前元智大學校長，現任清華大學講座教授彭宗平，最近在IC之音開了廣播節目
《台灣的明天‧明天的台灣》，探討影響台灣國家競爭力和社會民生息息相關
的議題。最近彭教授與前政大法學院院長郭明政教授，在節目中分析了台灣的
退休年金制度。以下有討論的全文……
簡單地說，郭教授提出三大法寶，大都已經明列在台灣的勞保制度中（但不是
全無問題，例如立法院所增列55歲提前退休制，已造成危機，應有所對策）。
但是軍公教退撫目前的改革更是愈改愈糟，讓軍公教未來的年金陷入破產危機。
郭教授認為，必須以接近1000萬人參加的勞保制度為基準，進行均一改革，而
且監督制度不能走偏，才能保障整體年金財務的健全。
全文有點長，但實在值得一讀，在此和政策板的各位朋友分享。如果您想看看
少子化浪潮下，台灣還面臨哪些大問題，可參考下面網頁，最近也進行到總結
了……
http://www.ic975.com/Main/Program.php?id=174
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退休年金財務危機？有解！<上>
引言：
主持人彭宗平教授（以下簡稱彭）：
歡迎收聽《台灣的明天‧明天的台灣》，我是彭宗平。我們這一季要討論
的議題是少子化，先從台灣人口變遷的趨勢，及政府對少子化的因應政策談起。
前兩個禮拜我們邀請了台大社會系的薛承泰教授，跟大家分析台灣人口變化的
趨勢，以及對家庭與社會變遷的影響，他也說明了政府對生育和養育幼兒的鼓
勵和福利措施，希望未來能夠維持一個合理的人口結構。但是我們大家都知道，
少子化跟高齡化，是台灣人口結構同時發生的兩個重大改變，這也是世界各國
都面臨的問題。可是台灣發生的速度更快，面臨的挑戰也更多，為了因應少子
化跟高齡化社會同時來臨，未來我們的退休制度，包括退休金或年金都勢必要
做相對的因應，否則社會運作的秩序很難維持下去。所以我們今天特別邀請到
對退休、年金制度很有見解與經驗的政大法律系郭明政教授，跟大家分享他的
看法，郭教授您好。
1. 今天的希臘‧明天的台灣？
來賓郭明政教授（以下簡稱郭）：您好，大家好。
彭：郭教授是德國慕尼黑大學的法學博士，他曾經擔任政大法學院院長，研究
的專長是社會法、社會政策與社會立法、社會安全制度等等。多年來，他持續
參與政府各項社會政策的擬定跟立法，積極推動福利國家的理念，更是勞保年
金與國民年金的重要推手。他對世界各國的福利政策、年金制度、退休制度等
等了解甚深，又有實際參與政府政策擬定與立法的經驗，面對少子化跟高齡化
的衝擊，邀請他來節目跟大家分享，檢討未來台灣退休跟年金制度如何因應，
實在是我們的榮幸。
郭教授，談到台灣少子化跟高齡化的趨勢，會造成退休人口跟工作人口的
比例改變，就是退休人口比例上升，工作人口比例下降，這樣的趨勢對退休制
度有什麼樣的影響呢？
郭：影響當然是相當地大。如果我們沒有面對問題去改革的話，我們會面對非
常大的困難，甚至災難。在多年前我寫過一篇文章叫做《今天的阿根廷‧明天
的台灣》……
彭：我們這個節目是《台灣的明天‧明天的台灣》。
郭：是，所以說如果處理不當，會發生災難。阿根廷那時候就是因為個人帳戶
導致整個國家經濟崩解，關於個人帳戶的問題未來我們還會談到。目前在歐洲，
我們又看到希臘，他們是因為公務人員的待遇太好，退休制度也太優厚，造成
國家的財政危機。所以如果我要再寫的話，或許我要寫一篇《今天的希臘‧明
天的台灣》。
彭：所以他們的公務人員……
郭：把希臘給搞垮了。
彭：財政搞垮了。
郭：因此我們要小心。但是我們很期待，未來一定要讓制度變好，而不是就隨
它去了。所以我們希望未來達到的目標是：《今天的瑞士，明天的台灣》。我
們有這個條件，有這個可能，但是我們必須面對問題，解決問題。
2. 德國經驗的啟示
彭：對。我知道您是留學德國，對德國社會了解的比一般人多很多，特別是德
國在二次大戰結束之後，很多年輕人都不見了，他們的工作人口其實是很缺乏
的，而且留了一些老弱、高年齡的人。所以德國曾經面臨少子化的問題，青年
人口流失的問題更嚴重，可是他們應付得很好。事實上現在全世界很多先進的
國家，都已經經歷過了少子化跟高齡化同時發生的情境，其實他們都已經處理
過，而且看到一些成效。這些東西可以引進台灣，作為未來改進的一些思考嗎？
