德國在歐盟中的領導作用新變化
來源：《現代國際關係》2020年第4期
https://kknews.cc/world/v5e95ll.html
李超
中國現代國際關係研究院歐洲研究所副研究員
【內容摘要】過去長期在歐盟內發揮領導作用的德國，近年對歐盟事務投入減少，對歐洲
一體化熱情降低，在維護歐盟團結、帶領歐盟參與全球事務方面遭遇諸多挫折，其領導作
用呈現明顯的弱化之勢。之所以出現這一變化，從內部看，是受德國內政困局、社會生態
變化和經濟結構性缺陷影響所致；從外部看，與歐盟成員國利益分化加劇、全球大國博弈
進入新階段、德國能力尚有不足密切相關。德國在歐盟內領導作用下降，將加劇歐盟成員
國對立，制約歐洲一體化進程，也使歐盟在全球的地位進一步受挫。但德國對此已有所認
識，正在深刻反思並積極調整，“德國引擎”仍有望重啟。
德國是歐盟創始成員國之一，又是歐盟內最大經濟體，長期以來在推動歐洲一體化建設方
面發揮著舉足輕重的引領作用。特別是2008年以來，歐盟經歷多重危機，在應對危機過程
中，德國領導作用更加凸顯。其他成員國也默認接受德國的引領，對其寄予厚望。2013年
梅克爾第三次當選總理後，公開宣誓實行更為積極的外交政策，承諾在歐盟內承擔更大責
任。但事與願違，隨著全球政經形勢發生劇變，特別是近幾年民粹主義上升，歐美關係生
變，德國政治生態也出現了前所未有的結構性改變，德國引領歐盟改革及應對危機的能力
和意願受挫，領導作用遭到削弱。本文擬分析當前德國這種領導作用變化的深層次原因和
影響，對未來德國在歐盟內的作用做一展望。
一
近兩三年，德國對歐盟事務投入相對減少，掌控能力下滑，不僅難以推動一體化快速前進
，甚至在某些方面阻礙一體化深化。與此同時，德國與其他成員國的齟齬也有所增加，很
多時候不再能夠“號令諸侯”。
其一，在歐盟改革問題上態度消極，在人事佈局上主導權旁落。德國過去一直是歐洲一體
化的忠實擁護和踐行者，尤其為應對歐債危機，憑藉強大的經濟實力推動歐盟改革，在維
護財政紀律、理順紓困機制等方面取得了不斐成績。但綜觀近年德國在歐盟改革問題上的
作為，可以發現，其不僅較少有主動設計一體化的舉措，還對法國提出的改革倡議持疑慮
態度。2018年3月德國最新一屆政府成立後，政策明顯內傾，聯合組閣協議鮮少涉及歐盟
改革和一體化事務，歐盟的“麥克風”主要由法國總統馬克龍執掌。但馬克龍雄心勃勃的
歐盟改革倡議，在德國反響寥寥，導致馬克龍孤掌難鳴。法國最核心的倡議是設置歐元區
財長及由歐委會管理的歐元區投資預算，將現有的歐元區抒困機制“歐洲穩定機制”（
ESM）升級為歐洲貨幣基金組織（EMF），減輕成員國對國際貨幣基金組織的依賴。對此，
梅克爾長時間不置可否，最終也僅有保留地表示了部分支持。她允諾的歐元區投資預算年
度規模不到馬克龍所期望的1/4，同時強調不能演變為歐元債券；雖支持將ESM改造為EMF
，但強調不應由歐盟委員會控制，而應仍由成員國掌握審批權，並有權評估成員國債務可
持續性；即使設置歐元區財長，其職權也僅是監督各國遵守財政紀律，而非分配預算。德
國輿論也反對馬克龍的倡議，德154名經濟學家聯名發表公開信稱，“馬克龍倡議將使歐
洲貨幣和銀行業聯盟發展為債務聯盟，令歐盟整體面臨重大風險。”在安全領域，馬克龍
提出探索歐洲獨立防務，建立一支“真正的歐洲軍隊”，設立共同防務預算。對此，梅克
爾等德國政要雖表示原則性贊同，但一直對時間表、指揮權等關鍵問題避而不談。例如同
意成立歐盟“快速反應部隊”，但卻無意改變其“軍事行動需經聯邦議會批准”的低效決
策模式。2019年11月，馬克龍狠批北約“腦死亡”，德國也明確表達了反對，顯示德國仍
將在依靠北約和建設歐盟“防務自主”之間尋求平衡。馬克龍對德國的消極態度十分不滿
，2018年5月，他在接受查理曼獎典禮上，當著梅克爾的面稱，“不少法國人批評德國既
自私又不願改革”。2020年2月，他又在慕尼黑安全會議上直言，對德國消極態度“不是
