標題: 見死不救的決斷：阻止「緬甸內戰化」東協怎麼解？
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https://global.udn.com/global_vision/story/8663/5357062
2021/04/01 The Glocal
文／馮嘉誠（The Glocal 香港國際問題研究所東盟研究主任）
緬甸政變持續至今，軍、民之間的衝突已經走進白熱化的階段。無論是民間的「公民不合
作運動」、代表一群被撤銷議席的全國民主聯盟（NLD）國會議員團體的「聯邦議會代表
委員會」（CRPH）平行政府、還是大開殺戒的緬甸軍隊及警察，都無意作出任何形式的讓
步。隨著CRPH承諾保障國民的「自衛」權利，反對派與軍政府「國家領導委員會」（國領
委，SAC）相繼爭取不同民族地方武裝團體（民地武）的支持，雙方各自施展渾身解數發
揮外交影響力杯葛對方陣營等，上述一切意味著緬甸軍民之間徹底破裂——在可見的未來
，雙方的傷亡數字只會不斷增長，緬甸風波不會就這樣平息。
緬甸身為東南亞國家協會（東協）的成員國之一，東協在這場緬甸政變的角色備受國際社
會關注。不論是中國、美國、俄羅斯以及歐盟，他們都先後揚言支持透過東協化解危機。
不管這些強國或區域組織有否公開譴責緬甸政變、有否針對軍隊領袖進行經濟制裁，他們
都異口同聲認同東協在事件中的「區域責任」，實為難得可見的共識。
不過，責任歸責任，能力歸能力。過去有不少論者懷疑東協在處理區域事務上，總因為「
不干預內政」（principle of non-interference）原則綁手綁腳，永遠無辦法阻止成員
國的「內政」問題。也有說法質疑，東協成員國的政體開放程度不一，越南、汶萊、柬埔
寨、寮國打壓公民的政治權利，就算是新加坡、馬來西亞、印尼、泰國、菲律賓都偶有發
生人權爭議。所謂「五十步笑百步」，東協國家自然避免高舉「人權」、「民主」旗號為
自由主義者搖旗吶喊，不然日後批評者亦可借此反咬威權政體一口。東協強調「共識」與
「協商」機制共同管理區域事務，要通過捍衛緬甸民主機制的方案，難上加難。
像是東協在3月2日舉行的外長級非正式會議商討緬甸當前局勢，會後的聲明，就充份反映
了以上尷尬局面。
會議舉行前兩日，緬甸才出現讓人震驚的流血事件，顯示軍警部隊檢討過去「克制」策略
，大膽公開使用實彈攻擊示威者，導致一天內有至少十八人死亡。在東協會議前夕，新加
坡外長維文（Vivian Balakrishnan）表示政府對緬甸安全部隊使用致命武器感到「震驚
」（appalled），再三呼籲緬甸軍方施展最大力度的克制，即時採取任何方法為事件降溫。
新加坡總理李顯龍同期接受英國媒體《BBC》訪問，形容緬甸政變是一個「巨大的倒退」
（enormous step-back），軍警向平民動用致命武力亦是「不能接受」（unacceptable）
及「災難性」（disastrous）。2月28日，印尼外交部亦發聲明對緬甸局勢表達「深切關
注」（deeply concerned），要求安全部隊避免使用武力，防止事態惡化。
儘管新加坡和印尼的外交辭令明顯衝著緬甸國防軍而來，但東協非正式會議的主席聲明卻
溫和得多。聲明說明東協成員國對緬甸事態表示「關注」，並強調「所有單位」（all
parties）停止使用更多武力，以及實施最大程度的約束。聲明亦呼籲所有相關單位必須
透過具建設性的對話機制，以及務實的和解方法，化解這場衝突。對東協團結打擊最深的
，是聲明間接承認了成員國之間出現明顯分歧。聲明第九項提出：「我們得悉有聲音（意
指成員）呼籲釋放政治囚犯，以及建議聯合國秘書長緬甸問題特使與相關單位接觸。」
東協聲明放棄直接使用「我們」，而是選用較婉轉的「有聲音」，反映有部份成員沒有就
相關問題表態，甚至是拒絕公開支持相關呼籲。
緬甸民眾處於水深火熱，示威者們舉起「我們需要R2P」的標語，示意國際社會負上「保
護責任」（Responsibility to protect），向緬甸軍隊施行武器禁運、或是更高級別的
武力介入。另一邊廂，東協卻連如何回應軍事政變，竟然都弄得束手無策，難怪會引來批
評。讓人擔憂的是，正當東協成員一致以為「對話」、「協商」能夠協助緬甸帶返「正軌