郭：當然可以。最近我在台灣一直聽到一種聲音說，我們所面臨的問題是全世
界最嚴峻的，別的國家沒有發生過。其實天塌下來，有比我們高的人頂著，這
些問題在歐美國家都已經發生過了。
彭：是。
郭：尤其德國的問題最為嚴重。我常常說德國真的很多東西值得我們學習，但
是德國有些地方真的也是很壞，例如他們喜歡打仗，喜歡欺負人，這個不好。
所以德國也受到很大的懲罰，第一次世界大戰死掉非常多的人，戰後勞動
力都不見了，剩下的就是老弱婦孺，受到非常大的挑戰。過不了多久，又打第
二次世界大戰，一樣是青壯年的人死了很多，剩下的不是老的，就是弱的，像
是小孩等，所以事實上這些問題都「曾經」發生過。各位或許不知道，1990年
德國因為兩德統一，來了一大堆東德的窮親戚；當歐盟合併的時候，又來了南
邊一大堆的窮鄰居。不過我覺得這也是德國該負擔的，他們對歐洲應該多負點
責任，對過去所做不好的事情做一點補償。
回頭看這些東德的窮親戚，其中有一個大問題，就是人口老化的問題。東
德在當時是全世界出生率最低的國家，應該是東德人面對共產體制而不想生；
東德人口老化已經相當嚴重，但接下來還有一個大問題，我們國內可能知道，
但是沒有很清楚地了解：就是東德的勞工沒有辦法適應西德這邊的高科技，例
如電腦化等等的現代科技。有些人已經50幾歲了，你再給他們轉業教育，等他
們學好已經太慢了。
所以，由西德主導統一了以後，德國就決定讓很多東德的勞工可以提前退
休。這不得了啊！這又是人為創造了更多的「老年人口」啊！而這些人都可以
享有德國年金制度的福利。
那財務的問題怎麼辦呢？我們知道這些問題，最後都逐一、慢慢地被解決
了。面對這麼大的困境、這麼大的挑戰，他們都可以做得到，我們就應該好好
客觀地去觀察，因為他們所做的事情，就是一種所謂實驗式的實際運作。
3. 年金制度財務健全的三大策略
那他們怎麼做呢？三大法寶，第一，提升保費。
彭：提升保費。
郭：沒有辦法，必須要一直提升保費。在德國有一個死亡線deadline，就是不
能超過20%，曾經在1997到1999年間超過，現在又拉回來了。現在的費率已下降
到18.7%。
彭：您說20%指的是？
郭：保費的比例，他們希望絕對不要超過個人薪水的20%。超過20%實在是太高
了，對工作世代是太大的負擔。但在這個範圍以內，提升保費是必須的。這是
第一招。
彭：是。
郭：第二招，是延後退休年齡。早期德國的退休年齡是，你只要工作滿180個
月，換句話說滿十五年，就被定義為常態性的勞工，不是只做五年十年的那種；
只要是常態性的勞工，男性在62歲可以退休，女性在60歲可以退休。所以並不
是65歲，實際上往往是60、62歲就退了。
但是當人類的壽命延長，德國人馬上檢討說：不對啊！這個60、62歲退休
的制度，是因為以前平均年齡75歲的時候，才規定60、62歲退休。現在60歲的
人平均年齡都已經到85歲了。台灣也一樣，台灣60歲的人的平均壽命，事實上
超過83歲，如果是公教人員的話更高，平均至少86歲。既然年齡改變，制度當
然要改變，所以德國就快速地延後退休年齡。首先，把這些提前在60、62歲退
休的制度，逐步取消，先改到大家都是65歲才能夠退。接著還要朝67邁進，現
在已經到了65歲又4個月。當然所謂的「65歲多才能夠退」，不表示德國人一定
要一直工作到65歲以上，他們63歲可以退休，62歲也可以退。此時，他們可以
領減額年金，或到屆滿法定年齡時（如目前的65歲4個月）才開始領年金。
彭：也就是延遲請領退休年金。
郭：這是第二招。
彭：對。
郭：第三招，就是降低給付。因為這是全社會的共同負擔，不能只提升年輕人
的保費，要求他們負擔，老年人也要共同負擔，所以德國確實降低了給付。過
去45年，退休勞工可以拿到67.5%的所得替代率，現在已經降到50%以下了；換
句話說，就是降低給付大約20%，在必要的時候，這還是必須採取的一個對策。
這三招一起下來，事實上目前德國的年金財務是沒問題的，我已經講了，最明
顯的證據就是他們的保費已經可以往下調了。
彭：是，不過據我了解，除了德國這樣做之外，很多國家也都是這樣做的，就
是提高保費，延長退休年限，以及降低給付。降低給付的意思，就是說老年人
自己要有自付額，是不是這樣的概念？
郭：概念上，的確是老年人自己也要負擔，他們對維持整體年金制度的財務穩
定，是有責任的。不過降低給付的實際做法是，原來如果說一名勞工工作40年，