沮喪，而是不耐煩”。面對德國的“不合作”態度，馬克龍積極爭奪主導權，以推動貫徹
自身主張。2019年歐洲議會選舉，在人民黨團當選第一大黨團情況下，馬克龍仍成功阻止
德國籍“領銜候選人”韋伯但任最重要的歐委會主席，推動法國人拉加德以及與自己理念
接近的比利時人米歇爾、意大利人薩索利、西班牙人伯雷利執掌幾大歐盟機構。他主動提
名德國前防長馮德萊恩出任歐委會主席，安撫德國，但馮屬“右派中的左派”，契合法國
需求。梅克爾在此次歐洲重大人事佈局中明顯缺乏主導權。
其二，與成員國矛盾增多，別國不服、不滿情緒上升。德國秉性固執，對自身價值觀過於
自信，妥協精神不足，造成與不少成員國關係緊張。這主要集中體現在三個方面：一是財
政政策。德國多年來一直以強硬姿態主導著歐盟，逼迫南歐國家實施財政緊縮和結構性改
革。意大利民粹政府制定的2019、2020年預算案皆因政府開支和赤字超標遭歐盟質疑，德
國財長朔爾茨強硬表態，“意政府必須獨自解決過高的公共債務和赤字問題，不能指望轉
嫁給別國”。2020年新冠肺炎疫情暴發，意大利等9國聯名建議歐盟發行“新冠債券”，
遭到德國、荷蘭、奧地利和芬蘭等國的堅決反對。德國認為這是變相的歐元區共同債券，
意大利民眾猛批德國“自私”，政界還聯名在德媒發起“攻勢”，提醒德國要“感恩”。
二是難民問題。德國因二戰歷史而支持盡力接納難民，但隨著自身能力飽和及國內安全風
險上升，其試圖尋找“歐盟方案”，卻不斷碰壁。德國先是主導歐盟成員國以“多數表決
”而非傳統“一致同意”的形式通過了“難民配額制”，但遭到捷克、斯洛伐克、波羅的
海國家的強烈抵制。它們既指責“多數表決”違反歐盟法，也抨擊德國推行“道德帝國主
義”。配額制難以落實，德國轉而尋求與南歐國家合作，梅克爾要求南歐沿海國家履行好
《都柏林協議》，阻止難民非法北上。但即使在難民問題有所緩解的2019年，希臘平均每
天還要接收400～500名難民，希臘總理米佐塔基斯要求德國直接接走部分在希臘的難民，
並呼籲修改《都柏林協議》。德國還嘗試與南歐國家簽訂關於難民遣返的協議，擬將在南
歐國家登記後非法進入德國的難民遣送回登記國。2018年10月，德國在尚未完成與意大利
談判之際，就準備向意遣返40名難民，激怒意政府，意拒絕與德合作，並凍結相關談判。
難民問題成為德國與其他成員國重大矛盾所在，嚴重侵蝕了德國的威信。三是價值觀問題
。德國與波蘭、匈牙利就價值觀問題產生的矛盾近年也有所激化。德國認為波蘭“賦予政
府對司法部門的人事任免權”，匈牙利總理歐爾班“借助國家機器打壓國內反對派”的做
法“危及歐洲核心價值觀”。梅克爾認為德國不能對這些行為默不做聲，德甚至支持歐盟
因此懲罰波、匈。波蘭與德領導人也常常“打嘴仗”。波蘭前外長瓦什奇科夫斯基就質問
德國，“是只利用波蘭，還是把波蘭當夥伴？”作為歐盟的“價值觀衛士”，德國試圖彌
補成員國所謂“民主差距”，反而加深了其與其他國家的隔閡。
其三，引領歐盟處理大國關係的作用受到質疑。德國一直主張歐盟執行“共同外交”，在
對外問題上“用一個聲音說話”。但現實情況是歐盟各國利益差異大，很難全面協調立場
，德國自身在處理外部事務時也難與其他成員國統一。如在建設俄羅斯到德國的“北溪2
號”天然氣管道問題上，德國態度曖昧，雖遭遇波蘭、波羅的海國家的強烈反對，德國領
導人仍聲稱其為“市場行為，政府不宜干涉”。而同樣從俄羅斯通往意大利的“南溪”天
然氣管道幾年前卻在歐盟干預下流產。當時負責能源事務的德國籍歐委會委員厄廷格稱，
“應將政治因素考慮在內，在烏克蘭危機背景下這項工程不合時宜。”這被外界指責為“
雙重標準”。再如，川普上台後歐美發生貿易摩擦，2018年7月起雙方開展談判。因農產
品為法國關切的核心問題，歐方起初拒絕將農業納入談判範疇，但德國卻支持歐盟用進口
美國大豆來換取汽車產品出口零關稅。汽車關稅自然是德國的核心關切，但法國、西班牙
等農業大國可能因此遭受一定損失。在對華政策上，德國同樣顯現“雙重標準”。德國自
