標題: 拜登改革路上的最大障礙——拖延戰術
新聞來源: (須有正確連結)
https://www.bbc.com/zhongwen/trad/world-56901023
安東尼・澤克爾（Anthony Zurcher）
BBC 北美記者
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（Getty Images）
在2020年競選總統期間，喬·拜登（Joe Biden）雄心勃勃地承諾，將制定新的規劃，進
行改革，包括投票權、衛生、控槍、環境與教育。
據稱，他將自己定位為一名變革性的總統，比如像大蕭條時期的富蘭克林・羅斯福（Fra-
nklin Delano Roosevelt），可以實施徹底的改革，拯救一個陷災難性危機的國家。
然而，在他就職後的第一個100天內，他開始看清現實。
拜登的雄心壯志需要得到立法機構國會的支持。儘管他所在的民主黨在參眾兩院均保有微
弱的多數席位優勢，但要想確保議程得到通過，這種優勢遠遠不夠。
國會兩院中，參議院在西方民主政體中有其獨特之處。因為要想在這裏通過最主要的法例
，需要獲得絶對多數票。
這來自其「冗長辯論」（filibuster，香港稱「拉布」，又譯「費力把事拖」）這種拖延
戰術，指議會中通過發表冗長的演講拖延表決時間、癱瘓議事程序。這個英文詞在19世紀
出現，源於荷蘭語中的「海盜」一詞，或是另一意為海盜的英文詞「freebooter」。從合
眾國早期起至今，這一規則一直是美國政治進程中的一部分。然而直到現代，它才成為在
政治上設障的一種常見且有力的工具。
批評這種策略的人指責這種做法反民主，稱它可以使政府運作陷入停滯。而支持者聲稱，
這種寶貴的傳統鼓勵兩黨合作，可以防止倉促立法。
今日運作
2012年，康涅狄格州（Connecticut）紐敦（Newtown）一所學校內，一名持槍人士殺害了
20名兒童與6名老師。在這之後，時任美國總統巴拉克・奧巴馬（Barack Obama）含淚承
諾，將應對控槍問題。
隨之而來的立法程序包括委員會聽證會、利益集團的游說、多種政策提案，以及最終的立
法草案。
在醞釀四個月後，參議院100名議員中有54人贊同通過這項兩黨議案，這項議案要求對私
人槍支交易進行背景調查，從而消除未經登記購買武器活動中的所謂「槍展漏洞」。
然而在美國參議院，僅擁有過半數席位優勢並不足夠。由於冗長辯論策略的使用，這項議
案需要60票才可以通過。
奧巴馬與控槍支持者以6票之差失利，這項議案最終被否決。在這之後的八年間，參議院
至今未能在實質性槍支立法方面取得更大進展。
這一策略為何在美國出現？
美國憲法中並未有與此有關的內容。
作為建國文獻之一，美國憲法列舉了需要參議院絶對多數票表決通過的一系列情況，其中
包括投票定罪被彈劾的政府官員、批准條約、通過憲法修正案及推翻總統否決權。憲法的
作者們將立法表決規則的制定留給參眾兩院決定。
最初，眾議院與參議院均允許其議員就任何議題進行無限制辯論。但精明的議員們很快意
識到，他們可以利用這些規則從本質上「說死」一項議案，直到議案的支持者放棄並將注
意力轉移到其他事物上。
伴隨眾議院席位的增多，眾議院出台規則，對辯論的時間加以限定。然而規模較小的參議
院（每州各有兩名參議員）有延續這個傳統。
1917年，在時任總統威爾遜（Woodrow Wilson）的催促下，參議院最終採取了一種手段以
觸發「辯論終結」（法語：cloture）程序。當時如果想要採取這種方式，需要得到三分
之二的參議院議員的同意。
參議院在此之後於1975年修改了冗長辯論規則，將終結辯論所需的票數要求降低至今日的
五分之三，也就是100個席位中的60席。其具體過程也得到修改，使用這種策略的參議員
從此僅需示意他們想要阻止立法，而無需親自在參議院內進行辯論。
這樣做是想要讓參議院將存在爭議的議案擱置，繼續專注於其他事項，避免過多延遲及僵
局。
但最終結果是，冗長辯論變得更加容易了。這創造了一種與過去「說話式」拖延戰術不同
的方式，這種花俏的策略可以讓所有努力付諸東流，存在與許多西方民主政體之中。
不過參議院近來還是對拖延戰術頒布了一些例外規定。2013年，民主黨人投票通過一項議
案，允許僅需過半票數，便可終結關於總統對行政和司法部門提名人選的辯論。四年之後
，共和黨人將這一例外延伸到最高法院大法官的候選人。