所得替代率可能到60%的話，以後做40年的所得替代率可能降到50%，就是不能
再領這麼高了。舉例來說，過去工作40年，每個月可以領到3萬塊，降低以後就
變成兩萬多了。
彭：就是所得替代率降低的意思。
郭：對。
4. 延長退休年限的理論與實務：高齡人口定義應與時俱進
彭：另外一個問題，大家可能知道所謂的高齡化社會，在台灣，65歲以上的高
齡人口達到7%，是在民國82年；在民國100年的時候我們有11%，在民國114年預
估會有20%的高齡人口。當高齡人口超過20%的時候就叫做超高齡的社會，這預
估在民國114年發生。
此外，在民國100年，我們超過65歲以上的人口，以及低於14歲以下的人口，
就是老幼人口，跟15歲到64歲的工作人口，兩者的比例是3.5比10，但到了民國
120年，會是5.8比10，也就是10個人要養5.8個人，兩個人要養超過一個人，這
樣的情況是相當險峻的。
面對這個社會變遷的趨勢，剛才郭教授跟我們分享德國怎麼樣解決，怎麼
樣修改退休制度來因應。那麼，郭教授是否可以跟我們檢討一下，台灣怎麼樣
因應未來這種改變呢？
郭：首先我必須要指出一個盲點，大家一直說聯合國對老年人的定義是65歲，
其實這個定義是可以檢討的。過去人類的平均壽命，從出生的小孩起算到死亡
是68歲，現在變成76歲，已經增加了接近10歲了。難道老年人的定義不需要改
變，還是65歲嗎？一直用65歲，事實上是一個很不科學的說法。
彭：對我這種人也不公平。
郭：65歲有一個意義，是說如果你的制度不改變的話，如果你不去改革你的制
度，如果不去做新的立法，你會碰到這個問題。
彭：是，不過據我的了解，聯合國現在對所謂中年、壯年、老年的年齡，也開
始有新的定義。
郭：是的，我們不能一直抓住65歲不放。我講過一句話，人口沒有老化，甚且
年輕化，這是我在大陸一個主題演講所講的，大家可以想想。目前因為大家的
營養、醫療的進步，使得我們工作的「可期待性」事實上是被提高了。反過來
講，工作對體力的需求性，相對是減少的。過去我們當礦工，拿十字鎬跑到地
底700公尺，慢慢的現在已經開始改用機器人。
彭：對。
郭：勞工可以在外面操作，而且可能越老，操作得越好，因為他對地下的情況
最了解。所以有些事情不能過度的憂慮。何況在未來的10年、20年，我們要有
一個心理準備，台灣差不多再過10年，根據我們的勞保制度，退休年齡將提升
到65歲。
彭：目前是幾歲？
郭：目前是60歲。但是勞保新制2009年開始實施的時候，就已經訂定了，到
2019年，退休年齡就會變成61歲，之後每兩年延長一歲，我們用18年的時間把
它延到65歲。我常常講，這方面的制度我們都已經做到了，當初立法的規劃提
出來退休年齡要逐漸延後，我們的行政單位和立法院，畢竟是辦到了。雖然我
們罵立法院常常打架，他們還是把這個法律給訂出來了。
我們只花18年，延長退休年齡五年，可以說是世界奇跡。在美國，要花30
年的時間才可以延長兩年；在德國，要花一二十年的時間，才可以從原來的65
延到67歲。我必須說，如果我們延長到65歲是不夠的，我們還要準備延到66、
67，別人都這樣做了。我們社會要有這樣的能力，包括所有的年輕人、中年人
跟老年人，大家要有這樣的共識，這是一個社會的工程。
但是有一件事情，我們目前做的並不差哦，當我們延到65歲的時候，我們
的「延後退休年齡」是70歲，因為我們設計了一套機制，勞工每延後一年退休
可以增加4%的給付，延後五年可以增加20%的給付，目前上限是20%，再延長不
會再增加。到時候我們要去看看，實際觀察，屆時說不定很多人覺得自己身強
體壯，乾脆多工作五年，一方面增加五年的年資，一方面又增加20%的給付，
何樂而不為？說不定到時候不需要立法，很多人都已經用66、67歲作為退休的
年齡了，這就是我們具有前瞻性的社會工程。
5. 老有所終，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養──具體實現！
當然，如果講到台灣的改革，最重要的事情是，一定要把重點放在勞工的
保險。跟全世界一樣，美國的social security OASDI（按：即社會安全法案通
過後，逐步建立的「美國社會保險老年年金制度」）最主要就是勞工的保險；
德國的社會年金，主體也是勞工。台灣因為工業化，整個社會最需要保障，而
