2017年美國強關俄羅斯駐舊金山領館始末
來源：《世界知識》2017年第19期
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任遠喆
作者為外交學院外交學系副教授
【導讀】7月21日，美國要求中國72小時之內關閉駐休斯敦總領館，並撤離所有人員。關
閉一國領事館在美國外交史上並非新鮮事。2017年，美國也曾以類似手段，迫使俄羅斯在
48小時內關閉駐舊金山領事館。本刊在2017年第19期刊發的《美俄外交戰：“傳統”久遠
，現實激烈》一文在對當時的美俄外交戰展開過程追蹤和歷史溯源的同時，也對國際實踐
中的外交戰與外交報復進行了理論分析。今天舊文新讀，以饗讀者。
冷戰後最激烈的美俄外交戰
這個夏天，美俄外交戰繼續升級。8月31日，美國國務院發表聲明稱，為了實現外交使團
的對等，要求俄羅斯在9月2日之前關閉其駐舊金山總領館以及位於華盛頓和紐約的各一處
外交設施。此外，美國還提出更為苛刻的要求，宣稱將於9月2日強行搜查俄駐舊金山總領
館及館內工作人員住處。為此，俄館不得不緊急銷毀文件以應對美方的“檢查”。俄外長
拉夫羅夫在與美國務卿蒂勒森的通話中，對此事表示了“極大的遺憾”，並稱這將進一步
升級兩國關係緊張局勢。
“大戲”上演前會有序幕。此輪美俄外交交惡的前奏早在一年多以前就響起來了。2016年
7月8日，在歐巴馬執政後期美俄關係持續僵冷、烏克蘭和敘利亞危機演變仍酣的背景下，
美國以一名駐俄外交官遭到俄警察“毆打”為由，宣佈驅逐兩名俄駐美外交官。轉天俄方
還以顏色，宣佈兩名美國駐俄外交官為“不受歡迎的人”，限他們48小時內離境。很快，
隨著美國大選氛圍漸濃，這次外交交鋒迅速淡出人們視野。然而五個月後，冷戰結束後美
俄之間最激烈的外交戰正式拉開大幕。
2016年12月29日下午三點，時任美國總統歐巴馬藉口“俄羅斯政府背景”的黑客侵入民主
黨陣營電子郵件系統竊取信息“干涉美國大選”，宣佈對俄情報部門及相關個人實施制裁
。其中最引人注目的是關閉俄駐紐約和馬里蘭總領事館、驅逐35名俄在華盛頓和舊金山的
外交人員。此次驅逐仍是以俄外交官從事與身份不符的“諜報工作”為直接由頭，但其本
意顯然是對俄羅斯“染指”剛剛結束的美國總統大選並與川普競選團隊“暗送秋波”進行
報復。俄外長拉夫羅夫馬上針鋒相對，建議普京總統批准遣返35名美國外交人員，包括美
駐莫斯科大使館31名外交官，以及美駐聖彼得堡總領事館的四名工作人員。出人意料的是
，一向風格強硬利落的普京並沒有批准立即實施該計畫，反而發表聲明說，根據國際慣例
，俄羅斯絕對有權利以牙還牙，但暫“不會為難美國外交官，不會驅逐任何人”。他還邀
請美國駐莫斯科外交官的孩子們到克里姆林宮參加新年聚會。對於普京的應對方式，已經
贏得大選正在候任的川普在推特上表態大讚普京“幹得好”，稱“一直就知道普京非常聰
明”，“希望同俄羅斯保持友好關係”。外界對此的解讀是，俄羅斯並未立即針鋒相對地
發起反擊，是想留有餘地，因其對川普正式就職後重啟美俄關係充滿期待。
然而，川普上台後改善美俄關係的願望遇到重重阻力。在過去半年多時間裡，川普在華盛
頓的政治對手抓住其團隊與俄暗通款曲的“通俄門”和“俄干預美國大選門”窮追不捨，
情報部門的調查也步步深入、曠日持久，川普政府一直籠罩在有關醜聞的陰影裡，多位政
府高官被迫辭職，川普的親屬也牽涉其中。川普本人試圖解除對俄制裁的嘗試更遭到國會
和國務院職業外交官的強烈抵制，阻力既來自民主黨陣營，也來自共和黨建制派。美俄關
係不僅未能緩和，反而越來越冷。川普和普京在7月二十國集團漢堡峰會期間首次會晤，
俄方專門提出了外交財產歸還的問題，但沒有得到美方正面回應。不久以後，美國國會眾
