際制度，上合組織的製度建設引起了國內外學者的廣泛關注，但大多
數研究集中於梳理上合組織成立發展過程，以及對其性質和功能的描述，缺少國際制度理
論的分析視角。針對俄羅斯為什麼會在上合組織中對中國製度倡議採取不同反應的問題，
為數不多帶有理論色彩的研究主要有以下三種視角。
一是製度偏好分歧的理論視角。趙華勝認為中俄在上合組織合作的方向和重點上存在不同
的製度偏好，俄羅斯對中國積極推動的上合組織框架下的區域經濟一體化態度冷淡，更願
意把合作重點放在能源、基礎設施建設、經濟技術合作等方面。吉塞拉・格里格（Gisela
Grieger）提出，中國主張上合組織經濟合作的重點是推動貿易投資便利化和自由化，實
現貨物、資本、服務、技術和人員的自由流動，最終方向是區域經濟的一體化。而俄羅斯
對上合組織主導的區域經濟一體化心存疑慮，擔心中國的經濟擴張會擠占俄羅斯的市場。
俄羅斯政論專家亞歷山大・加布耶夫（Alexander Gabuev）認為，在分析俄羅斯如何參與
上合組織時，需要考慮其長遠的中亞地區戰略，俄羅斯主導的歐亞經濟聯盟對上合組織經
濟合作具有負面影響。俄羅斯一直試圖通過強化集體安全條約組織和歐亞經濟聯盟來構建
安全、經濟兩大支柱，以主導歐亞一體化進程，把上合組織當作補充性機制，因此對於推
動上合組織的製度建設，俄羅斯一直有所保留，不贊成中國倡議的上合組織框架內的區域
經濟一體化。
二是安全競爭「功能外溢」的理論視角。胡鍵指出，上合組織從安全合作起步，逐漸「外
溢」到經濟與社會合作，而中俄在安全合作領域的「競爭」也隨之「外溢」到經濟和社會
領域。曾向紅等認為，國際制度在推動成員國合作上存在著聚合效應和離散效應，上合組
織的離散效應在一定程度上能夠解釋中俄在推動上合組織區域經濟一體化問題上的分歧。
三是套娃霸權的理論視角。魯斯·杜耶蒙德（Ruth Deyermond）在分析中亞地區的大國博
弈時，提出了「套娃霸權」（Matrioshka Hegemony）的概念，認為在中亞地區存在著全
球性霸權國——美國、地區性霸權國——俄羅斯以及次地區霸權國——烏茲別克斯坦，其
權力互動類似於「俄羅斯套娃」的模式，中亞地區秩序轉型與上合組織的製度建設，受到
這種多層次權力互動的影響。當全球性霸權國美國對地區性霸權國俄羅斯的戰略壓力增大
時，俄羅斯會更積極地投入資源來建設地區性國際組織——上合組織，以製衡全球性霸權
國美國帶來的威脅；反之，俄羅斯對待上合組織製度建設的積極性會下降。顧煒從分析崛
起國的地區介入戰略出發，探討了冷戰後中國作為一個崛起國如何介入俄羅斯主導的後蘇
聯空間，而上合組織這一地區性國際組織既是中俄互動的重要平台，也是中國實施地區介
入戰略的切入點和重要抓手。
總體上看，對於俄羅斯為什麼會在上合組織中對中國製度倡議做出不同反應的問題，既有
的理論研究給出了一定的解釋，但也存在不足之處。具體來說，雖然制度偏好分歧與安全
競爭功能外溢視角正確地指出了中俄之間的分歧與競爭，但如果按照這種理論邏輯，俄羅
斯應該否決所有的「中國倡議」，但現實卻是俄羅斯仍然支持了某些「中國倡議」。
相比較而言，套娃霸權理論視角更具啟發意義，尤其是該理論突出了中亞地區戰略情境的
作用。但如果按照套娃霸權的理論邏輯，俄羅斯應該是要么支持「中國倡議」（在美國對
俄羅斯威脅增大時）；要么反對「中國倡議」（在美國對俄羅斯威脅降低時），但現實卻
是：俄羅斯在「某些條件」下仍然採取了「有條件地支持」中國倡議的中間立場。實際上
，這裡的「某些條件」，正是製度倡議特徵因素在發揮作用。
因此，接下來，本文將在藉鑑杜耶蒙德套娃霸權理論所強調的地區戰略情境變量的基礎上
，補充一個新的解釋變量——制度倡議特徵，嘗試用全球性霸權國的威脅程度和地區性崛
起國所提制度倡議的網絡效應兩個關鍵變量，構建一個新的地區性霸權國國際制度行為選
擇的理論框架，以解釋地區性霸權國為什麼會選擇「支持、有條件地支持、不支持」等不
同的國際制度行為。
三、地區戰略情境、制度倡議特徵與地區霸權國的行為選擇
（一）地區戰略情境：全球性霸權國的威脅程度
傳統的霸權穩定理論和權力轉移理論，常常把地區性的霸權國視作全球霸權國的挑戰，而
不去關注地區性霸權究竟如何存在和運作，以及全球性霸權國對地區性霸權國可能造成的
威脅。杜耶蒙德的「套娃霸權」理論認為，在某些戰略情境下，全球、地區和次地區霸權
可以同時存在，如果全球性霸權國在某一地區與地權性霸權國存在利益衝突，那麼在該地
區就會出現霸權競爭的態勢。全球性霸權國會在地區層面上對地區性霸權國構成威脅和挑
戰，而不是相反。
上合組織最主要的戰略依托是中亞地區，而在中亞地區的大國戰略互動中，美國是全球性