且最大量的人口也是勞工。台灣的勞工保險過去有800多萬人投保，事實上從勞
保年金實施之後，我們得到非常多人民的信賴，目前已經超過此數。很多人過
去是職業工會的，他們都迅速回流，現在已經接近1000萬人投保了。所以勞保
年金的實施，可說受到人民非常大的期待跟信賴。
彭：你有重要的貢獻。
郭：希望這個貢獻是對的。我們要以科學的精神繼續去觀察。
彭：是。
郭：面對這個問題的探討，一定要把重點放在勞保，不是軍公教退撫，不是什
麼勞退，而是勞保本身，它是最核心的制度所在。對於勞保這個最核心的制度，
我們做了很多的改革，除了剛剛提到的，我們用18年的時間，把退休年齡從60
延長到65歲之外，大家不要忘了，台灣勞保剛開始的時候，只能請領一次退休
金，而且是45歲、50歲就可以領走。這一筆錢不算多，如果財務規劃得不好，
晚年的生活是很堪慮的。
但過了那個階段之後，新制開始實施，我們讓勞工可以選擇領年金，希望
逐步變成全面領年金，可以領到過世為止，晚年生活比較有保障。不過，開始
領年金的年齡卻提高到60歲，讓財務負擔減輕，我們事實上是做了很大的因應。
除此之外，我們的保費當然是不夠的。德國是將近20%，現在是19%左右，美國
是12.4%，那我們過去只有6.5%，那不夠。所以在實施年金的那一天，我們的保
費從6.5%提升到7.5%，以後「逐年提升」，我們將用20年的時間提升到13%，這
個也是不得了的大工程。
而我們的社會接受了！不但行政系統接受，立法系統也接受了，社會上對
這個制度的反應，似乎也是正面的。我在電視上看到訪問一般人民，問他們說：
今年過了年，保費又提升了，你接受不接受？回答的人說：如果取之於民，用
之於民，我當然可以接受。所以這個社會在學習之中。現在這個制度已經實施
六年了，到了2027年，保費就可以到達13%，13%就比美國現在的12.4%還要高了。
彭：所以這是很了不起的立法成就。
郭：從來沒有一個立法，是做這種長達13年、20年的規劃。像保費的部分，目
前已經落實了。
彭：是。
郭：而且社會上應該也接受了。這一點我們對社會不能有太多批評，或者總是
覺得大家不懂，就不溝通、不說明，因為我們本來就是在學習。台灣從來就沒
有勞保年金，德國在1889年就有了，美國在1935年就有了，我們在1950年雖然
也創辦了勞工保險，但那個勞工保險對老年、對殘廢、對死亡的給付，都是只
有一次給付。年金這個事情，一直要到2008年才完成立法，2009年才開始實施
所謂的勞保年金。
彭：是。
郭：有了勞保年金之後，我們才可以讓鰥寡孤獨廢疾者，皆有所養，而且老有
所終。只因為一個年金制度，就可以讓老有所終，鰥寡孤獨廢疾者皆有所養，
可說把華人社會幾千年來的理想，藉著一個法律，就實施了一大半。
彭：所以，這點對軍公教的退休制度，是不是也有相當大的啟發？
郭：當然。在德國任何的年金改革裏面，軍公教跟勞工一定要同步改革，他們
宣稱這是社會的共同責任，所有的社會成員都必須共同承擔。
彭：好，非常感謝郭教授今天到我們節目來分享，特別是德國因應少子化跟高
齡化，對退休制度改革的情形，以及台灣在過去幾年實施勞保年金，包括立法
跟執行的情形。下個禮拜還要邀請郭教授繼續來探討，台灣未來因應少子化跟
高齡化社會來臨，各行各業的退休制度，如何進行必要的調整。
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退休年金財務危機？有解！<下>
1. 少子化造成的年金破產危機，是否有解？
彭：台灣的少子化導致未來繳保費的人減少，會造成年金制度的破產危機嗎？
郭：簡單地回答，如果不改革，當然是危機。壽命延長，退休的年齡當然也需
要等比例地延長，我想這個是一個很基礎的觀念。
彭：所以退休年齡延長，就等於我們的工作人口可以延後減少？
郭：對，等於增加了就業人口。
彭：不過即使延長退休年齡，我們現在有所謂的人口紅利，將來就沒有了；前
一陣子行政院毛院長也提到，未來台灣每一年的工作人口會減少18萬，十年會
減少180萬。可見工作人口的減少是必然的，也就是繳保費的人一定會逐漸減少。
退休制度如果沒有做因應的改革的話，事實上還是很難撐得下去的。您怎麼看
這件事情？
郭：會有危機的前提是不改革，但是我們已經在改了，大家有沒有注意到，我
們的退休年齡馬上就要延到65歲了。