身與中國的務實合作十分密切，但對部分中東歐國家與中國發展雙邊關係就有所疑慮，對
希臘、匈牙利等國在歐盟內“為中國說話”感到不滿，要求它們“與歐盟統一立場”。總
之，德國在歐盟外交中話語權雖大，但政策取向更多還是以自身利益為出發點，影響其在
成員國心目中的形象。
二
受制於歷史因素，德國長期保持低調，並不樂於出頭，充當歐洲和世界的領導者。其能在
歐盟內發揮領導作用，既得益於自身國力提升，也是外部危機影響下，盟友對其需求上升
所致。但這兩方面因素也是動態變化的，這導致德國在歐盟內的地位發生波動。當前，德
國內政出現一些前所未有的困局，歐盟面對的內外形勢也正發生深刻變革，令德國難以按
照傳統模式引領歐盟發展。準確審視和分析這兩方面變量，就可找到當前德國領導作用下
降的根源。
第一，內政困局嚴重制約德國對外行動能力，這是造成當前德國領導作用下降的直接原因
。以2017年德國聯邦議會大選為標誌，德國政局逐漸脫離了傳統穩定軌道，各黨置國家利
益於不顧，內鬥激烈、扯皮不斷，限制了聯邦政府行動能力。梅克爾等人忙於“救火”，
無暇顧及歐盟事務。這在德國戰後70餘年歷史中實屬罕見。近年德國政壇呈現“大黨不大
，小黨不小”局面，碎片化嚴重。百年大黨社民黨支持率目前支持率不到20%，其參與的
大聯合政府穩定性大打折扣，已數次面臨倒台危機。極右民粹政黨“德國選擇黨”則快速
崛起，在2017年大選中一舉成為第三大黨、最大反對黨，2018年又完成了進入全部16個州
議會的目標，誓言“圍剿梅克爾政府”。原先邊緣的政黨迅速崛起，徹底顛覆了德國政治
生態。2019年10月圖林根州選舉，首次出現“極左、極右壓過中間力量”的結果，傳統的
組閣形式均無法在議會過半數。這種局面若出現在聯邦層面，將嚴重制約德國的內外行動
能力。圖林根選舉還引發了一系列連鎖反應，導致梅克爾的“欽定接班人”、基民盟聯邦
主席克蘭普—卡倫鮑爾因領導不力決定辭職並不參與總理競選，暴露出德國政壇內訌嚴重
、後繼無人等諸多弊病。在此背景下，德國政府更多著眼國內，對於歐洲議題常不得不選
擇擱置。
與此同時，德國領導層的更替也在削弱德國。梅克爾自2005年起已連任四屆總理，以2015
年難民危機為導火索，政界、民間對其不滿逐漸上升，其地位下降，不得不於2018年底放
棄擔任黨主席並決定不再競選連任，德國政壇即將進入“後梅克爾時代”。可以從以下兩
個維度觀察梅克爾對德國領導作用的影響。其一，在梅克爾執政期間，德國堅持推進啟自
施羅德時期的結構改革，經濟保持平穩較快增長，外交取向積極。梅克爾還以“危機總理
”之名著稱，領導德國應對金融危機、歐債危機、烏克蘭危機等等，使德國在歐盟內話語
權大增。她宣佈不連任黨主席的當天，市場擔憂加劇，歐元對美元匯率瞬間下跌42個基點
。波蘭外長恰普托維奇第一時間讚揚梅克爾在穩定歐盟方面發揮的重要作用，表達對其留
任總理的支持。近期，她領導應對新冠肺炎疫情得到民眾認可，迅速扭轉支持率下滑態勢
，再度成為德“最受歡迎政治家”，不少媒體都在討論梅克爾“第五個任期”的可能。可
以看出，各方對梅克爾領導下的德國擔當歐盟領導者總體是認可的。梅克爾的繼任者在歐
盟建立同等威信尚需時日，領導人青黃不接，必定帶來德國領導力整體下滑。其二，梅克
爾長期執政也存在一些負面效應。梅克爾這一代人生於戰後，對一體化“避免戰爭、維護
持久和平”的作用感受不深，並不像前輩那樣，對一體化抱有崇高理想和浪漫主義色彩，
而是更多考慮政治需要和現實利弊。梅克爾為人謹慎，在歐盟改革問題上缺乏魄力，信奉
“進兩步、退一步”，避免“大躍進”，從不觸碰底線。其對歐盟長遠發展並無明確戰略
規劃，僅以高超的技巧在各方之間維持微妙平衡。梅克爾長時間執政還造成其思維固化，
慕尼黑伊弗經濟研究所前所長辛恩就認為，“梅克爾以改革開始了總理生涯，隨後卻不斷
阻礙改革。”在外交領域，也有黨內專家抱怨其“缺乏清晰的路線和透明的、彰顯德國國
家利益的戰略”。從某種意義上講，梅克爾求穩的個性反而阻礙了德國在歐盟內發揮更積