議院以419票贊成對3票反對的絕對多數通過新法案，對更多俄公司和個人實施經濟制裁。
再加上“通俄門”繼續發酵，蒂勒森國務卿在烏克蘭問題上做出對俄強硬表態，俄羅斯對
美俄關係的緩和願望徹底破滅。對此，隱忍已久的俄羅斯迅速宣佈了一攬子反制措施，要
求美方在9月1日前將駐俄外交人員削減至455人，自8月1日起暫停美國駐俄使館對莫斯科
別墅和多羅日內街倉庫的使用權。
8月底、9月初的美國新一輪外交報復將美俄關係推入更大漩渦。隨著美國聯邦調查局
(FBI)搜查俄駐舊金山總領館大樓的視頻曝光，俄國內反美情緒持續高漲。9月5日，在廈
門參加金磚國家領導人第九次會晤的普京表示，他考慮再縮減美國駐俄外交人員規模以求
對等。目前美俄兩國派駐對方的外交人員都是455人，但在俄駐美的455名人中有155人是
在聯合國工作，普京認為這些人不能算是俄駐美外交人員。他表示，要對等的話，需再減
掉155名美駐俄外交官。一旦俄方真的這麼做，美俄關係將是雪上加霜。
外交報復在國際實踐中屢見不鮮
外交是用和平手段處理國與國之間分歧和矛盾、促進國家關係發展、維護國家利益的官方
行為。外交強調藝術和智慧，憧憬實現“不戰而屈人之兵”的理想目標。然而現實政治中
的外交一線並非都是“晴空萬里”，在很多時候更像是“沒有硝煙的戰場”。兩國外交關
係建立起來之後，使館的設立和外交人員的派駐，既為國家間有效溝通創造了便利渠道，
也不可避免地成為“外交戰場”的“前沿哨所”。各國在外交鬥爭中逐漸形成一系列比較
明確、彼此默契的規則和慣例，構成國際習慣，外交報復乃至外交戰就是其中重要組成部
分。
外交報復是外交中最核心的對等原則之延伸，其目的也是為了實現對等，保證兩國關係交
惡背景下的無差別待遇。與互惠對等相比，外交報復是一種懲罰性的行為，是受害國在國
際法允許的範圍內保護和捍衛自己權益的武器和手段。一般來講，外交報復往往迫不得已
，目的是讓採取其所認定的不法國際行為的國家和意欲無端傷害別國利益的國家有所顧忌
，從而減少甚至阻止損害外交關係的行為再次發生。正因為此，外交報復必須把握好尺度
，不使受害國遭到不應有的傷害，制止不法國際行為或謀求傷害補救，程度上必須有節制
，確保大致相當。同時外交報復措施必須在國際法和國際慣例規定的範圍內採取，儘量限
定在外交領域，避免擴大化和持久化。外交報複本意是象徵性的情緒表達，然而一旦其程
度不斷加碼，時間不斷延長，往往會對國家間關係造成難以挽回的負面影響，演變成為外
交領域最極端的“交往”方式——外交戰。
外交報復在國際外交實踐中屢見不鮮，手段也多種多樣。例如大使的缺位或直接召回大使
。雖然大使的缺位並不影響使館正常履職，但常被視為是一種不友好或顯示不滿的舉動。
兩國關係冷淡時，常常通過召回等方式有意造成大使缺位。另一種常見方式就是對派遣國
外交官實施懲罰，較溫和的做法是宣佈派遣國的外交官或領事官為“不受歡迎的人”，那
麼他們就必須被召回或終止在駐在國的工作。更常見的嚴厲報復形式就是直接驅逐外交官
。為了使有關舉措合法化，駐在國往往找出一些理由，例如當事人“從事了間諜活動”“
與恐怖分子有染”“捲入顛覆活動”，或“觸犯接受國刑法”等。更有甚者，駐在國並不
明示就直接對派遣國外交官進行驅逐。這種措施往往導致另一方“以牙還牙”、對等驅逐
，使局勢螺旋升級，外交關係嚴重受損。
外交報復、外交戰與整個世界外交史的發展過程相伴相生。外交萌芽時期的古希臘就有雅
典與斯巴達之間頻繁外交報復的鮮活實踐。當時由於外交規範並不完善，外交報復往往導
致兵戎相見。近代歐洲外交報復頻發，推動一大批外交思想家展開對外交特權和外交官保
護的研究。17世紀，現代外交法的奠基者、荷蘭人格勞秀斯專門系統討論了“針對派遣國
有目的的報復行動中，大使能否成為報復懲罰的對象”這一課題。格勞秀斯的回答比較含