如今在某種程度上，「立法拖延戰術」成為了立法程序最後、也是最強力的堡壘。
漏洞
早在1974年，參議院就制定了一種程序，憑借這種叫「立法協商」（reconciliation）的
工具，參議院僅以過半數票就可以通過特定的影響美國預算法律。參議院之後還附加了關
於這種規則適用範圍的更多細節。
相關立法不得增加10年以後的預算赤字，必須針對支出或收入，且不可用無關緊要的方式
。所有立法必須經過無黨派的國會預算辦公室進行分析，經參議院批准。
共和黨人曾使用這一程序通過減稅法案，比如特朗普（Donald Trump）在2017年支持的減
稅法案。拜登和民主黨人在上個月也使用了這一程序推動1.9萬億美元的新冠紓困法案得
以通過。
美國政府目前正在考慮使用立法協商，憑借過半多數票通過拜登的2萬億美元基礎設施建
設計劃。由於民主黨人在參議院僅擁有50個席位，在慣常規則下拜登需要10票來自共和黨
的贊同票突破拖延戰術。
民主黨人最初以為，他們在明年（2022年）國會中期選舉前僅有兩次使用立法協商的機會
，而一年半後的選舉中，他們有可能失去一院甚至兩院的控制權。參議院最近的一次裁決
為更多立法協商機會鋪平了道路，儘管全部50名民主黨議員均需投贊成票，其中還包括對
立法協商機制持懷疑態度的喬・曼欽（Joe Manchin）。
美國歷史中著名的拖延戰術使用
　・2013年控槍法案
　・2010年一項可以為非法移民的子女提供途徑獲取公民身份的移民法案
　・羅斯福新政中的一些立法，包括一項為年長者提供退休收入的項目
　・林登．約翰遜（Lyndon Johnson）的《民權法案》（Civil Rights Act）一度被擱置
　　57天，其後才起死回生獲得通過
拖延戰術改革之路
共和黨人威脅稱，要動用拖延戰術破壞拜登的立法目標，這引起一些左翼人士呼籲徹底廢
除冗長辯論這一拖延戰術。要想這樣做，只需在民主黨控制的參議院經多數表決通過便可
。還有一些人提出，保留冗長辯論這一規則，是對政治耐力和意志的更大考驗。
曾經做過參議員的拜登一直反對改革拖延戰術這一機制。他曾在2019年向BBC表示，這一
程序可以保護少數群體的權利。
然而，在他作為總統出席的首次記者會上，拜登看上去對廢除這個程序持開放態度，他對
前總統奧巴馬的態度表示認同，後者曾稱這是美國種族隔離主義時代的遺物。「成功的選
舉政治是關於可能的藝術，」他說。「讓我們弄清楚我們如何可以做到這一點，並且朝著
顯著改變對拖延戰術的濫用、甚至是廢除這一規則的方向前進。」
民主黨人的夢
擔憂的民主黨人警告稱，如果民主黨在對兩院同時擁有控制權的當下不採取行動，要再次
等到改革機會的到來可能要花好幾年。
他們認為，如果參議院沒有這種程序，將可以允許民主黨通過推行可以增加他們政黨選票
的選舉法、在最高法院和其他聯邦司法機構增加新的法官、以及向親民主黨的波多黎各（
Puerto Rico）和哥倫比亞特區（District of Columbia）授予建州權（以及新的國會代
表議席）來改變政治競爭格局。
還有其他一些民主黨的主要政策倡議不太可能在參議院得到60票，但如果沒有這一程序卻
可以憑借民主黨人的全部選票得到通過。其中包括一個政府運作的、與私人公司競爭的衛
生保險項目，普及幼稚園前託管，免費或低價的大學教育、新的槍支規範以及新的氣候變
化立法。
「拖延戰術正在給槍支產業以否決權，」在2020年一場民主黨總統初選辯論中，參議員伊
麗莎白·沃倫（Elizabeth Warren）表示。「它給石油產業以否決權，還會在移民問題上
給出否決權」。
然而， 有拖延戰術的支持者警告稱，如果廢除，在接下來幾年共和黨人可能會借機廢除
民主黨人取得的任何成就，並通過保守派的優先事項。
「如果拖延戰術被廢除，」參議員曼欽最近在一篇《華盛頓郵報》（Washington Post）
觀點文章中寫道，「這會為通過壓倒性、有黨派傾向的立法建立一個全新且危險的先例，
每當政治掌控權發生變化時，我們國家的前進方向也將發生變化。由此帶來的後果將是深
遠的，我們國家或將不再有沒有穩定的執政。」
沒有曼欽的支持，民主黨人無法獲得足夠票數做出任何改變。除非曼欽改變主意，或者民
主黨人在2022年選舉中贏得更多參議院議席，否則立法中的拖延策略目前尚且安全。
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