從新冠疫情管窺國際政治新舊時代轉換
來源:《現代國際關係》2020年第4期
http://www.cicir.ac.cn/NEW/opinion.html?id=bedf78c0-0153-44ed-9646-dce4cff2b378
牛新春
復旦大學高等教育研究所研究員
【內容摘要】金融危機、民粹主義和新冠疫情三次危機暴露自由國際制度的內在缺陷，大
國競爭動搖國際權力格局，後冷戰時期的國際舊秩序風雨飄搖，國際新秩序難覓蹤影。制
度、權力和國家共同影響國際新秩序的走向，三大變量均有多種可能性，前景撲朔迷離。
新舊秩序轉換往往需要數十年時間，過渡期是最動盪、混亂的，重大事件能加速或測試秩
序變化。新冠疫情就是這樣的重大事件。
新冠疫情發生後，全球多國進入戰時狀態，社會管理、工業生產和醫療衛生等啟動戰時模
式，這是第二次世界大戰以來人類面臨的最大危機，也是最大範圍的戰時動員。疫情不是
第三次世界大戰，但是第三次世界大戰是一個隱喻，暗示著國際政治面臨代際轉換。第二
次世界大戰後的前45年是冷戰時期，政治競爭、軍事對抗是國際政治的主要內容；後30年
是後冷戰時期，和平與發展是國際政治的核心。西方意識形態為制度基礎，美國實力為權
力基礎，“軟”與“硬”實力互為表裡，共同構成後冷戰時代的國際秩序。目前，在內火
攻心、外寒侵體的雙重夾擊下，國際舊秩序日薄西山，新秩序不見蹤影，前途難卜。
新狀況衝擊舊制度
後冷戰國際制度是冷戰時期西方陣營制度的延續和擴展，以自由和市場為兩大支柱的自
由國際制度冷戰後席捲全球，推動全球化、西方化和美國化，全球治理、國際合作和共同
發展成為國際社會的主色調，地區衝突、恐怖主義和大國對抗是副色或點綴色。然而，
2008年金融危機、2016年民粹主義和2020年新冠疫情接連衝擊國際制度，“開放、自由、
市場等同於和平與繁榮”這一核心觀念遭遇前所未有的挑戰。
金融危機突顯全球經濟體系的脆弱性，自由國際制度的經濟基礎受到挑戰。1970年代以來
，市場在經濟中的作用被無限放大，“新自由主義”“華盛頓共識”“市場原教旨主義”
等概念盛行。1990年西方在冷戰對決中“大獲全勝”後，自由主義如日中天。全球各國普
遍削弱政府功能，加速私有化進程，推動自由貿易，激發市場活力，提高經濟效率。然而
，2008年金融危機暴露出自由主義的重大缺陷，市場需要監管，全球市場需要全球監管。
美國“金融危機調查委員會”報告指出，認為“市場具有自我修復功能，金融企業能夠自
我管理”，這是最根本的錯誤。結果，市場未能自我修復，歐美政府都大規模干預經濟。
更可怕的是，自由主義鑲嵌在全球化中，市場主導著全球經濟體系，亞當﹒斯密的“國富
論”演變成“富全球論”，美國金融危機迅速演變成全球金融危機。當經濟市場化、全球
化的時候，政治仍然是民族的，經濟管理還侷限在國界線之內。危機期間，國家各自為政
，甚至以鄰為壑、落井下石。迄今，一些國家仍未擺脫危機的陰影，而下輪危機已在醞釀
中。自由主義的全球化還在繼續，全球政治碎片化反而在惡化，下一次危機只能更大、更
難應對。
以川普當選為標誌的民粹主義，暴露出全球經濟收益的不均衡性，侵蝕自由國際制度的社
會基礎。自由主義強調最大程度的市場化、私有化和自由化，鼓吹小政府、大社會、個人
責任，國內的強勢經濟利益集因此獲利最豐，國際上擁有競爭優勢的發達國家則坐享其成
。因此自由主義與全球化結合，加速惡化國內、國際上的貧富差距。美國當前的財富集中