霸權國，俄羅斯是地區性霸權國，中國是地區性崛起國，這構成了上合組織製度建設的「
地區戰略情境」 。從俄羅斯的角度看，蘇聯解體後，中亞地區成為大國角逐的焦點地帶
，但該地區始終是自己的「後院」，因而務必要保持在中亞的地區性霸權國地位。從美國
的角度看，冷戰結束後，作為全球性霸權國的美國積極與中亞國家建立聯繫，不斷侵蝕俄
羅斯在「傳統勢力範圍」內的影響力。從中國的角度看，上合組織是中國進入中亞地區的
一個平台，通過上合組織，中國採取了建設性介入戰略，與中亞各國在多個領域合作，並
與俄羅斯就中亞地區事務進行溝通和協商，從而維護和實現了在中亞地區的利益訴求，提
升了中國在中亞地區的國際影響力。
在這樣的地區戰略情境中，地區性霸權國俄羅斯既擔心來自全球性霸權國美國對這一地區
的戰略滲透和壓力，又對地區性崛起國中國在這一地區影響力的持續上升抱有警惕心態。
但總體上看，俄羅斯的主要擔憂是全球性霸權國美國帶來的威脅。當美國在中亞地區的戰
略滲透增加時，俄羅斯便會通過上合組織與中國積極合作，「支持」或「有條件地支持」
中國在上合組織中的製度建設倡議，以增加自身在中亞地區與全球性霸權國美國進行戰略
抗衡的籌碼。但如果全球性霸權國美國的威脅程度降低，俄羅斯則會採用戰略競爭的思維
來對待地區性崛起國，反對或者有條件地接受中國提出的上合組織製度建設倡議。
需要指出的是，全球性霸權國的威脅程度不是決定地區性霸權國國際制度行為的唯一因素
，地區性崛起國所提出的製度倡議本身的特徵，尤其是該倡議網絡效應的高低，也會影響
到地區性霸權國的國際制度行為選擇。
（二）制度倡議特徵：地區性崛起國所提制度倡議的「網絡效應」
網絡效應（network effect）是組織社會學關於社會網絡分析的一個核心概念。在社會學
視角下，社會網絡一直是社會的一個明顯特徵，人們總是不斷地與他人互動、交友或樹敵
。網絡具有不同的屬性，如密度、中心度等。網絡還包含一系列的節點，這些節點通過某
種關係相互連接。網絡中節點的行為不僅受到其在網絡中位置中心度的影響，還會受到該
節點與其他節點之間連接強度的影響。例如，一個人是處在朋友圈的中心還是邊緣的位置
，反映了該個體在群體中的地位和聲望高低，會直接影響到個體獲取資源或信息的便捷程
度。
一些學者已經將社會網絡分析運用到國際關係研究中，對一些國際關係的重要概念進行了
重新界定，如等級體系、議程設定、國際衝突、國家地位、權力關係等。艾米莉・哈芬那
－伯頓（Emilie Hafner-Burton）、邁爾斯·卡勒（Miles Kahler）和亞歷山大・蒙哥馬
利（Alexander Montgomery）提出，國際關係的社會網絡分析挑戰了關於權力的傳統觀點
，認為權力不再僅僅是或主要是來源於行為體的個體屬性，如國家的經濟和軍事實力，而
是與個體在社會網絡中的節點狀況有關。特定節點的權力與其在網絡中的位置相關聯，由
其與其他節點的連接強度來定義。因此，行為體可以通過提升其在社會網絡中節點的中心
度，以及本節點與其他節點的連接強度，來增強其網絡性權力，具體包括准入權、中介權
（brokerage）和退出權等。其中，節點的准入權最為重要，指的是節點在社會網絡中的
嵌入程度和位置，反映了節點獲取流動的、有價值的信息和資源的能力。
從社會網絡分析的視角看，國際組織就是一個社會網絡，上合組織也不例外。上合組織各
成員國相當於網絡中的節點，不同節點在上合組織網絡中的中心度不同，各節點之間的連
接強度也不同，這就導致不同成員國在上合組織中的網絡性權力存在差異。
制度建設倡議相當於在原有的國際組織內部構建一個新的議題網絡。如果某個制度倡議能
使倡議發起者快速成為整個議題網絡中的中心節點，或者使倡議發起者與其他行為體之間
的連接更加強勁，成為強連接，那麼這個制度倡議的網絡效應就高；反之，制度倡議的網
絡效應就低。其中，節點的中心度和節點之間的連接強度，是衡量一個制度倡議網絡效應
高低的主要操作性指標。
具體來看，當中國在上合組織中提出一個新的製度建設倡議時，如果這個倡議能顯著增強
中國在議題網絡中的節點中心度，或者增強中國與其他中亞國家節點之間的連接強度，那
麼這個制度倡議的網絡效應就高。對於俄羅斯而言，如果「中國倡議」有可能快速改變議
題網絡的權力結構，俄羅斯就會傾向於「不支持」該倡議；反之，當中國提出的製度倡議
不會顯著增加中國在議題網絡中的節點中心度，或節點之間的連接強度，那麼俄羅斯就會
傾向於「支持」該倡議。
綜上所述，全球性霸權國的威脅程度和地區性崛起國所提制度倡議的網絡效應，都會對地
區性霸權國的國際制度行為選擇產生影響。其中，全球性霸權國的威脅程度屬於地區戰略
情境因素，塑造了地區性霸權國製度行為的基本形態：是以製度合作還是以製度競爭的心