彭：這是勞工保險的情形。
郭：對。65歲有兩個意義，第一、勞工65歲才可以開始領年金；第二、我們也
期待他們工作到65歲。雖然勞工沒有工作到65歲，62歲也可以退休，但是制度
會鼓勵大家繼續工作到65歲，這樣一來一往就會差很多，讓工作人口減少的問
題大幅改善。很多人真的都沒注意到這件事情，包括我們的保費在提升，很多
人也沒注意到。
彭：不知不覺地提升。
郭：所以這是第一個方案，我們的退休年齡會延後，世界上不只德國這樣採行，
美國採行得比德國還更早。如果這個方法不夠，我再提出一個新的主意，叫
「部份退休制」，德國現在也採行了，但是誰比德國還早採行呢？是日本。日
本真是厲害，不但模仿別人的制度，而且自己發明，把它做得更好。
日本人認為，老年人一定要突然退休嗎？今天還在工作，馬上明天就退休
了、不工作了？這樣連健康都會出問題的。所以要從我們的傳統，古老的智慧
中尋找答案。從來在傳統的社會，都一定是逐步地退休，逐步地減少工作。我
們可以讓50歲的人一個禮拜工作五天，60歲的人可以工作四天，65歲的人工作
三天，70歲的人再工作兩天，75歲以上還工作一天。
而且要有一個新的觀念，人生不是50年只做一個工作，人生可以20年換一
個工作；或者說，人生可以到了60歲以後，換另外一個工作。你是竹科的工程
師，你很喜歡種花，種花本來要人力，將來公司裡的種花就請你負責了。或者
你是工程師，以後轉過來當培訓的講師，你可以帶領新的年輕人，人生是要這
樣子過的。
彭：也就是要有轉換跑道的觀念。
郭：所以我們的人力問題、工作人口減少的問題，天塌下來有比我們高的人會
頂，這些制度的改革，很多工業國家都已經採行了，我們不必過度憂慮。
2. 關於勞保、國民年金、與軍公教退撫的分析
彭：但是勞保、國民年金、軍公教退撫這些領域，其實面對不同的狀況，您是
不是可以稍微分析？
郭：上個禮拜我特別提到，在德國任何的改革，一定要均一改革，同時改革。
但是在台灣，我們差別太大了！我們現在國民年金是65歲請領，勞保是60歲
請領，正在逐步延長。但我們軍公教退休撫恤卻不一樣，現在公務人員退休
年齡已經稍微提升了，改為所謂的85制（按：退休年齡加上工作年資滿85，
可以退休，例如滿30年年資，可於55歲退休），但是教師的部份，事實上還
是工作滿25年就能退休。在這種情形之下，的確是很不一致，有人50歲退休
就能領年金，有人60歲可以領，有人要到65歲才能夠領。
在平均餘命只有60餘歲的年代，退休時間或只有10年，意思是從退休到
過世或只有10年，總不能說現在的人壽命延長了，還是不准改制度，退休時
間就變成20年、30年，而且每個月還是領很多，造成財務危機，不但讓自己
未來可能領不到，甚至影響國家的財政。
這件事情在台灣已經發生了，很多學校的老師50歲就可以領年金。現在
50歲的人平均壽命是多少，大家知道嗎？60歲的軍公教人員平均壽命是86歲，
50歲的人會低一點，因為有的人可能在50幾歲就過世了，把平均值稍微拉低，
但50歲退休的人，平均壽命也將近85歲，所以要領35年的年金。
這個問題一定要解決，解決的方法很簡單，一律向勞工保險看齊。勞工
保險是約1000萬人口的主要制度，它是火車頭。我確信我們在很短的時間內，
各行各業都會朝勞工保險65歲才能夠領退休金的制度發展。
彭：對，確實現在在軍公教體制裏面，已經衍生出很多後遺症。特別是有些
比較年輕的公務員或者老師，他們從20幾歲工作，到50歲退休，就開始領退
休金，就是所謂的月退。而且這個月退根據種種的算法，如果再加上18%的優
惠存款等等，有些人退休以後，所得替代率超過100%。而且如果是50歲退休
的話，就開始每個月一直領。剛才您提到他們平均壽命可以到80幾歲，可以
領30幾年，但是回頭看，他們的工作年資其實只有20幾年，所以讓大家覺得，
這個制度是有其問題存在。當然要去動它也不太容易，但是明顯地看到這個
問題，必須做適度的修改。像您剛剛提到國外的軍公教人員，還是必須等到
65歲左右，就是正式的退休法定年齡之後，才可以開始請領。
郭：對，而且要把年資保留下來，讓所有人可以不受限制地轉業。我一直跟
考試院講這個觀念，到現在他們還是不太能夠聽得進去。事實上這個制度的
大改變，我們在勞保已經做到了，這也是我長期以來的堅持跟主張。在過去，
我們的勞保制度，如果你在50歲，也就是還不能請領的時候，你就離開台灣