程度是1920年代以來最高的，1%最有富有的家庭財富超過最窮80%家庭財富的總和。
在貧富差距惡化的同時，西方國家弱勢群體文化上的不安全感加劇。伴隨著全球化加速，
少數族群文化、新移民文化和美國傳統文化衝擊著美國人的身份認同。早在2004年，塞繆
爾﹒亨廷頓就提出“我們是誰”的問題。經濟貧困和身份危機是西方民粹主義的根源，英
國“脫歐”、川普當選美國總統、法國“黃背心”運動都是表現形式。同時，發展中國家
弱勢群體擔憂西方文化入侵，害怕西方經濟剝削，反全球化、反美浪潮一浪高過一浪。
疫情反映出國際公共衛生體系的軟弱無能，觸及自由國際制度的安全基礎。同其他行業一
樣，公共衛生產業也全球化了，國家必須依賴全球生產鏈、分配鏈和資金鏈。一方面，病
毒借全球化迅速擴散，到達全球200多個國家和地區；另一方面，各國自掃門前雪，優先
保障本國需求，全球醫藥市場霎時崩潰。國際抗疫前遇堵劫，後有追兵，處境非常危險。
僅3月份，全球各國出台70項出口管制措施，每天都有新措施增加。80個國家頒布出口管
制措施，近40個國家全面禁止出品相關物品。市場失靈，降低了產量，推高了價格，對於
缺乏生產能力的窮國、小國更是災難。以色列是個袖珍小國，沒有完整生產鏈，一開始政
府就命令“摩薩德”採取各種手段獲取相關物資。保障人民安全是國家的首要政治責任，
在最危急關頭，國家成為公民最後的避難所。
全球融合為統一的、分工協作的大市場，經濟發展成為國際政治的主題，這是後冷戰時期
國際關係的主要特徵。世界大戰的風險日益遠去，對全球多數國家而言，經濟發展和人民
生活水平提高成為重中之重。過去幾十年，國際政治理論的創新反映了這種變化，新自由
主義是國際政治學的經濟學轉向，建構主義是社會學轉向，國際政治學向經濟學、社會學
轉型。承平日久，人們似乎已經忘記，國際政治作為一門學科，其研究領域是戰爭與和平
，漢斯‧摩根索的經典著作《國家間政治》副標題是“權力鬥爭與和平”。國際政治的邏
輯前提是安全稀缺。安全像空氣，當歲月靜好時，安全不稀缺，不覺其珍貴。
金融危機、民粹主義和新冠疫情是一面面照妖鏡，照出國際政治殘酷的另一面。全球市場
能提高經濟效率，增加全球財富，但是不能解決經濟、社會和人民安全問題。諾貝爾經濟
學獎得主約瑟夫‧E‧施蒂格利茨說，危機一來，市場就失靈，沒有哪個國家會在戰時求
助於市場。
過去12年的三次危機充分顯示，經濟與安全脫節、全球治理與國家主權衝突是自由國際制
度的根本缺陷。經濟追求利潤最大化，安全則是底線思維，兩者有本質衝突。後冷戰時期
，全球總體態勢是資本綁架政府，經濟利益凌駕國家安全之上，政府服務於經濟發展。資
本獲益，經濟就能發展，國家安全就有保障，這是自由主義的基本邏輯。習近平總體國家
安全觀則深刻揭示，必須統籌發展和安全、外部安全和內部安全、國土安全和國民安全、
傳統安全和非傳統安全、自身安全和共同安全，維護各領域國家安全。
全球化時代，自身安全與共同安全息息相關，有完善的全球治理，才能保障國家安全。但
是，全球治理需要國家讓渡主權，這是全球治理的困境。資本可以自由流動，但貨幣、財
政政策屬於國家主權。商品可以跨國交易，但公民身份屬於國家主權。醫藥生產鏈是全球
性的，但人民安全是國家責任。三次危機充分暴露自由國際制度缺乏全球治理的短板。
這個即將逝去的時代，是一個浪漫、樂觀的時代，和平與發展是時代主題，人類會懷念它
