轉自呼叫政府。
http://bit.ly/1ioal4Z
作者：Gershwin Chang
在「佔領立法院」事件後，有些人會覺得國會「議事效率不彰」是國家民意機關的嚴重問
題，尤其這些民意代表是大家一票一票投出來的，對於人民託付的立法工作應該更為兢兢
業業才是，在這樣的氛圍之下，「監督」國會一直是很多社運團體想要介入的層面，因為
透過監督一方面可以要求立法委員專注於「本業」，另一方面也可以產生另一種壓力，讓
立委必須更重視人民的聲音。如此做法的目的，當然是希望產生制衡的力量，讓民意代表
必須「依民意」而行，但該「專注監督」什麼，卻不是一般熱血民眾可以找到的「眉角」
了。
監督國會是否盡忠職守，很多國家都有它自己的一套方法。根據媒體報導，有五名正職員
工的德國網站Parliament Watch（簡稱PW，國會觀察），從2004年開始，PW的出現讓民眾
可以直接上網向議員問問題，從德國地方議會到歐盟，共六十五個議會，高達九成議員都
在PW上，回答了超過十三萬個問題，有如面對一場無止境的即時質詢。你可能認為政治人
物避之唯恐不及，但此網站卻讓政治人物心甘情願自掏腰包，購買更多「功能」，以上線
接受質詢，「我們等於是幫政治人物設了新的KPI…」PW的創辦人說，網站成立十年，議
員在上面的發言紀錄、互動情況，成為各黨提名的參考，它有如新的選秀舞台，政治人物
在網路上爭相展現魅力、親民態度，這樣的設計不只在德國成功，PW的模式已進入盧森堡
、愛爾蘭、奧地利、突尼西亞、法國、希臘、巴基斯坦…等國家，「政治透明化」在如此
推波助瀾下，經由網路走到了另一個層次。
質詢率是合理的KPI嗎？
是的，KPI值。如何衡量立法委員等民意代表是否盡忠職守，其實是需要用客觀的方式來
進行觀察，但要如何觀察？不但需要了解國會議事的眉角，還需要建立完整的撇步才行。
最近有一則新聞，說某國民黨籍立委帶著他的辦公室主任到瑞士考察，這新聞並不是我要
談的重點，重點在於這則新聞披露之後，所有人對他的質疑都是「考察？考察那麼多，質
詢率還不是零！」然後擊鼓而攻之，而這一項質詢率的報告，則是由近年相當知名的監督
團體所做出來的；五月中旬該團體發布記者會時，老牌環保人士施信民在現場大聲疾呼，
呼籲國會立院應該要「加強質詢次數與品質」云云。施信民老師是我很尊敬的環保與政治
前輩，我無意攻擊他的論點，但把質詢次數當成國會的評鑑標準，是正確監督國會的KPI
值嗎？
之前其實就已經談過委員會中質詢的觀察，所以在此就不再多說，但如果把簽到率和質詢
率當成立委「執業評鑑」的重要基準，只能讓人搖頭。
再搭上最近的臨時會風潮，我先來說說立法院的「會期」好了。基本上每年立法院都有兩
個會期，這兩個會期簡單可以從七月對切，為了後面敘述方便我們稱1到6月為上半年會期
，7至12月為下半年會期；但雖然每一會期是以半年做為切割，真正開會的時間基本上並
沒有那麼長。立法院每年二月至五月底及九月至十二月底是法定集會期間，必要時得依法
延長會期，每年2月1日、9月1日報到，由各黨團協商決定開議日期；至於立法院停開院會
期間遇到重大事項發生，經立法委員四分之一以上之請求，可以恢復開會，經總統咨請或
立法委員四分之一以上之請求，得召開臨時會。
委員會的「本業」
而這兩個「四個月」中，立法委員要做哪些事情呢？不用法律用語，簡單來說就是「立法
、修法」、「審查預、決算」，以及「監督政府施政」，其中前兩者幾乎占立委工作的大
部分事項，尤其是「預算」則是每年的重頭戲。簡單來說，一年兩個會期基本上都是「預