到大陸發展了，你的老年給付就被沒收了；或者你到國外去，也是一樣被沒
收。只有一種人，就是從勞工轉公務人員的才可以保留年資，這是一個特別
規定；其他的人，如果在沒有達到年資可以請領老年給付之前，就中止勞保
的話，年資都會被沒收掉。
彭：這是過去的情形。
郭：對，現在改革已經完成，就是我強調的「期待保障」。當時我一直堅持，
而這個堅持也實現了。現在參加勞保的人可以先離開勞保，轉到國民年金，
等到65歲的時候，國民年金的部份可能一個月領5000塊，勞工保險的部份可
能領15000塊，加起來就是20000塊，這就是我們新的改革。
既然這個可以改革，軍公教退撫也可以改，讓我們的小學老師、大學教
授，人生有更多的可能性。你在45歲的時候，也可以到竹科工作啊；48歲的
時候也可以到國外工作，不需要被綁住。縱使到國外工作，如果你符合國民
年金的話，你還可以繼續投保國民年金，等到退休的時候兩個加起來一起領。
彭：經過您這樣分析，其實是一個很簡單的道理，那為什麼在軍公教這個區
塊，這麼不容易改革呢？
郭：我們的問題在於，整體社會對這個問題沒有去關心、沒有去注意，所以
我們要付出代價。
彭：是不是這個問題已經被泛政治化了？
郭：我希望這個問題我們能夠很科學地面對，而不是泛政治化，這是作為一
個專業學術工作者的期待。很希望這方面的討論，不要變成了政治、族群的
對立，甚至彼此的仇恨，事實上，可以客觀地來解決問題。
3. 對軍公教退撫財務危機的建議
彭：因應台灣未來的少子化跟高齡化的趨勢，台灣的退休制度必須做適當的
改變。包括軍公教的退撫制度，也要做適當的調整，郭教授您能不能繼續跟
我們深入的說明？
郭：如前所述，勞保已經有了相當的廣泛而且深遠的改革，以及對應的政策。
但是軍公教的退撫，以及公保，卻仍然少有改革。
首先我們必須說明，台灣的軍公教可以說是多層的保障，又有退撫，又
有公保，事實上還有附加的18%，其實這是一個錯誤的見解。在德國是單一退
撫制，公務員的退撫就相當於勞工的年金保險，在美國過去原來也是退撫，
但是在1980年代就把退撫廢掉了，所有的公務人員全部都加入勞工的社會保
險。當然在公務人員加入之後，如同企業有一個附加的企業年金，美國政府
也提供一個附加的年金，但數量是相對有限的，這是美國的改革。
但是台灣現在還是多層的保障，這是不對的，這是第一件事情。第二件
事情，前面也提到了，我們的軍公教人員退休年齡非常的低，可能是50歲，
而且給付非常的優厚，所得替代率可能高達100%。很多人都說，最近政府不
是已經改革了18%優惠存款的制度，讓所得替代率最高只有95%嗎？但是您可
知道，所謂95%所得替代率的限制，事實上可以被突破的。舉例來說，某個公
務人員可能因為這個限制，有100萬現金不能放在18%，但他這100萬現金如果
去買了一個叫躉繳年金的話，可能就等於增加10%的收入，結果95%加10%，還
是105%。
因此以我們目前的情況，有很多人事實上所得替代率是100%。不要說100%
了，80%以上就已經匪夷所思了，而且退休年齡居然那麼低。在工業國家，社
會福利制度是為了幫助投入工業的勞工，因為他們離鄉背井，他們必須靠薪
水為生。但是我們誤解了年金制度，我們把年金制度變成公務人員所謂「特
別的利益」，我想值得檢討。
事實上過去問題已經重重。大家一定會說不是已經改革了嗎？我們要知
道，竟然越改越糟糕，而且這個不是我說的，前任的考試院長關中也出來道
歉過，說制度越改越糟糕，越改越優厚，是他擔任銓敘部部長的時候做出來
的。我想大家應該不健忘，而且這也不是我不禮貌的引述，因為他後來才發
現1995年以後公務人員的年資，雖然沒有18%優惠存款，但是所得替代率竟然
從本俸的90%，改為最高達到本俸的140%，不得了啊！如果有人的本俸占總薪
資60%的話，所得替代率就超過80%了，單單這一筆就超過80%了，這還了得？
所以說是越改越糟糕。
最近，自從前兩年的年金爭議之後，軍公教方面到目前唯一的改革，通
過立法的竟然只是公保，公教保險。公教保險本來是為了建立私立學校教職
員的年金，我想這個是應該要去做的。但是，卻夾帶著公立學校教職員，以
及公務人員的年金也一併「改革」，目前白紙黑字寫在那裏，說最高可以到
本俸兩倍的80%，就是160%。所以目前的「改革」，竟然是要讓所有退休者可