；這也是一個瘋狂、野蠻的時代，貧富差距、金融危機、生態惡化、公共衛生災難輪番出
現，人類必須馴服、超越它，追求更加平衡的新時代。
大國競爭瓦解舊格局
西方能夠主導後冷戰時期的國際制度，除意識形態“軟實力”外，還得益於美國強大硬
實力的支持。過去30年，人們習慣用“單極世界”“一超多強”“美國治下的和平”等概
念描述國際權力格局，顯示出美國遙遙領先的實力地位。沒有大國挑戰美國實力、領導地
位，是後冷戰期時期國際秩序的又一特徵，也是該秩序能平穩運行的前提。然而，近年來
國際權力格局發生重大變化，國際秩序的基石動搖。疫情期間，大國競爭空前激烈，損害
國際合作，破壞國際秩序。
第二次世界大戰結束後，美國作為霸權國家，主導了聯合國、國際貨幣基金組織、世界銀
行、關貿總協定等國際機構的建立。冷戰期間，美國作為西方聯盟的盟主，採取單邊開放
原則，以有容為大的態度，把歐洲、日本拉到自由國際制度中。冷戰結束後，自由國際制
度成為唯一選擇，第三世界國家紛紛加入。因為沒有任何國家有能力在意識形態、實力上
挑戰美國，美國對此完全持開放態度，甚至積極吸納更多的國家加入，把中國融入制度也
曾經是美國的目標。
然而，2008年金融危機後，在中美實力差距持續縮小，意識形態矛盾不斷加深，西方自信
心屢屢受挫的大背景下，美國精英的憂患意識、悲情戰術與草根民粹的排外情緒，在特定
的時間點意外媾合，建構出大國競爭驟然升級的場景。這其中既有事實成份，更有想像的
虛幻，哪些是事實，哪些是想像已經不重要，想像同樣能決定政策。中美關係在歐巴馬第
二任期出現惡化態勢，川普上台後形成大國競爭趨勢。
2018年初美國接連推出戰略報告和防務報告，《國家安全戰略》報告斷言：中國、俄羅斯
挑戰美國實力、影響和利益，試圖損害美國的安全和繁榮。《國防戰略》報告認為：中國
、俄羅斯對美國構成長期、戰略性競爭，是美國面臨的重大威脅。過去30年來，“中國威
脅論”數度沉浮，最終演變成美國政策。大國競爭躍升到首要位置，是美國全球戰略實質
性重大轉變。不僅如此，川普政府還否定美國對華政策的邏輯前提：“通過接觸及將對手
們納入國際體系和全球貿易，能使他們變得溫和、值得信賴”，這個假設前提多數情況下
“最後被證明是失敗的”。
過去3年，美國對華政策的言行表明，大國競爭不僅僅寫文件上，而是全方位進入實操階
段。大國競爭不是直接軍事對抗，而是長時期政治、經濟、軍事和國際影響力的爭奪、消
耗。種種跡象顯示，美國全政府、全方位、全球性的對華競爭正在從鼓噪變成現實，很可
能變成一個“自我實現的預言”。
貿易戰是中美關係惡化的引爆點，也是引領雙邊關係一路下行的主線。2018年川普以“中
國偷竊美國知識產權和商業秘密”為由，宣佈對600億美元中國商品加征關稅，拉開貿易
戰序幕。此後，中美互征關稅不斷加碼，2019年8月24日，美國宣佈對3000億美元中國貨
品的稅率調至15%，2500億貨品關稅調至30%，貿易戰達到巔峰。2020年1月15日，中美簽
署第一階段貿易協議，貿易戰暫時休兵。中美建交41年來，貿易長期被稱為雙邊關係的“
壓艙石”，現在竟然成為動盪源，可見中美關係滄海桑田之變。
同貿易戰相伴而來的是科技戰，科技戰影響更大，具有更濃厚的“零和博弈”特徵。2018
年8月美國通過《出口管制改革法案》，14個領域列入出口管制，上百家中國企業列入“
