標題: 「川普治世」的榮耀與哀愁（上）：分手歐洲的猜忌四年
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/4970367
2020/10/28 The Glocal
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圖／美聯社
文／尹子軒（香港國際問題研究所歐洲研究主任）、
　　朱啓政（香港國際問題研究所研究員）、李紫楓（香港國際問題研究所研究員）
回顧美國總統川普四年任期間的外交政策，達成了許多單邊主義的里程碑，像一個在無人
看管的博物館裡破壞的頑童一般，隨隨便便地就將戰後由美國主導，維持多邊關係以達和
平繁榮的外交框架——所謂的「美國治世」（Pax Americana）搗毀。
自2016年起，由歐洲到中東，再到中文讀者最為關注也最為切身的亞太地區，總統川普帶
領下的美國都保持著以一個能力有限而錙銖必較的區域强權，而非全球秩序捍衛者的格局
，去對待每一件國際事務。
核心思想是 「美國吃虧了！」的川普政權，在毫無防備的盟國面前，以及將隨性而行看
成是英雄主義的信徒眼裡固然「威風八面」。然而，這種手法，讓原本仰賴於美國作為全
球秩序最終仲裁的盟友感到錯愕不説，實際上也是在提醒美國以及自由世界的敵人們，「
已經不用顧慮美國會顧及或者支援盟友利益了」這個信息。
川普第一任任期的最大外交遺產，將是告訴美國在歐陸、中東和亞洲的盟友——和他們的
公民——必須要時刻做好最壞的準備，美國將只會顧及美國總統想要的短期利益。
歐盟民意所向和「美國優先」衝突
先談美國戰後和平框架最重要的歐洲盟友。歐盟諸國在過去4年裡，可以說是最被川普「
美國優先」政策打個措手不及的盟友，對於其東南側防禦核心北約組織的輕忽，川普毫無
來由的貿易戰攻擊、再加上嚴峻疫情作為催化劑，歐洲一體化的進程這四年間不但加速了
，它的核心意義和目標也從戰後的「輔助自由世界領袖美國」 ，不可逆地變成了「自救
」和「戰略自主」。
歐盟，不算已脫歐的聯合王國，民間以及政界最核心關注的利益有三：氣候變化、歐盟東
邊所謂的 「歐洲鄰居」（European Neighborhood）安全問題、以及貿易摩擦。但川普政
府的第一個四年任期所做的外交政策，在這三個領域上，都引發了美歐關係（幾乎）不可
修復的損害。
先談環境保護，這個在亞洲每每被忽略的議題一直是歐洲民間（尤其是西歐）極為關注的
議題。根據德國馬歇爾基金會、法國蒙田研究院（Institut Montaigne）和美國貝托斯曼
基金會（Bertelsmann Foundation）三大智庫組織的2020年聯合調研顯示，無論是疫情前
後，氣候變化都是法德人民最為關注的跨大西洋合作議題（26~34%），在關注度上大幅度
抛離如貿易（7~13%）和防禦（3~5%）等議題。偏偏川普上任後，其中一個最大的外交動
作，正是在2017年退出巴黎氣候協議。
目前來説，雖然民望上領先的民主黨候選人拜登已經承諾，一旦當選將馬上帶領美國回歸
巴黎協議，但是歐盟方面還可以相信美國在環保上盡力嗎？這點在歐洲、甚至華盛頓都不
一定確實有答案。
只是，雖然川普四年來對於石油產業的縱容造成了什麽程度的損害尚未可知，但比起防禦
和貿易，這倒是跨太平洋關係最有修復希望的一塊。
至於國防方面，面對俄羅斯、北非聖戰組織以及東地中海和中東方面的威脅，北約雖然在
川普的狂言下信用被減弱許多，但是起碼在白羅斯事變後，雖然礙於局勢敏感而並無軍事
上的調動，北約秘書長史多坦貝（Jens Stoltenberg）對於局勢有持續的關注，美國國務
卿龐培奧9月底訪歐時也就白羅斯局勢重申美國對於北約的承諾。
在歐盟，同時也在發展中的「永久性防禦結構合作」（Permanent Structured
Cooperation，簡稱PESCO）的一籃子政策和「共同安全與國防政策」（Common Security
and Defence Policy，簡稱CSDP）尚未有能力取代到北約的當下，龐培奧的承諾算是個不
大不小的安慰獎。但是，歐盟對於美國在中東的動作，就沒有這種信心了。