能人人都有100%的所得替代率，我想這件事不是只有執政黨可能要被罵，其
他任何反對黨好像也沒有意見。只能說到目前為止，改革真的是越改越糟糕
了。我們的政府絕對沒有能力去承擔這麼龐大的債務，這是我們所面對的一
個大的困境。
彭：所以依您看，假如軍公教退撫也向勞工的勞保制度看齊的話，這個問題
很自然地就可以解決了。
郭：非常幸運，現在我們不要學日本，不必學德國，也不必學美國了，只要
軍公教的部份，在總所得替代率上面、退休年齡上面，一律向台灣的勞工看
齊就好。
彭：就是逐漸地提高保費，延長退休年齡，跟降低給付。
郭：對。
彭：朝這三個主軸來走的話，就可以保護我們下一代的年輕人，讓他們可以
負擔得起。
郭：改革是漸進的，我們只擔心沒有看到改革。像勞保的改革也是漸進的，
退休年齡慢慢地提升，保費慢慢地增加。同樣的，如果軍公教要改革的話，
保費不一定要增加，但是退休年齡一定要延後，給付也要逐漸地下降。縱
使在未來五年，我們可能負擔還沉重，那就認賠殺出吧。但是一定要讓我
們看到五年、十年之後，會有一個新時代來臨，而在這個新的時代，讓我
們的退休者，包括軍公教人員都一樣得到保障，整體的財務可以健全，讓
我們的社會可以負擔得起。
4. 少子化衝擊下，勞保年金制度的明天
彭：但是我還有一個問題，上次您提到勞保這個區塊，最高的保費是到13%，
萬一我們的工作人口持續下降，13%會不會還不足以應付我們社會的持續發
展？
郭：這是有可能的。我們可以看到美國目前保費是12.4%，他們做得到，而
且還有大量的節餘款。這裡面有一個很大的因素，因為美國最近是一個人
口還在逐漸增加的國家，20年前還是2億3000萬，現在已經破3億了。所以
關於保費的比例，有時候每個國家、每個社會有不一樣的情況，我們要列
入考慮。例如德國，事實上是要到約19%才可以負擔整體的支出。所以我們
先提升到13%，事實上，不是不存在問題。我建議，如果參考德國的方式的
話，就不要定13%了，德國的做法是「量出為入」，每年去看他們的支出，
然後決定下一年度要不要升保費或降保費，他們提升保費跟調降保費的規
則，是訂在國家的法律裡面的。
彭：就是採行浮動保費的方式。
郭：對，他們最低的準備金是0.2個月，只有低於0.2個月，也就是準備金
低於6天，才可以提升保費。社會保險是一個量出為入、隨收隨付的制度，
不需要累積高額的準備金，這個不只在學理上面有絕對堅強的論據，在實
踐上面，德國也有超過100年實際的經驗了。
彭：這個是我們未來可以考慮學習的方向。
郭：對。
彭：所以您剛才提到這種浮動的保費，有點類似浮動匯率，或是像我們的
油價浮動調整，這樣的彈性，可以讓我們未來的社會比較永續的發展。
郭：對。事實上，有人說準備金不夠，所以要提升保費，這個立論是不存
在的。只有當期隨收隨付已經發現了短缺，我們才需要隨時去修改費率，
我們稱之為「代間契約」generation contract。從這個「代間契約」的觀
念出發來討論，很多人就會認為，是不是用「個人帳戶」會比較好？所謂
個人帳戶，就是我們勞工退休金條例所規定，由政府所強制提撥6%薪資的
個人帳戶，事實上它是一個強制的儲蓄，每年、每個月不停地提撥，最後
你只能把所儲蓄的錢領回來，當然加上可能的利息，或者是獲利。不過這
個錢將來有多少的購買力是不保證的。
其實不論在學理、或實踐上面，沒有一個進步的工業國家是用強制性
的個人帳戶來解決人口老化的問題，因為個人帳戶只會增加國家的總負債。
而且對於勞工本身，個人帳戶也沒有辦法解決物價上漲、幣值下降，也就
是通貨膨脹的問題，所以它對個人保障只有很少的貢獻。
彭：可是我們現在這個制度是這個樣子。
郭：對。我們誤解了，我們誤解了。世界銀行曾經力推個人帳戶的制度，
不過世界銀行力推這個制度之後，連諾貝爾經濟學獎得主史帝格力茲、莫
地格理安尼，都對這個制度發起極為嚴厲的批判，他們認為這個制度對個
人沒有任何的好處，而且浪費國家社會龐大的資源，只會圖利這些基金的
管理人。那您就知道為什麼國內還是有人很樂意推動這個制度，因為他們
就是基金的管理人。
不過，回到13%的保費，未來如果不夠怎麼辦？這邊有一個實際的解決
方案，如果將來勞保的保費不夠的話，我們其實有一個美麗的錯誤，就是
目前強迫勞工一定要提撥6%的個人帳戶。
彭：是。
郭：我們可以思考，把個人帳戶逐年地轉換，例如一年把1%移到勞保來，