實體清單”，打開中美科技競爭閥門。美國政府試圖阻礙中美在技術、數據、資金、市場
、人才等方面自由流動，從而改變中美科技合作的基本邏輯。中美貿易戰涉及每年約1萬
億美元的雙邊商品和服務貿易額，科技戰危及信息通訊安全，涉及全球每天約9萬億美元
的金融交易。華為公司成為中美科技戰的焦點，美國在全球範圍內組織對華為的圍堵，使
5G從一個純粹的技術競爭演變成安全、政治甚至全球大戰略問題。
中美競爭從雙邊領域向全球擴散，顯現出全球性大國競爭的跡象。2018年10月，川普簽署
《2018年善用投資促進發展法》，成立“美國國際發展金融公司”，取代“海外私人投資
公司”，提供600億美元的貸款、擔保或保險，幫助美國公司在亞非拉同中國“一帶一路
”競爭。民主黨參議員克里斯‧庫恩斯說，這太令我吃驚了，2015年從歐巴馬時期我們就
推動同樣的法案，一直通不過，現在包裝成針對中國的方案，立刻就過了。最近，美國國
務院國際事務局設立“多邊事務特使”，阻止中國在聯合國擴大影響。2020年3月4日，美
國成功阻止中國人擔任世界知識產權組織秘書長，蓬佩奧說“美國從2月開始就密切關注
這一選舉”。
美國在涉及中國領土、主權等高度敏感的議題上頻頻出擊，開打意識形態戰，反映出美方
並不特別擔憂中美關係惡化。近兩年，美國行政部門、國會在新疆、西藏、台灣、香港、
南海等問題上動作不斷。美國國務卿蓬佩奧多次公開挑戰中國共產黨的合法性，“我們仍
然對恐怖主義高度警惕，我們仍然面臨來自世界各地的威脅，但中國共產黨是當今時代的
最大威脅”，這完全回到了冷戰時期意識形態競爭模式。2018年3月，川普指責中國搞“
經濟侵略”，1943年第二次世界大戰期間美國曾用這個詞形容納粹德國的經濟政策，此後
美國政府再沒用對其他國家使用過。同貿易戰、技術戰不同，這些涉及意識形態、領土、
主權領域的鬥爭不會產生立竿見影的效果，但會極大破壞雙方互信。
2020年1月中美第一階段貿易協議簽署後，雙邊關係有所緩和，疫情本應成為改善關係的
機會。但是令人意外的是，中美關係卻見證了建交以來的至暗時刻。在沒有現實利益衝突
的情況下，雙方就病毒來源、防疫措施、援助等議題展開前所未有的激烈爭論。從一開始
，美國就從大國競爭的視角解讀疫情，把疫情“政治化”的不僅僅是媒體、政客、網民，
還包括非常嚴肅的國際政治學者。前助理國務卿坎貝爾在《外交》網站上文章“新冠重塑
國際秩序”的副標題是“當美國躊躇時，中國設法掌握國際領導地位”。美國對外關係委
員會中國問題專家米拉‧瑞普‧霍伯說，中國會以危機為契機，取代華盛頓的位置，根據
自己的理念設置新的國際規則。即便主張中美在抗疫問題上合作的人，也承認大國競爭不
可避免。基辛格含蓄地指出，全球範圍內放棄使用正義對抗強權，將會瓦解西方意識形態
，但是當前的首要任務是抗疫，遏制強權要放在未來做。美國90多知名學者呼籲川普政府
同中國合作，“即使在冷戰期間，美蘇之間都能合作對抗天花。”疫情期間的中美關係說
明，任何一件事情都可以被置於大國競爭的框架內解讀。
中國作為全球最大的社會主義發展中國家，美國作為全球最大的資本主義發達國家，長期
以來是既競爭又合作的關係。中美進入大國競爭時代，雙邊關係性質發生變化。首先，中
美從“復合相互依賴”關係轉變為戰略競爭主導型關係。從前，沒有一個因素能夠主導中
美關係全局，經濟、軍事、政治關係都在各自的軌道上發展，利益衝突被分門別類地通過