態，來對待地區性崛起國的製度倡議。而製度倡議的網絡效應，屬於製度倡議特徵因素，
進一步具體影響了地區性霸權國的製度行為選擇：是支持還是有條件地支持（在製度合作
的心態下），是有條件地支持還是不支持（在製度競爭的心態下）。
按照這一邏輯，可以構建一個2×2的理論分析框架，用以解釋地區性霸權國的國際制度行
為選擇，並相應形成了4個理論假設：
（1）當全球性霸權國的威脅增大，地區性崛起國所提制度倡議的網絡效應較低時，地區
性霸權國更可能會「支持」地區性崛起國的制度倡議；
（2）當全球性霸權國的威脅程度增大，地區性崛起國所提制度倡議的網絡效應較高時，
地區性霸權國更可能會「有條件地支持」地區性崛起國的制度倡議；
（3）當全球性霸權國的威脅減小，地區性崛起國所提制度倡議的網絡效應較低時，地區
性霸權國更可能會「有條件地支持」地區性崛起國的制度倡議；
（4）當全球性霸權國的威脅減小，地區性崛起國所提制度倡議的網絡效應較高時，地區
性霸權國更可能會「不支持」地區性崛起國的制度倡議。
表一：地區性霸權國的國際制度行為選擇
┌──────────────┬──────┬──────┐
│ 地區戰略情境／制度倡議特徵 │ 制度倡議的 │ 制度倡議的 │
│ │ 網絡效應低 │ 網絡效應高 │
├──────────────┼──────┼──────┤
│ 全球性霸權國的威脅增大 │ 支持 │ 有條件支持 │
├──────────────┼──────┼──────┤
│ 全球性霸權國的威脅減小 │ 有條件支持 │ 不支持 │
└──────────────┴──────┴──────┘
資料來源：筆者自製
接下來，本文將對中國在上合組織製度建設中提出的銀聯體、自貿區、道路運輸協定和開
發銀行等4個倡議進行案例比較，來驗證這四個理論假設。需要強調的是，由於銀聯體倡
議和自貿區倡議均處在全球性霸權國美國威脅程度較大的地區戰略情境之中，而道路運輸
協定倡議和開發銀行倡議均處在全球性霸權國美國威脅程度較小的地區戰略情境之中，因
此，本文將4個案例分成兩組：第一組是銀聯體和自貿區，這兩個制度倡議面臨著共同的
地區戰略情境，但網絡效應一低一高；第二組是道路運輸協定和開發銀行，這兩個制度倡
議也面臨著共同的地區戰略情境，網絡效應一低一高。按照前面的理論假設，4個案例的
理論預期應該是支持、有條件支持、有條件支持和不支持，但這需要得到經驗案例的支撐。
表2：案例選擇
┌─────────┬─────────┬─────────┐
│ │ 全球性霸權國威脅 │ 制度倡議網絡效應 │
│ │ （地區戰略情境） │ （制度倡議特徵） │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 銀聯體倡議 │ 大 │ 低 │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 自貿區倡議 │ 大 │ 高 │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 道路運輸協議倡議 │ 小 │ 低 │
├─────────┼─────────┼─────────┤
│ 開發銀行倡議 │ 小 │ 高 │
└─────────┴─────────┴─────────┘
資料來源：筆者自製
四、銀聯體倡議和自貿區倡議
（一）全球性霸權國的威脅增大
「9・11事件」發生之後，全球性霸權國美國開始對中亞地區進行軍事、政治和經濟的全
方位滲透，給俄羅斯造成了較大的戰略壓力。
在軍事方面，美國發動了阿富汗戰爭，打擊塔利班以及基地組織等恐怖主義勢力，積極與
中亞各國建立聯繫。2001年10月5日，美國國防部長拉姆斯菲爾德訪問烏茲別克斯坦，與
烏簽署協議，獲得租用漢娜巴德（Khanabad）軍事機場的許可，美國可在此部署1500人的
軍隊，且沒有規定使用期限。同日，載有美國第10山地師官兵的飛機抵達漢娜巴德機場。
這是美國在中亞地區建立的第一個軍事基地。2001年12月5日，美國又同吉爾吉斯斯坦達
成協議，獲准租用瑪納斯（Manas）機場，期限為一年。除此之外，美國還獲得了哈薩克
斯坦、塔吉克斯坦的過境飛行權。
在政治和經濟方面，美國政府、國會、軍隊高層人物頻繁訪問中亞國家，有力地提升了與
中亞國家的政治關係，其中與烏茲別克斯坦關係的提升尤為明顯。2002年3月烏茲別克斯
坦總統卡里莫夫首次訪問美國，簽署了《烏美關於建立戰略夥伴關係和合作基礎的宣言》
，標誌著兩國戰略合作夥伴關係的確立。與此同時，美國也開始大幅度提高對中亞國家援
助資金的數額，並試圖推進中亞國家的經濟自由化改革，以加深對美國經濟的依賴。2001