」，但據報緬甸軍政府的外長溫納貌倫卻對東協會議感到煩厭，更表示未來不會參加類似
的非正式會議。
東協成員一邊呼籲緬甸各方停止使用武力，共同尋求和解之道，但偏偏有成員國和應緬甸
軍政府的官方活動，配合敏昂萊急需爭取的認受性。3月27日，緬甸國防軍舉辨閱兵儀式
紀念「軍人節」，泰國、寮國、越南各自派出代表參與儀式，仿佛對國防軍隊過去的暴行
視而不見。
讓人尷尬的是，緬甸軍警同日在大小各地進行更大規模的血腥鎮壓，事件導致最少141人
死亡。泰、寮、越參加活動，便猶如為軍隊暴行背書一樣。過去幾週，泰國軍隊更被指向
緬甸軍警提供米飯，並阻止緬甸克倫族難民跨越邊境避難。東協內部的種種不協調，使整
個組織就似照著鏡子的豬八戒一樣，兩面不是人。
但我們必須承認——東南亞國家建立東協機制的初衷，目的便是捍衡國家主權，確保這些
內部脆弱的「後殖民國家」能夠集中資源建設國內政經制度，締造政治安全——正因如此
，東協的制度及架構永遠只能圍繞成員國政府之間的「共識」而走，即使是經濟合作上出
現較具彈性的「東協減Ｘ」執行方式，前題仍是所有成員國原則上認同該合作框架的方向
，僅容許部份還未準備進一步融合的成員稍後加入而已。
基於東協成員國的政經體制與國內秩序存有分歧，要東協推動「保護責任」，打正旗號動
用軍事壓力逼使緬甸軍隊讓步，機會微乎其微。過去五十年，東協菁英一直標榜自己「合
一於多元」（unity in diversity），基本上徹底否定任何威逼行為能夠帶來實質的建設
性效果。除非成員國自己的領土安全遭到鄰國威脅，刀槍劍戟、經濟封鎖、圍堵杯葛，都
只會激化矛盾對立，從不是合適的工具解決成員國的內部問題。
馬來西亞和印尼曾經建議組織一支統一的「東協維和部隊」（ASEAN Peacekeeping Force
），藉此展現東協具備足夠能力展現其「政治及安全共同體」的面向，同時能夠滿足國際
社會對「保護責任」規範的要求。不過，此一建議到目前為止仍然見樹不見林，既要滿足
人道責任，又要符合主權原則，要商議具體執行方法恐怕遙不可及。在主權原則面前，更
多成員國寧願選擇對等、獨立、平起平坐的網絡形式合作。
不過，東協不支持強硬路線，並不等於成員國無法介入緬甸局勢。畢竟，東協與中、美等
區域強權不一樣，近年在國家安全問題上較少構成具體威脅。東南亞國家強調「建設性對
話」、彼此共同享有被殖民的歷史陰影、以及公開拒絕侵犯別國主權的友善形象，較能令
緬甸當局放下戒心。「建設性對話」並非縱容或綏靖政策，成員國在會議中還是會「坦誠
地」評價軍政府的所作所為，以及有關行為對東協集體要付出的種種代價。唯一不同的，
是這類群眾壓力不會伴隨著物質上的杯葛行動。
正因如此，即使預見印尼及新加坡代表會在3月18日的東協防務會議上借機「關注」緬甸
局勢，緬甸政變領袖、國防軍總司令敏昂萊還是堅持出席會議。縱然他片字不提政變問題
，但出席已經是一種表態了。敏昂萊的個人網誌上載了上月「國領委」的外交政策委員會
會議，部份內容也強調「當務之急要與鄰近國家關係更上一層樓」，當中特別點名要加深
與東協關係。
根據東協與緬甸交往的往績，緬甸會否願意向東協妥協，需要視乎國內情勢及人事佈局。
2000至2003年間，緬甸軍政府「國家和平發展委員會」（國發委，SPDC）領袖丹瑞消滅體
制內大量政敵，重用情報系統猛將、立場（相對）溫和的欽紐與翁山蘇姬談判及協調，對
東協展現相當友善的一面，讓東協能夠發揮「建設性對話」的作用，成功遊說緬甸推動「
民主藍圖」，修補國內外的緊張局勢。2008年特強氣旋風暴「納爾吉斯」吹襲緬甸，丹瑞
堅拒西方國家提供援助，以防後者伺機發動政權更迭，反而是接納東協的醫護團隊介入，
向受災平民提供援助。2019年，受制於羅興亞問題，歐美國家與翁山蘇姬關係急速惡化，
反而促使全民盟政府邀請東協負責協調羅興亞人的返鄉措施，向後者提供人道支援。
事實上，東協這次處理緬甸危機中，已經展現出有別以往的主動性。2014年泰國軍隊同樣
發動政變，但東協卻未有發聲明回應，甚至很快便接受了軍政府的合法地位。相反，東協
外長在2月1日已即時發出聲明回應緬甸政變，印尼更主動進行斡旋工作，而它與新加坡更
尚未承認緬甸軍政府的合法地位，有別過往做法。