正常渠道解決，即便不能解決也不會動輒觸及整個關係的根基。現在，中美仍然既有合作
又有衝突，但是所有問題都要放到戰略競爭的框架中審視，雙邊關係出現單一主導性因素
。其次，中美關係的敵對性質越來越明顯。從前，儘管存在利益衝突，但雙方追求“絕對
收益”“非零和博弈”，不以損害對方核心利益為目標，競爭、衝突是為了維護自己利益
。現在，中美都準備一定程度的“脫鉤”，具有濃厚的“相對收益”“零和博弈”色彩。
再次，美國全球戰略的重心從建構自由國際制度轉向中美大國競爭。過去75年美國一直相
信，美國利益與自由國際制度的利益一致，把中國、俄羅斯等新興國家納入國際制度既符
合全球利益，也符合美國利益。現在美國日益相信，中國既是自由國際制度的威脅，遏制
中國成為美國全球戰略的首要任務。
中美即使還沒有邁入新冷戰的門檻，也已經拉開了大國全面競爭的序幕。這是過去30年國
際權力格局的最大變化，必將產生結構性重大影響。正如法國總統馬克龍所說，18世紀以
來我們已經習慣建立在西方霸權基礎上的國際秩序，現在一切都變了。
舊秩序風雨飄搖
後冷戰時期的國際秩序已經被內在缺陷、大國競爭衝擊得搖搖欲墜，疫情使其進一步進
入風雨飄搖之中。美國全球領導地位，國際機構的全球治理能力，是後冷戰時期國際秩序
的兩塊基石，基石不穩導致秩序混亂。
近十年來，美國內受金融危機、民粹主義、黨派極化困擾，外遇大國崛起挑戰，對領導、
維護國際制度日益力不從心、心不在焉，反而帶頭蔑視、破壞自己曾經珍視的國際制度，
推卸全球責任和義務。
美國全球戰略收縮始於2008年金融危機之後，川普上台後速度加快。冷戰結束後的第一個
10年，是美國價值觀擴張時期，美國利用短暫的單極時刻把西方制度推向全球。2001年“
9‧11”事件後的10年，美國進入軍事擴張時期，打了兩場大規模地區戰爭。歐巴馬上台
後，美國全球戰略進入收縮期，被認為是繼艾森豪威爾、尼克森之後美國第三位實施戰略
收縮的總統。川普則明確提出“美國優先”，認為美國維護國際制度得不償失，逆轉美國
長期堅持的“開明的利己主義”，“美國優先”就是退回“狹隘的民族主義”。
川普上台以來，美國先後退出“跨太平洋夥伴關係”、巴黎氣候協議、伊朗核協議等多邊
協議，當年正是美國領導創建了這些機制。美國還退出聯合國人權委員會、聯合國經濟及
社會理事會，停止資助聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處、聯合國人口基金。2020年
2月，在新冠疫情已經出現的情況下，川普仍然要求2021財年削減對外援助21%，對全球公
共衛生的援助削減35%，約30億美元，其中世界衛生組織的資助減少50%。疫情當前，川普
還肆無忌憚破壞聯合國世界衛生組織的信譽。當年美國一手締造了聯合國，劇情反轉折射
出美國政策變化之大。
在全球公共衛生事件中，美國曾經多次發揮領導作用，新冠疫情期間美國卻秉持“美國優
先”原則，沒有發揮應有的全球領導者功能。2003年布希建立“預防艾滋病緊急項目”，
幫助非洲抗擊艾滋病；2014年歐巴馬設立“抗擊埃博拉項目”，美國對外醫療援助佔到其
外援的三分之一。然而，川普卻在新冠疫情新聞發佈會上說，我是美國總統，不是別國的
總統，我們要關注這個國家，其他國家應該做他們的事。在疫情兇猛之際，美國削減對阿
富汗、也門的援助，令人瞠目結舌。儘管川普宣佈為抗疫提供2.74億美元的國際援助，在