混，另一位著名外交學家、意大利人真蒂利在16世紀末給出較明確的看法，認為一名君主
只有在他國君主虐待其大使的報復行為中，才有權對該國派遣在自己國內的大使進行懲處
。這是對等原則的反映，也是外交制度的基石。正是在這種不斷進行的討論甚至辯論中，
國際上關於外交人員特權與豁免的法律規定才逐漸完善，外交報復和外交戰的法律界限也
逐漸清晰。當代外交規範體系以1961年制定的《維也納外交關係公約》和1963年的《維也
納領事關系公約》為基礎，總體原則和目標是保護派遣國的外交機構和外交人員，但在實
踐中這些規範的遵守情況往往成為國與國關係發展的“晴雨表”，國家間政治關係惡化的
“犧牲品”。
美俄外交戰由來已久
近代史上著名的外交戰案例不勝枚舉，其中最有名且影響廣泛的當屬冷戰期間美蘇以及冷
戰後美俄之間的頻繁交惡。
冷戰中美蘇最嚴重的外交戰發生在雷根執政時期。上世紀80年代，蘇聯在美外交人員數量
急劇增多，中情局懷疑其中很大部分都從事諜報工作。1985年9月，雷根總統推動了一項
代號“飢渴行動”的秘密計畫，試圖在三年內大規模削減蘇聯在美外交人員。次年8月，
美國拘捕受僱於聯合國的蘇聯物理學家扎哈囉夫，指控他指派一名圭亞那留學生竊取美國
空軍戰機引擎資料。一週後，蘇聯以涉諜為由拘捕《美國新聞與世界報導》駐莫斯科記者
丹尼洛夫。後雖經兩國談判兩人分別獲釋回國，事件仍引發外交戰。1986年10月，雷根政
府在驅逐25名蘇聯派到美國的人員後，又下令常駐華盛頓與舊金山的55名蘇聯外交官限期
離境。蘇聯方面由於準備不足，報復乏力，僅驅逐了5名美國外交官，另從美國駐蘇使館
調走260名本國僱員，職位從秘書到清潔工，從助理到保安;宣佈美國派駐莫斯科與列寧格
勒(現聖彼得堡)使領館不能再僱用蘇聯員工。之後，蘇聯下令美國削減駐蘇外交人員數目
至251人，美方亦為駐美蘇聯外交人員數目訂立同樣的上限。直至1992年蘇聯解體後，這
一規定才告廢除。
歷史上美俄之間互逐外交官的經典案例，基本上都是以從事間諜活動的名目。1994年2月
，美國驅逐俄國資深情報官員李森科，指他需要為中情局幹員艾姆斯間諜案負責。李森科
被逐前數日，艾姆斯與妻子才因被控至少在1985到1993年間出售機密情報給莫斯科而被捕
。美俄之間的外交戰一觸即發。然而此後時任美國總統克林頓從拉攏葉利欽的“大局”出
發，未將此事擴大。
2001年美俄爆發了新世紀首次外交戰。當年2月，FBI資深反間人員漢森因涉嫌為俄羅斯及
蘇聯駐美使館提供間諜服務被捕。3月21日，時任美國國務卿鮑威爾召見俄駐美大使尤沙
科夫，交給他一份51人的俄駐美外交人員名單，稱美方掌握名單上的所有人均借外交身份
從事間諜活動，限定他們須在7月1日前離美。當日，普京總統的高級外交顧問普里霍季科
公開聲稱美國“冷戰時期對蘇恐懼症復發”，揚言俄方正考慮驅逐“數以百計”的美國外
交官甚至召回俄駐美大使以示報復。俄國家安全會議秘書伊萬諾夫表示，俄將根據美國的
態度發起更嚴厲的痛擊，“我們有充分時間在美駐俄1000多名外交官中認真挑選，找出美
國最寶貴的人員，然後發起報復。”就在此次外交風波滑向失控之際，小布希和普京總統
為事態降溫，表示兩國需要坦誠溝通，希望媒體不要過分炒作。此後十幾年間，美俄因所
謂“間諜問題”還有過幾輪交鋒，互有攻守，直到歐巴馬執政最後一年，真正的外交戰才
正式上演。
外交戰作為美俄關係的一大“歷史傳統”，是兩國關係難以擺脫冷戰思維影響的真實寫照
。這種較量激烈而留有餘地，既代表了雙方根深蒂固難以放下的對手心態，以及在兩國關
係敏感問題上錙銖必較的行為習慣，也反映了雙方並不願彼此關係徹底破局的有限手段選
擇。目前看，美俄關係短期內顯著改善無望，雙方外交戰還會有新的戲碼輪番上演。