年，美國對中亞國家的財政援助資金約為2.3億美元，但2002年增加到了5.95億美元。美
國還在中亞國家實施了一系列經濟援助項目，包括支持中亞國家發展中小企業和建設社區
基礎設施，向小型商業經營者提供小額貸款，為數千名企業家提供管理、會計和市場營銷
方面的商業培訓等。
為了應對美國在中亞地區的全方位滲透和日益增加的霸權威脅，俄羅斯開始積極利用上合
組織與中國協調立場，以適應中亞地區大國戰略互動的新形勢。此前，俄羅斯不承認中國
等成員國將上合組織秘書處領導人稱為「秘書長」，而是堅持稱其為「執行秘書」，但在
美國影響力快速提升的背景下，俄羅斯同意將秘書處領導人俄文名稱改為「上合組織秘書
長」，表明俄羅斯願意更加積極地對待上合組織的製度建設。
實際上，正是在這樣的地區戰略情境中，俄羅斯開始以製度合作的心態來對待中國所提出
的銀聯體和自貿區倡議，但由於這兩個制度倡議本身的網絡效應不同，俄羅斯的具體應對
之策也存有差異。
（二）網絡效應低的銀聯體倡議
無論是在節點中心度還是在節點之間的連接強度方面，銀聯體倡議都屬於網絡效應較低的
製度倡議。一方面，從節點中心度來看，銀聯體倡議強調要建立一種「組織上最為靈活、
俱樂部式的關係，不設立法律實體」。由成員國各派一名代表組成理事會，設輪值主席，
理事會主席由各成員國協商選舉產生，任期一年。這樣的製度安排，使得中國難以成為網
絡中的中心節點。儘管中國國家開發銀行是銀聯體倡議的主要推動者和出資者，也在擔任
輪值主席期間，為上合組織區域內重大項目的融資做出過突出貢獻，但這種輪值主席的製
度安排，為中國網絡性權力的提升設置了「硬性約束」。
另一方面，從節點之間的連接強度來看，銀聯體的各成員國處於一種「弱連接」當中。銀
聯體由各成員國指定或推薦的開發性銀行、商業性銀行或者其他金融機構所組成，根據市
場化原則對上合組織通過的區域合作項目提供貸款，各成員國自主決定是否參加項目以及
參加的範圍。因而，在推動上合組織金融合作方面，銀聯體最多只能發揮協調和推動的作
用，對於鞏固成員國之間金融聯繫的作用有限。
（三）網絡效應高的自貿區倡議
相比較而言，自貿區倡議屬於網絡效應高的製度倡議，一旦成立，將會使上合組織各成員
國之間的經濟聯繫及經濟權力格局發生較大變化。一方面，從節點中心度來看，作為倡議
發起國，中國可以憑藉自身的商品和市場優勢，通過上合組織自貿區迅速將自身的經濟影
響力輻射到中亞地區，從而在中亞區域經濟一體化中佔據主導地位，成為整個自貿區議題
網絡中的中心節點。而俄羅斯由於自身經濟實力有限，無法與中國開展經濟競爭，擔心中
亞各國會在自貿區中成為中國經濟的「附庸」。
另一方面，從節點之間的連接強度來看，由於自貿區是區域經濟一體化的一種高級形式，
各成員國在自貿區內將相互取消關稅和非關稅壁壘，實行商品、資金、人員、服務等生產
要素的自由流動，從而使上合組織各成員國之間形成一種「強連接」的經濟相互依存狀態。
（四）俄羅斯的國際制度行為選擇
在全球性霸權國美國威脅增大的地區戰略情境中，針對網絡效應低的銀聯體倡議和網絡效
應高的自貿區倡議，俄羅斯分別選擇了何種國際制度行為來加以應對呢？
2003年9月23日，上合組織成員國總理第二次會議在中國北京舉行，簽署了《上海合作組
織成員國多邊經貿合作綱要》，標誌著上合組織區域經濟合作正式啟動，其中提到要「發
展本地區各國銀行間合作和金融信貸關係」，並在合作中將「銀行信貸合作」列為主要的
優先方向之一。在此背景下，中國國家開發銀行率先提出創建銀行聯合體（Inter-bank
Consortium，簡稱IBC）的倡議，得到了俄開發與對外經濟銀行（外經銀行）的積極支持。
2005年3月，在上海合作組織發展基金的談判過程中，中國國家開發銀行和俄羅斯外經銀
行共同提議建立上合組織銀聯體（SCO IBC）。2005年7月，中國國家主席胡錦濤在上合組
織阿斯塔納峰會上呼籲，要盡快建立上合組織銀行聯合體。2005年10月26日，上合組織莫
斯科總理會晤期間，中國國家開發銀行、俄羅斯外經銀行、哈薩克斯坦開發銀行、塔吉克
斯坦國家儲蓄銀行和烏茲別克斯坦對外經濟活動銀行等5家金融機構，得到了成員國政府
的授權或推薦，簽署了《關於成立上海合作組織銀行聯合體（銀聯體）協議》，標誌著上
合銀聯體的正式誕生。
與銀聯體倡議獲得俄羅斯的「積極支持」不同，中國提出的上合組織自貿區倡議僅僅得到
了俄羅斯的「有條件支持」。同樣是在2003年9月23日的上合組織成員國政府首腦（總理
）第二次會晤上，中國總理溫家寶提出了上合組織區域經濟合作的「三步走倡議」：第一
步是推進貿易和投資便利化，實現上合組織框架內的貨暢其流，減少直至消除通關口岸、