2.2萬億美元救市資金中，也拿出15億美元作為國際援助，但是沒有出面領導、組織和協
調國際合作，使美國國際形象嚴重受損。墨西哥對外關係委員會主席路易斯‧盧比奧說：
“過去學習美國是件自然而然的事情，現在沒有國家認為美國能夠解決問題。”3月31日
，厄瓜多爾、埃塞俄比亞、德國、約旦、新加坡等五國的領導人聯合倡議建立“全球抗疫
聯盟”，這是對美國未能承擔國際領導責任的反諷。
美國對維護、領導國際制度意興闌珊，目前還看不到能夠替代美國的國家或國際組織。誰
來維護全球制度，誰來領導全球化，成為一個緊迫問題。2020年初，慕尼黑安全會議的主
題是“西方的缺失”，法國總統馬克龍拋出北約“腦死亡”論述，反映出西方的焦慮。美
國缺席、西方分裂、大國競爭，使得本已經負重前行的國際機制更加舉步為艱。
聯合國安理會作為最重要的全球治理機構，在抗擊疫情問題上乏善可陳。由於美國與英法
德、美歐與中俄、常任與非常任理事國之間矛盾同期惡化，安理會很難通過有實質意義的
決議。在也門、利比亞、以色列、伊朗、俄羅斯、撒哈拉非洲、國際貿易、氣候變化等一
系列國際熱點問題，美歐均存在嚴重分歧。2017年一位法國外交官說，美英法在聯合國安
理會的合作已經死亡。俄羅斯與美英法之間則形成系統性對抗，在大多數問題上不能形成
共識。隨著常任理事國內部裂痕加深，10個非常任理事國藉機合縱連橫，對抗常任理事國
。
2003-2011年伊拉克戰爭期間，儘管主要大國之間有分歧，安理會仍通過38個決議案，內
容涉及臨時管理當局、過渡政府、石油換食品、反恐等重大問題。現在，面對敘利亞困境
，2017年以來安理會只通過4個決議案，其中3個決議案是延長跨境援助，1個決議案為呼
籲各方停火，均無實質意義。2016年以來，安理會沒有通過關於伊朗問題的決議案。由於
安理會常任理事國之間就病毒來源問題有嚴重分歧，安理會直到4月10日才召開首次視頻
會議。期間，安理會討論過法國提案和突尼斯提案，想就疫情通過一個決議案，迄今未成
功。截止2019年10月，193年聯合國會員國只有129個交納了會費，反映出國際社會對這個
機構的漫不經心。
同世界貿易組織相比，安理會的命運還算好的，世貿組織面臨崩潰邊緣。2019年12月10日
，美國拒絕任命世貿組織貿易爭端上訴機構新法官，這個被稱為“最高貿易法院”的機構
停止運作，過去它每年要處理約230億美元的貿易爭端。由於美國與歐洲對立，發達國家
與發展中國家分歧，過去20年世貿組織沒有形成具有重大影響的新規則，使貿易管理規則
遠遠落後於現實需要。2001年的“多哈回合談判”是世貿組織成立以來第一輪多邊談判，
迄今為止沒有取得預期成果，成為世貿組織虛弱無力的首要原因。2017以來，美國繞過世
貿組織，直接同全球最大的幾個經濟體打貿易戰，是2019年全球經濟增長速度降低0.8%的
重要原因，進一步削弱了世貿組織的威信。美國甚至威脅退出世貿組織，使其徹底停止運
作。疫情期間，涉及醫療產品的自由貿易幾乎完全中斷，在此關鍵時刻世貿組織似乎被人
遺忘了。
2020年3月26日七國集團視頻會議結束，因蓬佩奧堅持使用“武漢病毒”，導致會議公報
流產。同日，二十國集團領導人召開視頻會議，各國領導人宣讀了本國聲明，通過公報，
承諾5萬億美元的經濟刺激計畫，但缺乏具體操作議程，沒有提議世界銀行、國際貨幣基
金組織加大放貸額度，沒有倡議延緩窮國債務償付。