極的作用。
第二，德國經濟的結構性缺陷逐漸暴露，其引領歐盟發展的根基受到侵蝕。德國並非地緣
政治大國，其之所以能對外發揮領導力，歸根結底在於其較為強大的經濟實力。過去十年
，德國經濟總量增長27.3%，高於歐盟平均水平的17.3%；經常賬戶順差佔GDP8.4%，為全
球最高；同樣經歷歐債危機，德國是為數不多的迅速恢復的成員國，其債務佔GDP比持續
下降，財政多年實現盈餘，基本實現充分就業。但2018年起，其經濟下行壓力逐漸增大，
2019年一度出現技術性衰退跡象。2020年遭受新冠肺炎疫情打擊，德國甚至可能出現5%以
上的衰退。德國經濟最大的“軟肋”在於過分依賴出口，內需和投資長期不足。在全球主
要經濟體中，德國出口占GDP比重為最高國家之一，接近45%，但其在基礎設施、公共服務
投資領域十分謹慎，從20世紀90年代算起，扣除折舊實際上出現了“投資縮減”；德國人
消費觀相對保守，居民儲蓄率常年居高，人口老齡化、工資增長緩慢更是抑制了私人消費
。高度對外依賴的特性導致德國經濟易受外部風險干擾：德國對歐盟出口占總出口57.3%
，1/3直接投資面向歐元區國家，而目前英歐關係前景不明，南歐國家改革乏力，增大了
歐元區金融動盪風險；美國是德國最大的出口市場，對美順差佔德國貿易總順差的1/5，
歐美貿易摩擦，特別是川普政府打壓歐盟汽車行業，對德國經濟影響最為嚴重；新冠肺炎
疫情使得全球範圍需求驟降，對德國這樣的出口型經濟體衝擊更甚。
此外，德國過分依賴少數優勢製造業，“未來產業”發展明顯滯後，限制了新時期德國競
爭力的提升。德國近一半出口額由機械、汽車和化工三大優勢行業貢獻，特別是汽車工業
，其科技創新投入佔創新總投入的1/3。2018年第三季度，德國經濟罕見下降0.2%，原因
恰在於政府出台了尾氣排放新規，許多車企短暫停產。德國漢斯-博克勒基金會預測，美
國對歐洲汽車業增加關稅，將給德國GDP帶來0.3～0.7個百分點的損失。與此形成對照的
是，德國多年來不重視數字信息化建設，不僅在網絡基礎設施落後，如光纖建設緩慢，公
共場所很少有開放的無線網絡連接；在電子商務、雲計算、5G研發等領域也遠遠落後於中
、美。這極大限制了德國經濟發展的後勁。總之，經濟實力是德國對外影響力最重要的依
託，一旦經濟實力衰退，則德國在歐盟內的領導地位也將受衝擊。
第三，全球化衝擊下，德國社會生態和民意發生改變，不利於採取積極的歐洲政策。長期
以來，在德國社會表面的平靜之下，矛盾不斷積累，近年在恐怖主義、難民危機等刺激下
，矛盾集中爆發，最終推動社會生態和民意內傾。首先，全球化在帶來便利的同時加大了
貧富分化，社會精英與弱勢群體之間的差距不斷拉大。德國記者顧法特2019年出版的《中
產階級終結》一書指出，30年來，構成德國社會穩定基石的中產階級由佔總人口的60%降
至54%，扣除通脹因素，中等收入人群實際收入不增反降，長期負利率也使民眾實際資產
縮水。主流政黨的選民基礎因此遭到動搖，民粹政黨反而日益受到歡迎，民族主義情緒上
升。其次，老牌政黨思維僵化，長期執政的慣性使其日益遠離民眾，政策高高在上不接地
氣。例如，梅克爾習慣以“政治正確”為自己開放的難民政策辯護，但對穆斯林融入難、
歐洲民眾整體身份認同脆弱等問題的嚴重性估計不足，因而遭遇抵制。在經濟增長放緩大
背景下，民眾更關心房租、育兒、醫療等事關切身利益問題，對歐洲一體化、地緣爭奪等
本就三心二意，主流政黨卻對民生議題關心不夠，片面追求政策“高大上”，就會面臨來
自民間的牴觸。再次，德國政府長期堅持走“中間路線”，在“和平時期”容易營造和諧
氛圍，團結左右陣營，但當經濟狀況下滑、外部危機來襲時，民眾自我保護意識上升，強
推“中間道路”不但無法籠絡民眾，反而加深了隔閡。當前，為重新吸引選民，各黨派都
刻意突出本黨特色，妥協與合作的空間變小，德國政壇長期形成的“共識政治”傳統正逐
漸瓦解。民意裹挾下，政府及各黨派必須優先服務自身利益，“大公無私”為歐盟服務的