算會期」，從下半年會期開始，每個委員會都有從一讀會送來的「公務部門及所屬機關」
預算審查，審查結束後送朝野協商再進入院會進行二、三讀；每個部門從委員會中就有為
數不一的預算「修正案」、「決議」及「附帶決議」（通通都是預算「提案」）要進行處
理，如果在委員會中無法達成共識，通常就必須送交委員會協商，協商不成送黨團協商，
然後在政黨折衝(或說利益交換)後，把無法達成共識的提案們帶進議場，在二讀會中進行
表決，然後再送三讀。因此每年拖到最後一刻才進行三讀當然是所在多有，甚至延會拖到
一月也不是不可能。
看到這裡，讀者或許會問：那上半年會期應該就不用處理預算了吧？那專注於社會議題不
是很好？答案其實是錯的。如果有注意到我前面強調了「公務部門」預算的話，就會發現
其實預算並沒有這麼簡單，因為除了行政部門有預算之外，另外還包括「特種基金」與「
國營事業」的預算，這部分是每年的上半年會期進行審查；不同於公務部門預算的性質，
特種基金與國營事業預算其實會涉及「補助」與「特別支出」，這一部分多是「利益分配
」所在，所以可以說是「兵家必爭之地」，自然也不能敷衍了事。
預算如此，法案也是相同，因此在立法院會期中，大多數的時間都在進行「錢」與「法」
的審查，再加上監督政府施政，說一句實在話，如果一個用功的立委，他在會期中是非常
忙碌的。如果我們把立委「主動」提出修法或立法提案拋開，光是五院所提出來的議案與
法案審查，應該就會佔據大多數的時間，至於對社會議題關心的質詢，基本上只能插在這
些審查議案的空檔時間了。
再看委員會。基本上只要涉及預、決算問題就會分配到「財政委員會」審查，然後再根據
預、決算性質同時分配給所屬常設委員會聯席審查，所以如果是教育部的預算，在院會一
讀交付委員會後，就會送到財政委員會與教育委員會聯席審查；法案也一樣，只要涉及修
法、立法等相關事項就會被分配到「司法及法制委員會」然後搭配法律性質來安排其所屬
委員會來進行審查。
因此簡單來說，立法院中最忙碌的委員會基本上應該是財政委員會與司法及法制委員會，
由於它的性質較為特殊，自然你要讓所屬委員有很多時間在委員會中進行天馬行空的質詢
，難度應該比其他委員會更高。因此如果以「監督國會」的角度來看，不同委員會的立委
勢必要給予不同的監督基準，一體適用的KPI值其實對立法委員並不公平。
但應該會有讀者再問，既然審查法案與預算這麼忙，那為什麼在電視新聞上可以看到那麼
多立委在立法院內「畫唬爛」？這就要說到立法院裡的院會機制了，每周二、周五的院會
，基本上就是提供了一些時間來讓委員「監督時政」，每次會議的正式議程開議前(通常
是周五上午)，會給委員一段「國是論壇」的時間，這個大約一小時的時間，是讓立委可
以暢所欲言批評時政的時段，為了獲得媒體的青睞，常常你會看到議場中發言台各式玲瑯
滿目的道具，讓每個抽籤委員在限時三分鐘內做為發揮的輔助；而會議最後(通常是周二
下午)一個小時，則是委員的臨時提案時段，這是可以讓立委針對時事、選區發生的問題
要求行政部門回應的機會，因此這也是有曝光需求的立委尋求回應的一種方式。但當然「
戲法人人會變」，這些做法有什麼效果，我們之後再談，但這些機制，的確是讓立委除了
在委員會裡面審查議案之外，還有不同的發揮空間。
所以，如果純粹以「量」來審查立委有沒有專心「執業」，當然是一個可行的方針，但如
果在立委的職權上未有清楚研析的情況下，光憑藉自己的「猜測」所做出的監督基準，雖
然不是不可以，但所做出來的結果是否具有相當的公信力，甚或是能否真正的監督到立委
，當然還在未定之天。所以，下一次我們來談談怎麼看破立委的「提案玄機」。