疫情爆發後，信息共享、旅行限制、醫療物資分配，金融穩定，都迫切需要全球治理。疫
情是對全球治理的一次大考，令人失望的是，沒有一個全球機構能夠發揮有效作用。全球
治理從來不是需求側理論，需求並沒有刺激供給。在全球治理缺席的背景下，許多國家自
發組織物資互助。難能可貴的是，在國家、城市相互封鎖的大環境，德國使用軍用飛機接
一些意大利、法國重症患者，讓他們到德國醫院接受治療，這可能是此次國際危機中難得
的一抹亮色。
36年前，美國學者羅伯特‧基歐漢做出一個大膽判斷：儘管美國作為一個霸權國家，主導
建立了當代國際治理體系，但是美國霸權衰落之後，這個國際治理體系仍然會享有獨立的
生命力，不會隨之而衰落。現在，檢驗這個理論的時刻到了。
新秩序未見端倪
國際秩序轉型不可能一蹴而就，往往需要數十年時間，此輪轉型的起點應回溯到2008年金
融危機，疫情會加速轉型進程。目前，國際制度格局內外交困，國際權力格局變幻莫測，
國家作為國際社會的主要行為體，在實踐中適應、塑造新秩序，三股力量交叉影響，前景
難以把握。但是，基於過去十年國際秩序演變的態勢，或許可以管窺未來趨勢的一些跡象
。
在制度層面上，自由國際制度必然會改變，全球化的節奏、方式也會變化，但最終向什麼
方向轉型難以確定。自由國際制度流行30年後，全球化反齧西方、分裂西方，西方首先從
內部反思、改造全球化。國際制度轉型，可能會先從西方內部開始。金融危機推動西方各
國加強金融監管，民粹主義迫使相關國家注重國內平衡，疫情期間各國啟動戰時機制，這
些經歷將永久性改變西方的國內政治。或遲或早，國內政治會向國際政治延伸，西方將依
據國內政治形象重塑國際制度。當然，第三世界國家也深受自由國際制度之害，但是沒有
國際話語權，尚沒有形成對全球化的反思浪潮。
30年來，絕大多數非西方國家都或深或淺地融入了國際制度，現在對其構成了巨大挑戰。
同西方最初的設想有落差，非西方國家進入國際制度後，並沒有接納西方經濟制度，而是
發展壯大自己的經濟制度，於是在自由國際制度下出現兩個經濟體系。更重要的是，過去
10年一些非西方國家的經濟體量迅速增大，似有反客為主之嫌。歐洲人擔憂“西方缺失”
，既指西方越來越不像西方，也指全球的西方色彩越來越淡。
未來，要麼舊制度改變新國家，要麼新國家改造舊制度，要麼新國家和舊制度相向而行，
要麼新國家與舊制度分家、另立門戶，要麼舊制度崩潰、全球陷入無制度狀態。每一個場
景都不能排除，但是舊制度必須改變，它裝不下兩種日益對立的政治、經濟體制，可也不
可能在缺乏內驅能力的情況下維持原樣。如果三次危機的教訓被吸取，可以肯定的是，全
球化不會停止，但是自由主義可能與全球化脫鉤，政府在全球化中的功能擴大，市場的空
間相應縮小。在資本逐利本性、新技術擴張本能的驅動下，全球化勢不可擋。後冷戰時期
，全球化是好的、是褒義詞，全球化是歷史大勢，政府服從、服務於全球化。未來，受政
府管理的全球化才是好的，全球化服從、服務於政府。這個政府可以是全球治理機構，也
可以是民族國家政府，分別代表國際制度相反的發展方向。近年來民族主義有所回潮，大
國競爭加劇，全球共識弱化，如果這種趨勢不變，民族國家政府主導全球化的可能性更大
。
自由國際制度消亡或被取代的可能性較小，削弱、改造、分裂、再生的可能性較大。從思
想、制度源頭看，西方始於文藝復興、資產階級革命時期，第二次世界大戰後得到鞏固，