可能性自然下降。特別是危機來襲，保護本國利益成為不二之選。新冠肺炎疫情暴發後，
德國不僅限制防護物資出口，還一度扣留了過境運輸的意大利購買的口罩。
第四，歐盟成員國利益分化加劇，“民族意識”上升，德國遭遇的抵制更多。從現實主義
視角來理解，一體化更多是一種實現國家間共同利益的工具，但當國家間利益出現矛盾時
，民族主義、國家主義仍是主流。一個層面，在經濟狀況好、外部風險小的時候，成員國
相對容易接受通過放棄部分自主權來換取較大收益，此時德國發揮領導作用就容易得到擁
護。而一旦外部危機來襲，各國間利益訴求的差異就凸顯出來，成員國政策就開始內傾，
對一體化的態度變得消極被動，不願接受指揮。目前意大利、匈牙利、波蘭等國由民粹政
黨執政，芬蘭、斯洛文尼亞等多國有民粹政黨參與執政，這些政黨均要求強化國家主權，
反對開放的“超國家治理”。德國與其他成員國對一體化理念的差異更被放大，以“共同
利益”來約束成員國越來越難。另一個層面，債務危機強化了德國在歐盟內的實力，使德
國慣於以自身準則來塑造歐盟的內外政策，這引發了其他成員國一定程度對“德國問題”
回歸的擔憂。德國主導歐盟以“多數表決”通過了難民配額制後，還希望擴大“多數表決
”適用範圍，甚至在防務等問題上取消成員國的否決權，引起中東歐國家不滿。由於德國
反對“債務共擔”，堅決反對為南歐國家債務兜底，歐盟財政一體化至今未取得實質性突
破，法國極為失望。歐盟內德國對波蘭、匈牙利的批評聲很高，折射出德國的“道德優越
感”，增大了東西歐之間的裂痕。歷史學家羅德評論稱：“從權力政治角度來看，如今德
國在歐洲的地位與1914年相當，最強大，與周邊國家存的矛盾也最多。”川普也曾抨擊德
國“將歐盟用作實現自身利益的工具”。德國的這種自負和“道德優越感”一定程度挫傷
了別國的“民族自尊心”，侵蝕了別國對其的信任。荷蘭首相呂特就稱，“歐盟並不是只
有德國和法國最重要。”
第五，全球地緣爭鬥和大國博弈進入新階段，擠壓德國發揮作用的空間。二戰以後，德國
深刻反省其歷史罪責，對外長期保持低調，在國際事務中至多發揮居中調停的“平衡手”
作用，其引領歐盟共同外交也未突破此框架。近幾年，大國競爭更趨激烈，大國關係劇烈
變化，可供德國發揮作用的空間實際大大壓縮。一方面，跨大西洋關係生變，德國硬實力
缺陷凸顯。德國在歐洲國家中較早意識到歐美關係發生“根本性變化”，梅克爾早在2017
年就有歐美關係“一去不返”的說法，2020年慕尼黑安全會議主題又定為“西方的缺失”
，都顯示德作為歐盟最大經濟體的焦慮心態。在美國難以指望的情況下，歐洲希望德國應
承擔更大責任，但其能力明顯不足。德國軍費佔GDP比重僅1.2%，裝備老舊遭各方抨擊，
已難應對新形勢下的安全威脅；海外軍事行動經驗欠缺，多限於後勤保障領域；國內和平
主義和反戰情緒限制，軍事實力提升緩慢。德政要不斷推遲軍費開支達GDP2%的時間，目
前承諾是2030年，但很可能是緩兵之計。德國對歐盟防務獨立所能做的實際貢獻十分有限
。
另一方面，周邊危機仍不時升級，德國調停作用趨弱。德國近年雖積極主辦利比亞問題國
際會議，推動旨在解決烏克蘭問題的“諾曼底模式”磋商，斡旋巴以和談，促推伊核協議
等，但只能發揮邊緣性作用，自身並非解決問題的核心力量。美國的任何一個舉動，如將
駐以色列使館遷至耶路撒冷，退出伊核協議，暗殺伊朗軍方領導人蘇萊曼尼等，都能給動
盪不定的中東局勢火上澆油，令德國的促和努力付之東流。中東以及烏克蘭問題背後，實
際是美俄兩大國的較量，梅克爾雖一度希望代表西方國家與俄“坦誠對話”，但從幾年的
斡旋實際來看，因德俄兩國價值觀存在根本差異而效果不彰。川普則對德國嚴重不滿，公
開抨擊德“成為俄羅斯的俘虜”，欲制裁“北溪2號”天然氣管道參建企業。德國作為美
俄“中間人”的角色更為淡化。
再一方面，新興經濟體崛起，德國影響力相對下降。客觀來看，以中國為代表的新興國家
崛起，對德國這樣的老牌資本主義國家的全球影響力形成了一定衝擊。典型例證是中東歐