檢驗檢疫、統一標準等環節上的非關稅壁壘；第二步是確定若干大的經濟技術合作項目，
把能源、電信、農業等領域作為優先方向；第三步是確立長遠的區域經濟合作目標，逐步
建立上合組織自由貿易區（SCO FTA ）。在這個「三步走」倡議中，核心是長期目標要建
立自貿區。
針對中國的倡議，俄羅斯總理弗拉德科夫反應冷淡，建議各成員國應首先考慮一些主要的
合作計劃，如理順彼此之間的稅率，並且表示，俄羅斯在加入WTO之前，不會考慮與任何
國家或地區建立自由貿易區的問題。俄羅斯外交部副部長伊戈爾・莫爾古洛夫（Igor Mo-
rgulov）也強調，「我想提醒大家，上合組織不是一個一體化聯盟，建立自由貿易區暫時
不在本組織的議程上」。俄羅斯科學院遠東研究所盧嘉寧更加直接地提出：「中國人一直
不斷地說『通過中國的自貿區倡議，將來可以把歐亞經濟共同體與上合組織兩個一體化連
接起來』，但實際上，這將不可避免地出現『中國的大歐亞』，俄羅斯在這一空間的地位
急劇下降，對俄羅斯的國家優先目標構成威脅。這種前景在理論上最終可能是『獨立國家
聯合體』解體，而以『中國聯合體』取而代之」。
但值得注意的是，俄羅斯並沒有完全反對中國的倡議，而是將中國提出的自由貿易區倡議
「打了折扣」。在俄羅斯的推動下，成員國總理會晤通過的《上海合作組織成員國多邊經
貿合作綱要》，原則上採納了中國提出的「三步走」戰略，但其長期目標沒有明確提出要
建立上合組織自貿區，而是將它修改為一個抽象的「貿易自由化」目標。即，「致力於在
互利基礎上最大效益地利用區域資源，為貿易投資創造有利條件，以逐步實現貨物、資本
、服務和技術的自由流動」。正如俄羅斯學者米赫耶夫所言，中國關於在上合組織內建立
自由貿易區的倡議，獲得了俄羅斯的「有條件支持」。
根據以上分析，當全球性霸權國美國對俄羅斯構成的戰略威脅增大時，俄羅斯開始以製度
合作的態度對待中國在上合組織中提出的製度倡議，這種地區戰略情境塑造了俄羅斯行為
的基本形態：「支持」或者是「有條件地支持」，而非「反對」。而中國提出的銀聯體倡
議網絡效應較低、自貿區倡議網絡效應較高，這兩項製度倡議的特徵則影響了俄羅斯具體
的行為選擇：俄羅斯「支持」了銀聯體倡議，「有條地件支持」了自貿區倡議，這符合前
面的理論預期。
表3
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│ 案例 │ 地區戰略情境 │ 制度倡議特徵 │ 俄羅斯的行為選擇 │
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│ 銀聯體倡議 │ 全球性霸權國威脅大 │ 網絡效應較低 │ 支持 │
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│ 自貿區倡議 │ 全球性霸權國威脅大 │ 網絡效應較高 │ 有條件支持 │
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資料來源：筆者自製
五、道路運輸協定倡議和開發銀行倡議
（一）全球性霸權國的威脅降低
「顏色革命」發生之後，全球性霸權國美國在中亞地區積極推行「民主改造」和「政權更
迭」計劃，與中亞國家關係開始惡化，尤其是與烏茲別克斯坦的關係一落千丈，導緻美國
在中亞地區的影響力被極大削弱。
2005年3月，吉爾吉斯斯坦發生了「鬱金香革命」，總統阿卡耶夫在騷亂中下台。但是美
國未能藉此在吉建立起親美政權，新政權反而比阿卡耶夫政權更加親俄，新領導人也主動
表示，要繼續加強與上合組織成員國的友好合作。2005年5月，烏茲別克斯坦安集延地區
發生大規模騷亂，烏總統卡里莫夫用武力平息了騷亂，並拒絕西方國家進行所謂的「國際
獨立調查」。而後美國指責卡里莫夫政權「鎮壓無辜民眾」，對其發起制裁。美國政府凍
結了提供給烏的經濟援助，並將安集延事件的主要組織者接到羅馬尼亞等國予以庇護，這
使得美烏關係迅速惡化。
由於「顏色革命」的目標是推翻現政權，重塑國家的政治生態，中亞國家領導人逐漸意識
到，他們執政的最大威脅來自於美國支持的國內反對派勢力。在這樣的認識下，中亞國家
採取了一系列措施來阻止「顏色革命」的蔓延，如完善國家安全法規、整頓非政府組織、
加強對媒體的控制、切斷境外勢力對反對派的財政支持等。例如，烏茲別克斯坦終止了與
美國的反恐合作，取締了索羅斯基金會、「自由之家」等一批在烏境內活動的美國非政府
組織。隨後，烏退出親美的「古阿姆集團」，並加入了由俄主導的歐亞經濟共同體，轉而
尋求俄羅斯的更大支持。
2005年7月5日，在上合組織阿斯塔納元首峰會上，由烏茲別克斯坦和俄羅斯共同提出倡議