對於歐洲人來説，川普政府四年以來的親以色列政策不但令區域安全降到一個危險的程度
，美國對土耳其政府——插手敘利亞、期望問鼎區域霸權、又屢次威脅歐洲——的曖昧若
即若離（川普和强人厄多安關係甚篤），也令歐洲盟友感到芒刺在背。
可以説，在傳統前線上，除了東邊對俄美歐之間有一定共識維持秩序以外，布魯塞爾的麻
煩從安卡拉在東地中海和賽普勒斯的爭端、到中東敘利亞和北非利比亞、以至薩赫爾地區
的聖戰組織等等，都很難指望美國的援手。
在日益重要的資訊戰範疇，美歐之間的合作，從國家層面到北約層面都乏善可陳。在川普
本人就經常有意無意地發佈未經證實甚至毫無根據的消息時（前白宮顧問凱莉安．康威口
中的「另類事實」），要在美歐之間推進所謂的「事實查核」 合作對抗假新聞，恐怕無
異於緣木求魚。
而第三，也是最重要的一點，美歐貿易方面的矛盾，是最沒斡旋餘地的——在川普一浪接
一浪的關稅威脅下，已經將針對美國科技巨頭在歐洲的業務徵稅（EU Digital Tax）作為
歐盟疫情復甦計劃的核心之一。
同時是歐盟發展數位戰略獨立關鍵的當下，美歐之間在貿易上，無論誰將是下一任總統，
衝突都不可避免。尤其是在民主黨黨内也存在對於草根工會票源的需求，拜登也不可能無
視。
綜合而言，川普四年的各種「美國優先」政策的後果，就是將歐洲更往戰略獨立方向去推
。歐洲，在川普第一任任期之後，或許在某些個案上可以合作（比如說印太平洋地區），
然而，歐美已經不再是必然的盟友了。同樣的主題，也在中東和亞洲盟友身上上演。
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「川普治世」的榮耀與哀愁（下）：圍堵中國...卻遠離亞洲？
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「有很多人對我說，中東要實現和平是不可能的。但我不同意，我有理由相信我能做到」
——川普在2016年勝出總統選舉後在《紐約時報》的訪問中表示。
如今第一屆任期即將過去，回顧過去四年的中東政策，川普的單邊主義確實成功打破多個
外交困局，但相關政策對中東和平的貢獻依然存有疑問之餘，伊朗儼然成為美國頭號敵人
之時，如何處理對德黑蘭政府的博弈亦成爲了美國和盟友在中東形勢上的核心分歧。
以往美國參與中東事務的形式，即使談不上是多邊主義，但至少和盟友有不少合作空間。
例如2003年伊拉克戰爭就是聯同英澳等國的軍事行動、伊朗核協議（Joint
Comprehensive Plan of Action）則是與另外四名安理會常任理事國和歐盟、德國、伊朗
共同談判的結果。
川普外交在中東：當伊朗成為頭號敵人時
但隨著川普當選，單邊主義外交政策抬頭，加上頁岩油革命的宏觀背景，美國在中東就更
大膽地尋求能源安全以外的其他利益。
美國國務卿蓬佩奧就曾表示：頁岩油革命為美國在國際事務上提供了前所未有的彈性。然
而，美國視之為「彈性」；華盛頓盟友卻視之為「不可測性」。因此退出伊朗核協議、將
美國駐以色列大使館從特拉維夫遷至耶路撒冷、不再支援於敘利亞北部打擊ISIS的庫德人
、擊殺ISIS領袖巴格達迪（Abu Bakr al-Baghdadi）和伊朗聖城旅指揮官蘇萊曼尼（Qas-
sim Soleimani）、以至推動以色列和阿拉伯聯合大公國、巴林，以及蘇丹建交等值得寫
入史冊的事件中，美國都在一片爭議聲中獨力完成。
誠然，這些舉動雖然大幅改寫了中東地緣政治，但同時亦加深了美國和盟友之間的嫌隙，
更重要的是——這些舉動也未有助中東局勢取得平穩。
美國與盟友之間分歧最深的，非伊朗問題莫屬。退出伊朗核協議、對伊朗軍方高層進行「
斬首行動」等舉動，無疑是將伊朗直接放在美國的對立面。但是，歐洲盟友們實際上對於
這種敵視並不樂見。除了原因是因為經濟利益考慮以外（許多歐洲企業早已磨拳擦掌準備
在解除制裁後進入伊朗市場）也有更爲切身的國家安全考慮。
比如説，美國在背後大力促成的，歷史性的以色列－阿拉伯世界和解，這個被許多中東問
題門外漢視作曠世之功的「功績」，實際上對於真正在前線的盟友來説，也是製造了更多
問題而非解決。首先，無論以色列最終會否直接與沙烏地阿拉伯建交，耶路撒冷成功和阿