緬甸危機惡化導致傷亡數字急遽上升，反而逼使態度保守的東協成員國開口發表「深切關
注」，印尼總統佐科威和馬來西亞首相慕尤丁亦提出召開「緊急」高層會晤，協助緬甸重
返正軌。新加坡外長維文上週亦展開穿梭外交，訪問汶萊、馬來西亞和印尼，有意推進會
議進程。
論者或許會質疑東協強調互信的手法，對化解緬甸危機帶來甚麼實質幫助。參照往績，西
方國家對緬甸採用強硬制裁方法，卻同樣無法阻止軍隊大規模打壓民眾的舉止。緬甸國防
軍副總司令梭溫（Soe Win）在政變後，曾與聯合國秘書長緬甸問題特使通話，同樣釋放
出此等「制裁無用」的信號。
再者，緬甸國防軍的地位源自其「維護國家主權完整」的歷史定位，如果他們輕易屈服於
西方國家的壓力，只會斷送其僅餘無幾的合法性。因此，強硬制裁不見得是取勝的不二法
門。
筆者希望強調一點，單憑「建設性對話」，還是一面倒鼓吹「制裁、介入」，都無法凝聚
足夠壓力，一夜間改變緬甸軍隊行為。沒有國際社會的杯葛，東協的「建設性對話」便顯
得沒甚價值；沒有「建設性對話」，緬甸軍隊便難以尋覓下台階，隨時逼入窮巷，拼死反
撲。與此同時，沒有國內CDM、CRPH與反政變的民地武共同抗擊，國際社會的介入亦毫無
合法性可言。三方唯有相輔相成，才可平息這場風波。
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聯合國特使憂緬甸情勢惡化 中國不支持制裁
https://p.dw.com/p/3rSYL
聯合國特使31日警告，緬甸情勢恐持續惡化，並呼籲安理會採取重大行動來扭轉事件的進
程。中國駐聯大使張軍則稱中國不支持對緬甸施行制裁，強調該舉動會使緬甸情勢復雜化。
（德國之聲中文網）
聯合國緬甸問題特使伯格納 (Christine Schraner Burgener) 31日在一場聯合國安理會
的會議上表示，由於緬甸軍方加強了鎮壓反政變示威者的力道，她擔憂緬甸將發生一場流
血事件。
路透社報導，伯格納會議上表示，2月1日在緬甸奪取政權的軍方沒有能力管理這個國家，
並警告說，當地的局勢只會惡化。她說：「聯合國安理會應考慮所有可用的工具，採取集
體行動，做正確的事，做出對緬甸人來說應做的事，並防止這個亞洲中心發生不同面向的
災難。」
她認為，聯合國安理會必須考慮採取「重大行動」來扭轉事件的進程，因為「一場血腥的
災難即將來臨」。此前，英國要求在紐約的聯合國總部舉行會議，以應對緬甸不斷惡化的
暴力事件。
根據緬甸當地非政府組織政治犯援助協會的數據，政變發生至今已有521名平民在示威行
動中喪命。緬甸軍隊和少數民族的武裝份子近日在緬甸邊境地區也爆發了武裝衝突，迫使
不少居民逃離動蕩，到鄰國尋求安全。
英國駐聯合國大使芭芭拉-伍德沃德 (Barbara Woodward)在安理會會議結束後的線上新聞
發布會上說：「緬甸軍方的這些暴力行動是完全不可接受的，國際社會需要發出強烈的訊
息。」
她補充說，聯合國安理會「應該在國際各界反應中發揮自己的作用」。安理會迄今已發表
了兩份聲明，表示關切並譴責針對抗議者的暴力行為，但由於中國丶俄羅斯丶印度和越南
的反對，聯合國安理會放棄了譴責軍隊接管為政變的措辭，也沒有警告會採取進一步行動。
中國不贊成制裁
同日，中國駐聯合國代表張軍也針對緬甸的情勢發布聲明，強調中國認為鼓吹採取制裁不
是具有「建設性」的作法，並稱中國希望緬甸盡快恢復和平穩定和憲法秩序，繼續推動「
民主轉型進程」。
張軍在聲明中寫道：「中方始終強調，緬甸各方都應負起維護國家穩定和發展的責任，從
人民的根本利益出發，堅持通過對話協商，在憲法和法律框架下找到解決危機的辦法，維
護政治和社會穩定，繼續推進國內民主轉型。」
他表示，國際社會應該在尊重緬甸主權丶政治獨立丶領土完整和國家統一的前提下，「加
大外交努力，積極推動緬甸各方彌合分歧，找到化解危機的辦法」。張軍重申，片面施壓
與鼓吹採取制裁等措施會「激化矛盾，加劇對立，使局勢進一步復雜化」。
與此同時，美國國務院發言人普萊斯31日在例行記者會上也呼籲中國運用對緬甸的影響力
，讓那些發動政變的人付出代價。他告訴現場媒體：「軍政府在緬甸的所作所為不符合美
國的利益，不符合我們的夥伴和盟友的利益，也不符合北京的利益。」
William Yang、鄒宗翰 (路透社、美聯社)