，要求為美國在中亞地區的駐軍設置最後期限。倡議得到了其他成員國的積極支持，並明
確寫入了《上海合作組織成員國元首阿斯塔納宣言》。《宣言》表示，「鑑於阿富汗反恐
的大規模軍事行動已經告一段落，上海合作組織成員國認為，反恐聯盟有關各方有必要確
定臨時使用上海合作組織成員國上述基礎設施及在這些國家駐軍的最後期限」。7月29日
，烏茲別克斯坦外交部正式通知美國駐烏大使館，要求美軍在180天內撤出漢娜巴德空軍
基地。11月21日，最後一批美軍撤離漢娜巴德基地。
由於美國在中亞的影響力遭遇嚴重挫折，俄羅斯在中亞的影響力快速回升，使得中亞地區
戰略情境再次發生變化，俄羅斯面臨來自全球性霸權國的威脅降低，開始以製度競爭的思
維對待中國提出的上合組織製度建設倡議。在新的地區戰略情境中，針對中國提出的網絡
效應不同的道路運輸協定倡議和開發銀行倡議，俄羅斯做出了不同的反應。
（二）網絡效應低的道路運輸協定倡議
從節點中心度和節點之間的連接強度來看，中國提出的上合組織道路運輸協定倡議屬於一
個網絡效應較低的製度倡議。一方面，在節點中心度上，由於中亞地區原有的道路交通大
多建設於蘇聯時期，多數是以俄羅斯為中心向外延伸，因此，俄羅斯在交通合作方面享有
極大的傳統優勢。中國提出的上合組織道路運輸協定倡議，並不會使中國在區域交通網絡
中快速佔據樞紐位置，各方在《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》中
商定的六條國際道路運輸線路和口岸，也沒有從根本上改變中亞地區原有的以俄羅斯為中
心的區域交通架構。
另一方面，在節點之間的連接上，中國與同屬於獨聯體國家交通體系的俄羅斯、中亞國家
的技術標準並不統一，存在較大差異。在鐵路運輸方面，中亞國家與俄羅斯的鐵路路軌是
寬軌，軌距為1520毫米，而中國鐵路路軌採用國際標準，軌距為1435毫米，這導致中國的
跨境運輸必須在口岸處換軌。在公路運輸方面，中國與中亞國家在運輸車輛軸重、排放標
準及公路技術標準等方面都存在明顯不同。
實際上，正是由於俄羅斯享有區域交通網絡中的樞紐位置和標準一致性優勢，使得中國提
出的道路運輸協定倡議網絡效應較小。儘管中國可能與中亞國家就交通運輸管理的標准進
行協商，但就對地區整體交通網絡的影響力來看，俄羅斯仍舊擁有主導性優勢。
（三）網絡效應高的開發銀行倡議
從網絡性權力的角度看，開發銀行倡議屬於網絡效應較高的製度倡議，對上合組織原有的
金融權力分佈會帶來較大衝擊。一方面，中國在上合組織金融合作網絡中的節點中心度會
快速提升。從2010年中方提出的上合組織開發銀行製度草案來看，與鬆散的、俱樂部式的
銀聯體不同，倡議中的上合組織開發銀行是一個法律化的實體性國際組織。中方代表在談
判中建議，上合組織開發銀行的股本金可以為100億美元，採取與世界銀行類似的股權分
配方式，即按照成員國經濟規模（GDP）在全球經濟總量中的佔比來進行分配。這樣，中
方將出資80億美元，剩下的20億美元由俄羅斯和其他中亞國家承擔。相應地，中方的股權
佔比也將為80%。此外，中方還建議，將上合組織開發銀行的總部設在北京，提名中國國
家開發銀行董事長陳元為上合組織開發銀行的行長候選人。這些制度安排都將顯著提升中
國在上合組織金融合作網絡中的中心度。
另一方面，除了節點中心度外，開發銀行還將快速增強中國與中亞國家在上合組織金融合
作網絡中的節點連接強度。中亞國家屬於新興經濟體，近年來一直保持著經濟快速增長的
勢頭，各國政府也紛紛將基礎設施、交通運輸、礦產資源開發、能源開採等作為國民經濟
優先發展的領域。中亞各國依靠自身的財力難以實現這些方面的發展，因而對外部資金的
需求十分旺盛。例如，2007年哈薩克斯坦政府提出，到2015年前要大力發展油氣產業和電
力行業，解決本國生產和居民生活用電，同時要大幅度改善過境交通運輸，包括鐵路、公
路和航空等基礎設施，預計需要資金1000億美元。塔吉克斯坦也將水電產業、道路基礎設
施建設和礦產資源開發列為未來發展的主要方向，預計所需資金為10億美元。烏茲別克斯
坦以發展能源開采和能源產品加工為經濟發展的重點，需要數百億美元的外部資金。因此
，一旦上合組織開發銀行得以建立，由於中國在銀行出資中佔了絕大部分，同時在銀行的
治理結構中也佔據主導地位，可以預期中國與中亞國家之間的投融資合作力度將大大加強
，換言之，節點之間的連接將成為「強連接」。
（四）俄羅斯的國際制度行為選擇
在全球性霸權國美國威脅降低的地區戰略情境中，針對網絡效應低的道路運輸協定倡議和
網絡效應高的開發銀行倡議，俄羅斯分別選擇了何種國際制度行為來加以應對呢？
2003年5月29日，中國國家主席胡錦濤在上合組織莫斯科元首峰會上提出，「經濟合作是