拉伯聯合大公國、巴林、蘇丹三個視沙烏地阿拉伯為龍頭的國家和解，實際上已形成一個
以色列－遜尼派聯合，與伊朗領導的什葉派勢成水火，並取代了沙烏地阿拉伯、伊朗、以
色列三方爭奪區域霸權，以及以巴衝突成為「新中東問題」。
問題是，伊朗被孤立，美國盟友比美國自身受到的相關威脅更加切身。假如伊朗承受不住
包括上述以色列－遜尼派聯合在內的「最大施壓」（”maximum pressure” campaign）
和新型肺炎疫情等多種打擊而出現內亂，將可能製造新一波難民潮，不但歐洲國家將會首
當其衝；引起激進什葉派的反西方情緒亦有提升了恐怖襲擊之虞。
當然，中東區域不穩亦會影響盟友——例如日本——的能源供應（2019年，日本的頭5個
石油進口地有4個是中東國家）。因此今年8月，美國尋求重新制裁伊朗時，就遭到英法德
等盟友拒絕跟隨，只能單方面重新實施制裁，可見盟友們對美國邊緣化伊朗之舉頗為不滿。
話雖如此，盟友大概已看穿了川普雖然口頭强硬，然而其實並不傾向於選擇戰爭這個事實
。一來美國兩黨共識實際上長久以來都希望從中東撤軍；二來美國曾有多次兵的藉口，
但特朗普最終亦未有訴諸行動（例如去年沙特石油設施受襲，美國除了口頭上指控伊朗背
後策劃之外，就沒有任何實際行動）。
而事實上，根據《Foreign Policy》對越700名國際關係學者的統計，在「哪一個總統候
選人在成功當選後會頻密地在海外採取軍事行動」的問題上，認為川普比拜登會更頻密對
外用兵的有17.2%，認為拜登比川普頻密的亦達到15.9%；更多人認為二人會選擇對外用兵
的頻密程度不會有太大分別（45.6%）。川普表現得好戰，也僅僅是表演，大抵是他所謂
「the art of deal」的其中一環而已，深諳此道的盟友因此對「美伊反目」亦有時間以
及戰略空間去斡旋。
雖然多邊主義不是川普政府的外交政策方針，但不代表華盛頓已完全放棄多邊合作。例如
在土耳其對俄製S-400防空系統進行測試一事上，美國國防部發言人就再次重申土耳其使
用該系統並不乎合安卡拉作為美國盟友、以及北約成員國的承諾，反映川普政府幕僚沒有
完全抹殺北約一類多邊合作的可能，不過是從此將會選擇性地遵從北約協定而已。
四年來，從伊朗核問題到推能以色列和阿拉伯國家建交等事情上，對抗伊朗已成為川普政
府中東政策的重心。美國這些舉動雖打破了中東多年來的外交僵局，但是，對於區域盟友
來説，整體擦槍走火的風險，在川普四年之後忽然增加許多。
美國優先使亞太佈局註定失敗
雖然對於只有短期記憶的台港讀者來説，美國極爲親近亞太是川普上任之後的事，「台美
友好」，以及香港政策法等的政績，只共和黨川普總統一家——但這其實並不準確。沒錯
，從台港兩地看來，由於歷史上傳承中美之間的特殊關係，所以對於美國在亞太地區的部
署信心滿滿是可以理解，但是正如台灣香港並非亞洲的全部，台港政策也不是美國在亞太
戰略唯一的焦點。
實際上，首先川普是繼承了前美國總統歐巴馬和國務卿希拉蕊「重返亞洲」（Pivot to
Asia），將外交重心轉移至亞太地區的方針。這個長遠宏大計劃藍圖（Grand Strategy）
主要目的有二：一為抗衡中國崛起之威脅，二為鞏固華盛頓在亞太地區的傳統盟友如日本
和南韓之關係。不過若回顧美國過去四年外交政策，「有待改進」已是對此方針最客氣的
形容。
先說中美關係。從額外關稅、制裁港澳高官與共產黨員、禁止他們進入美國境內並凍結其
在美資產、2019年的香港人權與民主法案、2020年的維吾爾人權政策法案，到首度就南海
爭議表明立場，否認中國「九段線」主張、下令關閉中國駐休士頓外交領事館——過去一
年多的發展不難看到華盛頓在亞太區部署的反中策略。
事實上，由過往貿易優先的政治考量轉為漸趨堅定的反華立場，不管是從地緣政治還是宏
觀戰略而言，均是合理而正確。因為中國持續崛起、其戰狼外交、南海軍事化、至乎以一
帶一路等政策持續擴大的影響力已直接動搖美國於亞太區之地位。若此時白宮態度還不強
硬，華盛頓將永遠的失去後冷戰時代的優勢與全球霸權地位。然而，過去四年特朗普政府
的外交政策縱是與奧巴馬的Pivot to Asia大方向相同，不能被忽視的，卻是其美國優先