冷戰後發揚光大，恐怕難以斷定現在就是一個轉折點。這是一個內容龐大、源遠流長、不
斷革新的體系，不會輕易退出歷史舞台。更何況，目前還看不到任何可以取代、挑戰自由
國際制度的替代品。“北約腦死亡”“西方衰落”“美國世紀終結”更多是警言，而非預
言。早在一個世紀前，《西方衰落》一書就曾流行一時。
在權力層面上，中美實力對比將主導國際權力格局的演變方向。過去40年，中國快速崛起
、美國沒有衰落、其他大國影響下降，是國際權力格局的本質變化。1980-2020年期間，
美國GDP佔全球的比重從25%回到25%，同期歐盟從35%降到21%，日本從10%到6%，俄羅斯從
3%到2%，中國則從2%上升到16%。可見，中國崛起並未意味著美國衰落，但是中美之間的
實力差距縮小是不爭的事實。未來10年仍是中美實力變化的關鍵期，能否重複歷史還是個
問號。過去100年，美國經歷過12次衰退和一次大蕭條，大約每隔10年就有一次經濟衰退
，每一次美國都能復甦。2010年以來美國經歷了1850年以來最長的經濟增長週期，如果歷
史經驗可靠，未來10年美國可能陷入新的經濟衰退期。中國經濟40年來沒有經歷過明顯衰
退期，這是優勢，也潛藏著風險。
第二次世界大戰以來，伴隨著美國經濟週期起伏，每隔一段時期“美國衰落論”就會重出
江湖，迄今尚未變成現實。那些曾被認為可能取代美國的對手：蘇聯、日本、歐盟，現在
同美國的差距越來越大。只有中美競爭最持久、最有活力，未來如何演變，將是國際權力
格局最大的變數。
在國家層面上，中美兩國的政策選擇對國際秩序具有重大影響。國際制度格局和權力格局
影響中美的政策選擇，同時兩國也都在實踐中學習，在交往中建構新的身份，反過來塑造
國際秩序。過去10年，中美關係發重大變化，但是無論美國對華政策還是中國對美政策，
都沒有最後定型，未來仍有很大轉換空間。在美國，儘管政、商、學各界對華敵意上升，
但是在如何對付中國的問題上遠遠沒有共識。自由國際主義者仍堅持，美國應協同西方盟
友，強化自由國際體系，用制度遏制、改造中國。民粹主義者要求美國新秩序自由國際制
度的領導權，同中國“脫鉤”，回歸孤立主義。新保守主義者鼓吹“新冷戰”，把中國樹
成全球性對手，以此動員美國國內外力量，重振美國霸權雄心。中美之間的大國競爭史無
前例，沒有一種方案經受過實踐檢驗，也沒有一種方案能獲得多數政治力量認可。最可能
的情況是，各種工具混雜使用，在試錯中不斷調整。
就目前而言，中美的實力對比、利益衝突和合作空間，有多少是虛構的，有多少是事實，
需要雙方在交往、較量中測試，在危機中檢驗。疫情危機檢測的結論是，中美關係仍然在
持續惡化，儘管沒有邁上不可逆轉的軌道，但是機遇窗口越來越小，“斗而不破”的現狀
難以維持。未來，中美實力差距是否進一步縮小，中美意識形態對立是否擴大，兩國國內
政治生態如何變化，都會影響政策選擇。
制度、權力、國家共同決定國際秩序，每個變量都有多種可能性，這些可能性相互影響，
產生更龐大的可能性。多年來，出於對美國單極世界的反抗，人們渴望多極世界，但很難
預測多極就一定比單極更穩定、有序。可以肯定的是，從單極向多極的過渡時期是動盪、
混亂的。過渡期間，崛起大國和現存大國都比較憂慮、恐慌，崛起大國恐慌被遏制，現存
大國恐慌被取代。疫情期間，中美博弈空前激烈，動盪跡象初現。基辛格說，疫情結束後
一些國家制度將被認為是失敗的，這種觀點是否客觀並不重要，重要的是世界再也回不到
從前了。