問題。2012年中國與中東歐16國建立了合作機制，成果日益豐富，2019年希臘主動加入其
中，該機制升級為“17+1”。德國一直視中東歐為禁臠，如今中德實力差距縮小，中國的
資金和市場有著很大吸引力，一定程度上衝抵了德國對中東歐的重要性。德國焦慮感上升
，不斷試圖對中東歐施加影響，防止中東歐與中國走得太近。梅克爾公開稱，中國在中東
歐的經貿行為“不應摻雜政治目的”。
三
德國在歐盟內所發揮作用的大小是隨歷史發展而不斷演變的。兩德統一以前，聯邦德國一
直“低調做人”，既尋求融入西方，又奉行“新東方政策”，在兩大陣營之間維持平衡。
這一時期其外交主要目的是拓展國際空間，尚難在歐盟內發揮領導作用，更多是與法國協
商，配合法國，將法推向前台。兩德統一後，在加緊內部建設的同時，德國開始全面規劃
自身外交定位，一方面走外交“正常化”道路，力圖擺脫歷史陰影；另一方面秉持“後民
族國家”觀念，推動完善一體化建設，其對歐盟的影響力逐漸增大。梅克爾上任後，繼承
前總理施羅德的勞動力和福利制度改革紅利，德國經濟實力上升，在此基礎上轉向積極的
外交政策，借歐債危機之契機，在別國普遍遭遇重挫之時扛起“歐盟引擎”的職責。當前
，隨著梅克爾地位下降，德國國內政治陷入亂局，又遇大國博弈加劇，全球保守、民粹思
潮回歸，德國外交姿態又重新回退，顯現出不願和無力承擔責任及對歐洲事業遲滯的一面
。雖然仍是歐盟發展的重要動力源，但與之前五到十年相比，德國的領導作用呈現階段性
下降之勢。
德國“引擎”熄火，將大大減弱歐洲一體化發展的動力。歐洲一體化在經歷近七十年曲折
發展後，或將步入低潮。首先，一體化缺乏方向。在債務危機以來的歐洲一體化實踐中，
已經形成了以德國意願塑造歐盟政策的既成事實，儘管引發爭議，但總體能夠平衡。從訂
立“財政契約”，推行緊縮，到建立救助機制，迫使私營部門先行債務減記，再到整頓盧
森堡、塞浦路斯等避稅天堂，都曾面臨歐盟內部的爭議，但在德國強力主導下都得以推動
。如今德國影響力弱化將使歐盟失去一個強有力的“核心”，一體化找不到方向。歐盟成
員國眾多，意見分歧是常態，若無“主心骨”，各成員國互不服氣，將更加難以抱團，甚
至出現更多分離勢力。
其次，德國回歸保守，不願付出，甚至在某些議題上設置阻礙，使得歐洲一體化一時很難
有突破性進展。過去幾十年，德國一直對一體化抱有雄心。聯邦德國首任總理阿登納有一
句名言：“德國統一和歐洲一體化就像同一塊獎牌的兩面。”即推動一體化本身就是統一
德國的一大動力源。後續幾任總理都堅持“以共建未來的意志和明確的政治立場堅決貫徹
始自阿登納時期的歐洲政策路線”。總體而言，在內外條件允許時，德國可以容忍讓渡部
分利益給其他成員國，如前些年牽頭設立“歐洲穩定機制”並成為最大出資國，違背緊縮
傳統支持歐央行實行量寬等。但這種“大國責任”並非憑空而來，當前德國自身發展面臨
困難增多，就產生了“重回民族利己主義”的心態，不再刻意對外做出妥協，在涉及現實
敏感問題時，疑慮情緒非常重。德國尤其不認可法國“激進的”歐洲政策，即“一體化不
能停步，在能有作為的領域先做起來”。德國主張共同發展、廣泛參與，傾向於“紮實穩
步推進”，注重細節，不願輕易支持法國宏大的改革計畫。德國的保守心態，限制了歐洲
一體化進行有益嘗試的可能，或將使歐洲一體化錯失更多發展良機。
再次，歐盟中的德國因素下降，對在大國博弈中本就處於劣勢的歐盟更為不利，反過來也
有損德國自身利益。歐盟是多極化世界中的重要一極，但其發揮對外影響主要依賴幾個大
國。然而英國已退出歐盟；貫穿2019年的“黃背心”運動暴露出法國深刻的社會裂痕，馬
克龍雄心遇挫；意大利等南歐國家家底薄，自身風險更高，前景難料。德國因此背負了外
界較高的期待。川普上台後，歐美輿論還曾將梅克爾稱作“自由西方最後的守護者”。但
從目前狀況來看，德國顯然力不從心，近一兩年在外交事務上更為謹慎，難有作為。舉例
來說，雖在公開場合強調多邊主義、自由貿易等原則立場，但因在安全、市場等領域高度