政策（America First Policy）。而這點根本上的不同，嚴重破壞了Pivot to Asia原有
的實際效用。
然而，過去四年川普政府的外交政策縱是與歐巴馬的「轉向亞洲」大方向相同，不能被忽
視的，卻是其美國優先政策（America First Policy）。而這點根本上的不同，嚴重破壞
了「轉向亞洲」原有的實際效用。
如果說，與中國的貿易戰是為保全美國於亞太地區的影響力，原則上並非錯誤；那麼美國
優先政策無差別落在盟國頭上卻又是為何？
當中美貿易戰化為美國貿易保護主義深化的證明，而縱是作為華盛頓傳統盟友卻仍受此攻
擊，例如嚷著全球貿易慣例不公平的川普，一度對作為美國前年第四大商品貿易夥伴的日
本威脅加徵其進口汽車和零件的關稅，只為更有利於對日貿易談判。如此等同逼迫日本與
其他國家，比方說歐盟簽訂雙邊貿易協定，以作為在美國優先政策下的保障，並重新反思
與華盛頓之關係。
然而，這還不是最糟糕的部份。川普四年來多次指控美國於亞太的傳統盟友為「free-
rider」，揚言所謂聯盟威懾力不曾存在，存在的僅是華盛頓「仁慈」提供的延伸威懾。
先不說東京每年為駐日美國提供總軍費的7成半以上，日本之於美國在亞太區的戰略意義
至乎其重要性，一言蔽之，是必須的存在。可當美國與北韓局勢緊張之時，川普甚至一度
提議對平壤實行第一次核打擊，並言「如果千萬人要死，他們將死在那裡。」
儘管這些截至目前為止還沒在現實中發生，然而川普的種種不當發言及行為極有可能直接
引發災難性的後果。可想而知的是，東京與首爾的決策者將視之為華盛頓單方面以及不負
責任的軍事行為，此舉嚴重損害的是整個聯盟系統，還有美國於太平洋延伸威懾之公信力。
近年來，日本內部充斥著是否該發展「獨立核威懾」（ Independent Nuclear Deterrent
）以彌補華盛頓核保護傘的不確定性，便是這些懷疑正在動搖日美聯盟最好的證明。
再說，美國雖於2019年9月與東南亞國協（ASEAN）共同促成了第一次東盟——美國海上軍
事演習，其後於南海爭議又積極表態支持常設仲裁法院國際法庭的裁決，稱中國於該海域
的行為非法，試圖拉攏東盟國家，以對北京形成包圍之勢。
可縱是作為傳統盟友的日本與南韓，亦不敢貿然選邊站，更遑論是東盟眾國。比方說馬來
西亞2019年的防衛白皮書就明確表示，關注中美持續緊張的局勢，並指其不希望於兩者之
間作出選擇。若說亞太各國在川普政府下連繫與團結，眾國的最大公約數恐怕就是能隔岸
觀火就不要摻和。
事實上，華盛頓將資源重點置於亞太佈局，所有策略說到底終究還是在於保持美國在該域
的影響力至乎全球霸權之地位。而世界目睹的是，川普的美國優先政策，視國際關係為零
和遊戲、拒絕承擔華盛頓過去作為全球領袖的責任、嚴重損害多國盟友關係，削弱美國延
伸威懾力的可信性、國際聲譽以及公信力的同時，似乎還遺忘了在盟友政治與全球領導中
協同始是華盛頓歷來獲得最大利益之途。顯然而見的是，美國於亞太地區的影響力在過去
四年這並沒有奏效之餘，不升反降。
因為當美國優先的思想完美貫徹於各項政策，在外交軌道上留下烙印之時，華盛頓在亞太
部署已註定失敗——
傳統盟友對華盛頓於太平洋延伸威懾之公信力產生各種懷疑、美國試圖拉攏ASEAN等國卻
未見實效、中國持續崛起直接動搖美國於亞太區地位與影響力，後者的種種措施卻似乎仍
無阻北京野心。而欲以美國為首，聯同日本、澳洲和印度為軸心，於印太地區建構比經濟
連繫之上針對中國而設的亞洲版北約QUAD，也僅為雛形。
治世的崩塌，迎來全球權力真空期
進程緩慢之餘，此軍事聯盟是否鞏固以及於可見將來具實際效用尚有待觀察，現階段一切
僅為紙上談兵、當然還有川金三度會晤談判卻依舊無力制止北韓核武化，甚至予平壤喘息
空間，教朝鮮半島局勢至乎地域安全進一步下降。
所以，其實川普的信徒們其實並不需要擔心他們偉大領袖的選情，他的外交「遺產」不是
拜登，甚至是連任的川普本人可以抹消的——世界在川普的第一任任期之後無可避免地進
入了更為分裂和危險的境地。
「美國治世」的崩塌，除了是川普本人努力，實際上也是美國國力衰退的一個表徵。下一
個四年，世界將面臨二戰結束以來的第一次權力真空。中美歐三方博弈之餘，各大地區強
權也虎視眈眈著美國國力退潮餘下的空洞。