上海合作組織的重要基礎和優先方向。考慮到目前本地區的實際需要，中方建議先從交通
運輸領域入手，盡快簽訂多邊公路運輸協定，並切實有效地落實」。2004年8月，上合組
織正式啟動了《上海合作組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定（草案）》（簡稱《
道路運輸協定》）的製定工作。按照慣例，上合組織第四次交通部長會議應於2005年年底
按照成員國俄文字母順序在烏茲別克斯坦召開，但由於烏當時面臨的一些實際困難，會議
未能如期舉行，導致《道路運輸協定》的談判遭到拖延。在2005- 2008年，各國也僅僅就
協定草案的部分內容進行協商，談判進展較為緩慢，並沒有在協定簽署上取得實質性突破。
鑑於這樣的狀況，中國領導人多次在不同場合呼籲盡快恢復交通部長會議，以推進成員國
在交通領域的合作。經過中方的積極努力，2009年11月10日，上合組織交通部長第四次會
議在北京舉行，中國交通運輸部部長李盛霖強調，要盡快完成《道路運輸協定》的簽署工
作，推進區域互聯互通和實現便利運輸。儘管交通部長會議機制在中國的呼籲和努力下得
以恢復，但各方依舊沒有簽署《道路運輸協定》，表示還需要就協定附件內容進行討論。
2014年9月12日，上合組織成員國元首峰會在杜尚別舉行，終於簽署了延宕十年之久的《
道路運輸協定》。協定由正文和三個附件組成，規定各成員國道路運輸承運人和車輛在許
可證制度下，擁有按商定的線路從事跨境和過境運輸的權利。
相較於中國在《道路運輸協定》中的積極倡議和不斷推動，俄羅斯總體上顯得態度冷淡，
更多強調要在上合組織交通合作中照顧俄羅斯的關切。在中國最初的製度倡議中，東西通
道是主要方向，上合組織的交通合作將「以打通中國-中亞-歐洲的東西通道為主，以合作
建設南北通道為輔，形成三橫三縱的中亞交通佈局」。而俄羅斯的關切則是要以打通南北
通道為主。俄羅斯交通部副部長亞歷山大・米沙林表示，「目前應該優先發展跨西伯利亞
鐵路和南北走廊等國際運輸通道，確保從歐洲到亞洲的貨物運輸」。實際上，俄羅斯的真
實意圖是要加強獨聯體國家之間的交通連接，維護自身對中亞國家的「控制力」。最終，
經各國談判達成的《道路運輸協定》（附件1）規劃了6條線路：
第1條：巴爾瑙爾-維謝羅雅爾斯克（俄羅斯）／阿烏恩（哈薩克斯坦）-謝米-巴克特（哈
薩克斯坦）／巴克圖（中國）-塔城-奎屯-烏魯木齊；
第2條：聖彼得堡-奧倫堡-薩加爾琴（俄羅斯）／齋桑（哈薩克斯坦）-阿克託別-克孜洛
爾達-奇姆肯特-塔拉茲-阿拉木圖-霍爾果斯（哈薩克斯坦）／霍爾果斯（中國）-烏魯木
齊-連雲港；
第3條：烏魯木齊-喀什-卡拉蘇（中國）-闊勒買（哈薩克斯坦）-穆爾加布-霍洛格-杜尚
別（塔吉克斯坦）；
第4條：烏魯木齊-霍爾果斯（中國）／霍爾果斯（哈薩克斯坦）-阿拉木圖-塔拉茲-奇姆
肯特-闊內斯巴耶瓦（哈薩克斯坦）／雅爾拉瑪（烏茲別克斯坦）-齊納茲；
第5條：坎特-阿克提列克（吉爾吉斯斯坦）／卡拉蘇（哈薩克斯坦）-塔拉茲-奇姆肯特-
克孜洛爾達-阿克託別-齋桑（哈薩克斯坦）／薩爾加琴（俄羅斯）-奧倫堡-聖彼得堡；
第6條：阿特巴什-吐爾尕特（吉爾吉斯斯坦）／吐爾尕特（中國）-喀什-烏魯木齊-連雲
港。
總體上看，這6條線路既體現了中國希望的東西走向，也體現了俄羅斯想要的南北走向，
因此，可以將俄羅斯針對中國道路運輸協定倡議的行為概括為「有條件地支持」：既沒有
反對，也沒有完全支持，而是在附加很多條件的情況下表示「有條件支持」。
與對道路運輸協定倡議「有條件支持」不同，俄羅斯對中國提出的開發銀行倡議採取了不
支持的態度，並提出了替代性的製度倡議。2010年11月25日，溫家寶總理在杜尚別出席上
合組織總理會議時提出，上合組織要深化財政金融合作，研究成立上海合作組織開發銀行
，探討共同出資、共同受益的新方式。這是中國首次正式提出建立上合組織開發銀行的倡
議。2011年11月8日，溫家寶總理在聖彼得堡出席上合組織總理會議時，再次提出成立「
上合組織開發銀行」的建議，並表示中方願意承辦上合組織財長和央行行長會議，希望各
成員國能夠重視中國的提議，盡快成立專家組，研究中方提交的上合組織開發銀行方案。
2012年6月6日，上合組織元首峰會在北京舉行，中國作為年度上合組織輪值主席國，更加
積極地推動上合組織開發銀行的倡議。胡錦濤主席在峰會上提出：「我們要把上合組織建
成地區經濟發展的推動力量。我們要建立開發銀行……，全面促進各國經濟發展，全面提
高各國經濟在未來全球經濟中的競爭力」。但遺憾的是，關於上合組織開發銀行的倡議未
能在此次峰會上獲得任何進展。