依賴美國，美國宣稱要制裁“北溪2號”參建企業後，德政府鮮少表態並明確拒絕反制美
，聯邦議員科特雷批評梅克爾“屢次向美國妥協”。2017年主辦G20峰會時，德國曾雄心
勃勃地提出《與非洲有約》，策劃“非洲馬歇爾計畫”，但後續進展緩慢，有議員質疑其
“淪為宣傳口號”，非洲國家失望情緒也在上升。在是否擴大參與海外軍事行動的問題上
，外長馬斯明確表示，“我們的原則是不能使聯邦國防軍超負荷運作。”德國外交不夠積
極，既是其一貫保守的政策思維延續，也因受到近段時間內政困擾，無暇他顧，無力“亮
劍”。而缺乏德國強有力的支撐，歐盟在全球舞台也將喪失一定話語權。反過來，自我定
位為“中等大國”的德國，如果沒有強大的歐盟作為依託，也很難在國際舞台上凸顯自身
存在。一個虛弱的歐盟必然不利於德國全面實現外交“正常化”，其謀求世界大國地位將
受挫。
德國在歐盟內的領導作用，向來都是輿論和學界熱議的話題。儘管因歷史原因，公開要求
德國“領導歐盟”略顯敏感，德國也希望儘量低調，但近年來歐盟屢陷危機，外界對德國
還是寄望頗高，有人提議德國擔當“服務型領導者”，有人主張德國發揮“先鋒作用”，
程度和方式雖不盡相同，但內核均離不開實質上的“領導作用”。這些聲音無一不在推動
德國政界進行反思，面對當前複雜局面以及自身領導力與外界要求不匹配的狀況，如何積
極調整，力爭“重啟引擎”。
德國政府的調整思路事實上也很簡單，即一手穩國內，一手抓對外。從國內看，主要是穩
住政局，政策貼近民眾，再利用較為紮實的經濟基礎，輔以創新驅動，保障經濟穩健增長
，為對外行動奠定良好的基礎。為此，梅克爾既迎合民眾求變心理，收緊此前較為開放的
難民政策並罕見做出自我檢討，提前宣佈“退休計畫”，安撫批評者；同時她又始終強有
力領導著政府，特別在新冠肺炎危機暴發期間發揮極為關鍵的作用；社民黨本來甘願充當
反對黨，但還是從大局出發接受執政邀請，雖與執政夥伴有不少矛盾，但仍在維繫歐元區
財政紀律，拒絕“新冠債券”等問題上支持執政夥伴。近兩年，德國政府明顯吸取教訓，
將政策重點放在民生問題上，力爭博得民眾支持。例如，以高效率推出基本養老金制度，
惠及120～150萬領取極低養老金人群，提高了育兒津貼、傷殘者的法定養老保險，為有子
女家庭提供住房補貼，決定逐步取消“團結稅”等等。2019年11月，德國在歐盟內率先推
出了《國家工業戰略》，提出加大國家對重點工業企業扶持力度，提高工業佔GDP的產值
，保持德國工業在歐洲乃至全球的競爭力。為達此目標，德國政府支持企業加大創新投入
，特別是要在大數據、人工智能、芯片產業等領域取得突破。這一舉動顯示德國極其重視
其核心優勢所在，這也是德國領導力的根基。牽住製造業這個“牛鼻子”，就能夠維持德
國的經濟優勢，進而對地區乃至全球產生影響力。
從外部看，也有兩個層面。最主要的還是搞好“歐盟事業”。歐盟事務畢竟是德國外交政
策的最優先事項，儘管受內政困擾進取心有所下降，但德國維護歐盟團結和支持一體化的
大方向並不會改變。德國支持歐盟在與英國談判中保持強硬，防止“脫歐效應”擴散；倡
議歐洲基礎設施“互聯互通”，加大在中東歐投資，鞏固對傳統市場的影響力；極力主張
開啟與北馬其頓、阿爾巴尼亞的入盟談判，穩步推進歐盟東擴；簽署新時期推動德法合作
的《亞琛條約》，提出在不犧牲主權的條件下，儘可能調和兩國歐洲政策並加緊落實。基
於此，德國盡力協同法國推動歐盟“戰略自主”，尤其是在提升歐盟防衛能力上，支持完
善“永久結構性合作”（PESCO）項目和歐盟防務基金。德國還嘗試與其他成員國改善關
係，儘可能減少對別國的指責。例如匈牙利總理歐爾班近期無限延長抗擊新冠肺炎疫情的
“緊急狀態”，在此期間擴大自身權力，德國雖反對這一做法，但也避免直接批評匈。德
外長馬斯解釋說，“我們要將儘可能多的國家團結在一起”。德國還收治了一些來自意大
利的新冠肺炎重症病例，盡快重新放開了對歐盟成員國的抗疫物資出口，以此展現團結。
另一個層面是積極參與全球外交。歐盟實施共同外交與安全政策，但實際上還是以大國為