兩年移2%，六年就把6%都移過來了。勞工個人實際拿到的並沒有減少，
一塊錢都沒有減少，因為等於把強迫儲蓄的錢，拿去支付社會保險，支
付社會保險是為了公共利益，應該大家都去支持。如果這樣做的話，我
們未來還有6%的預備款。
彭：作為緩衝的預備金。
郭：就是預備金，這樣就能把保費從13%升到19%。如此一來，現在我就
不必對個人帳戶那麼嚴厲地批判了，那是一個美麗的錯誤，表示我們將
來還有6%可以慢慢移過來。
另外，或許很多人說，世界各國都有個人帳戶，美國也有。其實那
是自願性的，台灣現在的勞工也可以做，事實上每個企業都可以提撥15%
的退休準備金，可以免稅的。即使現在個人帳戶已經強制提撥了6%，勞
工還是可以自願提撥9%，仍然屬於免稅的範圍。
在這一部份，我們期望企業可以額外做一些企業年金的規劃。在瑞
士，這稱為職業年金，就是Occupational pension。希望今天的瑞士是
明天的台灣，我們也可以把社會保險做得很好，軍公教勞工大家都一體
適用，在企業的員工可以有附加的職業年金，軍公教人員當然也可以類
似企業年金，有一個附加的年金，我想問題是可以解決的。
彭：非常高興邀請到郭教授，跟我們探討台灣未來因應少子化跟高齡化
社會來臨，退休制度如何做適當的因應跟調整。郭教授提出了非常詳細
豐富的見解，供一般大眾了解，也可以提供政府單位，未來在政策調整
跟立法方面，作為重要的參考。
補充資料：勞保修法擴大給付範圍，且違反「延後退休」精神，無視
於長期的財務危機，將把台灣帶向破產！
郭明政／政治大學法學院教授
報載勞保遺屬給付將擴及未受被保險人扶養之兄弟姊妹。如果此一修
法計畫屬實，那將是國家的災難。果真如此，勞動部可更名為違憲部，
勞動部長也將是不折不扣的違憲部長。何以如此，其理由如下：
第一、此一修法將擴大勞保的財務負擔，而使得勞保遭逢財務危機。
勞動部一再宣稱，勞工保險因未有從充足準備金因有破產之虞，乃屬
危言聳聽。社會年金保險財務係「量出為入」，而不需大量準備金。
雖然如此，仍應力求當期收支平衡。隨著年金支出日益擴大，近期內，
極可能需要動用既有結餘。勞工保險年金實施時，已有逐年提升保費
以及延後退休年齡之設計，然而立法院卻另行增加提前退休之制度，
使得被保險人可在年滿五十五歲時開始請領年金，因而增加勞保年金
財務問題。就此，勞動部應嚴肅以對，並提出修法對策。然而，勞動
部顯然未予重視，反而挖一個財務大洞，令人無法理解。
第二，此一修法計畫，是完全無視憲法以及大法官會議解釋的違憲行
為。在勞保年金實施以前，遺屬給付被視為遺產，而有類似繼承法之
規定。惟此一規定，在民國九十一年大法官會議五四九號中，被認定
為不符合社會保險之本旨與目的，而為違憲之宣告。據此，勞保年金
之遺屬給付，遂有「受其扶養之孫子女或受其扶養之兄弟姊妹」之限
制。憲法為國家之根本大法，大法官又是憲法的守護者，因此大法官
會議之解釋，各政府機關無不受其約束。大法官做成五四九號之後，
至少在勞保年金立法之時，有所回應。雖然如此，現行法顯然並未完
全貫徹大法官之要求，亦即舉凡父母、祖父母，仍不問是否有扶養之
事實，皆可領取。
就現行法，有意見者，當經由司法程序，最後聲請大法官會議解釋，
請求大法官改變其立場。至於勞動部，則沒有不遵行大法官會議解釋
的任何空間。既不遵行，不只勞動部長及其有關人員應由監察院糾舉
或彈劾，目前的修法也應立即糾正。否則，勞動部將變成違憲部，勞
動部長將變成違憲部長。
第三，此一修法計畫，是與社會安全制度背道而馳的修法。
憲法第一五五條社會保險之規定，乃是社會保險的憲法授權。針對此
一授權，大法官會議復明確要求：社會保險立法務必符合社會保險的
本旨與目的，而不能有所逾越。逾越者，即屬違憲之立法而無效。準
此，大法官會議指明：遺屬給付性質上係所得替代，用以避免遺屬生
活無依，故應以遺屬需受扶養為基礎。按社會保險所保障者，與其說
是勞工等被保險人，毋寧說是每一份薪資應有的社會功能。基此，勞
工保險遺屬給付，當擴及同居共財且具有扶養事實之家屬，豈是更行
擴大其遺產屬性。基於同一理由，任何以基金不足為由，而欲調漲保
費者，亦有違憲之問題。
勞動部的修法，禁不起以上檢驗。勞動部無視憲法以及大法官會議，
前所未有。政府部會帶頭違憲，甚且刻意違憲，不只是院際的嚴重衝
突，也意味著：這個國家正快速崩解。