迄今，上合組織開發銀行還是停留在構想階段，這無疑與俄羅斯的不支持態度有關。從
2010年中國提出開發銀行的倡議起，俄羅斯就一直態度冷淡，甚至多次阻撓該倡議在上合
組織會議上討論。針對中方提出的開發銀行具體方案，俄羅斯認為，「這會讓北京完全控
制這家銀行」，中國將因此獲得在上合組織金融合作中的主導權。為此，俄羅斯提出了自
己的替代方案，要求在其主導的歐亞發展銀行（Eurasia Development Bank，簡稱EDB）
的基礎上來探討成立上合組織開發銀行。歐亞發展銀行由俄羅斯和哈薩克斯坦於2006年共
同推動成立。在該銀行中，俄羅斯持有65.97%的股份，哈薩克斯坦持有32.99%的股份，總
部設在阿拉木圖，董事會主席由一名俄羅斯官員擔任。
俄羅斯《權力》周刊指出，上合組織一個成員國主管金融的官員曾表明，「如果在歐亞發
展銀行的基礎上建立上合組織開發銀行，那麼俄羅斯和哈薩克斯坦就能控制這家銀行。如
果另外成立一家新的銀行，那麼中國人就可能佔據主導地位」。俄羅斯外交部長謝爾蓋・
拉夫羅夫（Sergei Lavrov）在2014年7月31日的上合組織外長會議後表示，俄羅斯金融專
家認為，在成功運營的歐亞發展銀行的基礎上，建立上合組織開發銀行將是最有效的解決
辦法。但中國對此並不認同，並以歐亞發展銀行成員國包括亞美尼亞和白俄羅斯，而這些
國家不是上合組織成員國為由，拒絕了俄羅斯的提議。由此，上合組織開發銀行的成立遙
遙無期。
根據以上分析，當全球性霸權國美國對俄羅斯構成的戰略威脅降低時，俄羅斯開始以製度
競爭的態度對待中國在上合組織中提出的製度建設倡議，這種地區戰略情境塑造了俄羅斯
行為的基本形態：「有條件地支持」或者是「不支持」，而非「支持」。而中國提出的道
路運輸協定倡議網絡效應低，開發銀行倡議網絡效應高，這種制度倡議特徵直接影響了俄
羅斯具體的行為選擇：「有條件地支持」道路運輸協定倡議，「不支持」開發銀行倡議。
這符合前面的理論預期，如表4所示：
表4
┌──────┬──────────┬───────┬─────────┐
│ 案例 │ 地區戰略情境 │ 制度倡議特徵 │ 俄羅斯的行為選擇 │
├──────┼──────────┼───────┼─────────┤
│ 道路運輸協 │ 全球性霸權國威脅小 │ 網絡效應較低 │ 有條件支持 │
│ 定倡議 │ │ │ │
├──────┼──────────┼───────┼─────────┤
│ 自貿區倡議 │ 全球性霸權國威脅小 │ 網絡效應較高 │ 不支持 │
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資料來源：筆者自製
六、結語
本文以地區戰略情境和製度倡議特徵為核心變量，嘗試構建了一個解釋地區性霸權國國際
制度行為選擇的理論框架，以解釋俄羅斯為什麼會在上合組織製度建設中對中國倡議採取
不同反應。其中，地區戰略情境塑造了地區性霸權國製度行為的基本形態：是以製度合作
還是以製度競爭的心態來對待地區性崛起國的製度倡議；而製度倡議特徵則進一步具體影
響了地區性霸權國的製度行為選擇：是「支持」還是「有條件地支持」（在製度合作的心
態下），是「有條件地支持」還是「不支持」（在製度競爭的心態下）。
「9・11事件」之後，美國借反恐之機在中亞地區進行全方位滲透，俄羅斯需要藉重上合
組織加強與中國的合作，以抗衡美國。在這樣的地區戰略情境中，俄羅斯對中國所提出的
上合組織製度建設倡議採取了更加合作的態度。針對中國提出的銀聯體倡議與自貿區倡議
，俄羅斯分別選擇了「支持」和「有條件支持」的行為，這與兩個制度倡議本身的網絡效
應一低一高有關。
「顏色革命」之後，美國與中亞國家關係惡化，在中亞的影響力被嚴重削弱，俄羅斯在中
亞的影響力快速回升，使得俄羅斯對上合組織的戰略需求下降。在這一新的地區戰略情境
中，俄羅斯對中國提出的製度建設倡議採取了製度競爭的態度。針對道路運輸協定倡議和
開發銀行倡議，俄羅斯分別選擇了「有條件地支持」和「不支持」的行為，這也與兩個倡
議本身的網絡效應一低一高有關。
本文的研究一定程度上豐富完善了杜耶蒙德的套娃霸權理論，從社會網絡分析的視角增加
了「制度倡議的網絡效應」這一新的解釋變量，更加細化了地區性權力互動如何影響地區
性國際制度建設的因果機制。儘管如此，本文的實證研究工作還有一些不足之處。本文將
自貿區和道路運輸協定都視為俄羅斯「有條件支持」中國製度倡議的案例，但實際上兩者
之間還存在著一定的差異：前者是俄羅斯降低了中國倡議的目標，後者是俄羅斯增加了自
己的關切。
（作者為復旦大學國際關係與公共事務學院副教授；復旦大學一帶一路及全球治理研究院
　全球與國家治理研究所研究員）