主，德國對歐盟的領導作用很大程度上體現在其如何參與和引領歐盟外交。德國近期在維
護多邊主義、自由貿易及應對氣候變化等問題上頗為高調，著重針對美國單邊主義做法展
開回擊。外長馬斯嘗試聯合日、韓、加拿大、澳大利亞等國組建“多邊主義聯盟”，共同
抵制美國；總統施泰因邁爾在2020年慕尼黑安全會議開幕致辭上多次抨擊美國“背離國際
社會”及奉行“本國優先”，引起諸多歐盟國家共鳴。2019年6月，德與英、法一道推出
“貿易往來支持工具”（Instex），用於在美國對伊制裁下實現與伊朗貿易結算，試圖破
解美國“長臂管轄”。德國還積極推動歐日、歐非、歐澳、歐新、歐盟—東盟等自貿協定
簽署，力爭優化歐盟外貿環境。德國也支持歐盟盡快與中國完成中歐投資協定談判，並希
望在其擔任歐盟輪值主席國期間與中國簽署協定。在全球地緣政治領域，德國的活躍度雖
不及法英，但目前也被迫表現更多作為，並使歐盟政策帶上了德國色彩。在歐美關係難以
恢復的大背景下，為維護歐盟安全，德國更重視與俄羅斯重建信任，提出打造“從里斯本
到烏拉爾的共同經濟區”，頂住美國壓力建設“北溪2號”天然氣管道。面對中國，德國
的壓力和心理落差增大，擔心中國經濟和科技實力快速上升，其優勢不再。因此德國最早
實施並推動歐盟制定了外資審查新規，當中國企業收購德、歐“戰略性產業”股比達到一
定比例時，將面臨歐洲國家政府的審查甚至被叫停。
結論
在當前及可預見的未來一段時間，德國仍將面臨一系列發展困境和難題，包括國內民粹勢
力進一步上升，中東局勢不穩帶來的難民和恐襲風險，新興經濟體發展帶來的競爭力相對
下降，新冠肺炎疫情給經濟帶來的巨大衝擊，可能的領導層更替帶來的不確定性，等等。
雖然德國已開始採取措施，但並非一朝一夕能夠扭轉局勢。這決定了德國對外政策在未來
相當一段時間都將受到制約，在歐盟問題上難以顧全大局，與其他成員國的齟齬不僅難以
消除，甚至在個別領域有加深的可能。其雖會繼續支持歐盟改革和一體化建設，但這種支
持更多將停留在口頭上，或者集中於非敏感領域，以謹慎求穩為原則。因此，德國對歐盟
的正向推動作用，以及團結帶領成員國一致行動的能力短期仍將有限。
從宏觀層面來看，德國仍是有實力、有潛力的地區大國，考慮到歐盟發展態勢總體不佳，
法意積弊嚴重，德國作為歐盟最大經濟體、主要增長引擎的地位尚難被其他成員國所替代
。雖然也面臨發展困境，但與其他成員國相比，德國無論是經濟基礎還是政治社會穩定性
都相對更好。國力是領導力的根本保證，德國在歐盟內將長期享有一定話語權，歐盟遇到
實質性難題或需實質性推動改革時，也還要經過德國首肯並由德國出力。可以想像，德國
支持的未必能辦到，但德國反對的一般辦不到。總體看，進入新世紀以來，德國一直致力
於轉變外交政策，凸顯自身存在感，梅克爾第三任期確立的“更及時、更堅決、更實質性
參與外部事務”的外交政策原則不會輕易動搖。因此，從長遠來看，德國在歐盟的領導作
用不容忽視，這種作用具有較強的韌性。
未來德國的領導作用主要取決於兩大因素：一是能否順利化解影響自身穩定發展的桎梏，
二是能否快速適應國際格局新變化和世界大勢的新發展，兩者相互聯繫，相互作用。諸多
跡象表明，制約德國發揮領導作用的，根本上還是自身發展瓶頸侵蝕了其處理複雜國際關
係的能力。反過來，民粹主義上升、歐美價值觀聯繫趨弱、新興大國崛起等全球新變局，
又加劇了德國內部的矛盾，加大了政府應對和調整的難度。目前德國正處在領導人更替的
關鍵期，未來德國若希望恢復在歐盟的領導地位，新領導層必須對內用好民眾求新求變的
心理，合理改革，注重推動社會對話，化解對抗情緒，同時穩住經濟；對外更多跳出“民
族國家”的圈子，從歐盟宏觀視角出發，對一體化長遠發展進行戰略規劃，並更為積極地
參與全球治理。但由於德國及歐盟本身內憂外患多，在全球權力格局中的地位又在相對下
降，加之新生代領導人建立威望和適應大變局仍需時日，“德國引擎”的重啟和恢復必將
是一個曲折的過程。