外交官(The diplomat)上週的文章
原文:
http://thediplomat.com/2014/06/time-for-taiwan-to-rethink-diplomacy/
Time for Taiwan to Rethink Its Diplomacy
是時候台灣該重新思考其外交策略了
小標:台灣必須趁還有得救的時候,快點想新策略以保全僅存的外交友邦
台灣的22個基本上又窮又小,以外交承認台灣換取援助的友邦又重回聚光燈下。 這幾個『
友邦』之一的聖多美普林西比,其總統最近訪問中國的行程引起不小騷動。 有傳言指出,
中國決定取消跟台灣馬英九政府間不互搶外交友邦的默契。 但傾中的馬總統和其執政黨
KMT對北京來說還是遠比非洲海岸邊一個島國重要,因此中國也不想慫恿聖多美立刻跟台灣
斷交。 北京甚至還發表公開聲明說這只是私人名義的『貿易商務活動』,試圖幫馬總統降
低台灣內部的政治衝擊。
儘管如此,中國和台灣都心知肚明,這次訪問行程對馬總統是一大打擊。很明顯地,中國和
台灣友邦的實質關係快速發展,聖多美總統近日的訪中行程就是明證。另一方面,台灣不只
跟中國的邦交國關係沒多大進展,跟一些友邦的關係越搞越差。因此,就算檯面上外交休兵
仍然有效,實際上台灣正式外交關係正在被掏空。
聖多美這起事件對馬政府來說是莫大的羞辱,因為這件事擺明突顯了上述台灣外交窘境,也
放大了馬政府對此情況毫無作為。
要了解箇中原因,我們要先回顧一下台灣前任總統民進黨陳水扁時代的台灣的外交處境。
一開始,扁政府對於前總統李登輝時代留下來的邦交國的態度有點搖擺不定。阿扁的外交
援助政策優先要加強台灣定位,改善台灣撒錢的形象,最重要的是,不走李總統時代亂花納
稅人的錢作外交的路線。民進黨許多人在執政前就在對抗蔣介石和國民黨於獨裁時期強加
於台灣的中國意識,他們也認為拿錢給又小又窮的國家,買他們對中華民國的外交承認不合
時宜了。民進黨許多大老寧願看到世界上其他國家在沒有金錢利誘下,可以承認一個民主
的『台灣共和國』。
但是,當北京因為阿扁不願走向統一而開始利誘台灣的邦交國,這個觀點改變了。對阿扁不
利的是,台灣民眾對於是否需要外交友邦並不像民進黨政府那麼樂觀,因此,快速減少的邦
交國數目變成了扁政府重大政策問題。面對敵對的國民黨佔多數的立院,民眾又普遍不願
意跟中國比撒錢情況下,扁政府開始慌了。扁政府開始想用錢走偏門。其中一段故事是,兩
個掮客私吞了扁政府要用來買通跟巴布亞紐幾內亞建交的三千萬鎂。這種手法同時惹毛了
台灣人和一些西方國家,比如澳洲。然而,這種極端手段最多也只能稍微減緩邦交國減少的
速度。
與此同時,國民黨則和北京建立了友好關係,因為他們有共同的敵人,台獨和民進黨。基於
這一層合作關係,雙方建了外交休兵的默契,同意不搶對方的邦交國。
這段關係為後來上台的馬英九政府產生了外交友邦和外交援助上新的平衡。也就是說,台
灣的邦交國不能再轉投中國懐抱了。馬政府利用此情勢改革台灣處理對友邦援助的方式。
雖然這些變革實際上也未達OECD標準,但光是暫時止住了友邦變節和相關金元外交的爭議
和醜聞,已經大大改善了台灣的名聲。台灣政府同時也利用外交休兵的機會進一步減少了
花在友邦身上的開支。台灣目前外交援助預算只佔國民總收入不到0.09%,遠低於2013年
OECD國家平均對外援助佔國民總收入的0.3%。
馬政府的如意算盤是,邦交國對這些改變只能默默接受。但是去年甘比亞決定跟台斷交的
事件顯示了,外交休兵只能防止邦交國承認中國跟中國建交,而不能強迫他們承認台灣。其
他邦交國則是用較不激烈的方法來表達他們的不滿。例如,巴拿馬總統拖了六個月才接受
台灣駐巴拿馬大使的到任國書。
即便如此,斷交國家數目的減少(馬政府六年斷交一個vs.扁政府八年斷交六個)讓民眾漸漸
對這些外交議題沒那麼觀注。馬政府使自己免於落入跟扁政府一樣,卡在維持邦交國數目,
國際壓力和外交預算短缺的窘境。如果單單只看這一點,那麼,馬的外交策略無疑是成功的
。
但是,到底這是不是好的外交政略可能很難說。數目未知但應該為數不少的台灣邦交國還
跟台灣維持邦交的原因只是因為中國要他們這麼做。只要中國對台灣走向統一的進度不滿
意,中國馬上就會中止外交休兵。的確,對中國來說,維持外交休兵對它也有一些好處。例
如,中國也省了一筆錢不用跟台灣比撒錢,而且中國某種程度上也不希望因為走回外交競賽
而讓台灣選民對中國不爽。不過,由於中國想統一的意圖對大多數台灣人來說無法接受,可
以想見的是,外交休兵終究會結束,尤其當如果下一任總統是民進黨勝選。當那一天來臨的
時候,台灣政府會面臨一波斷交潮,而且非常有可能是台灣有始以來最嚴竣的外交情勢。
如果歷史可供鑑證,到時的台灣政府將會用盡一切方法想留住邦交國。台灣目前好不容易
累積的國際名聲到時又毀於一旦,而且很可能被貼上撒錢標籤,甚至被講得比阿扁時代還難
聽。這種瘋狂的撒錢外交不只不會成功,邦交國也只會遠低於現在數目。雖然這是馬的政
策所導致,但揹黑鍋的還是到時候當總統的人。
下一任這位倒楣的總統的一線希望是期待台灣選民現在已經夠成熟,可以了解要維持高邦
交國數目是要付出錢跟名聲做為代價的。如果台灣民眾不能接受在外交援助上花大錢,那
麼也許他們可以接受說:保持較少邦交國總比花錢想留住友邦而外交醜聞和引起國際爭議
來得好。
在這件事上民進黨可能是最大輸家,因此他們現在就需要有所準備。如果中國在民進黨總
統執政時撤回外交休兵,可以想見國民黨必定會無所不用其極地痛擊民進黨政府。國民黨
會用其在媒體及立院的影響力,破壞任何關於維持友邦數目優缺點的理性討論,也會利用立
院來降低民進黨總統可運用的資源,並且刻意醜化政府的外交活動,使得醜聞和爭議被放大
。因此,與其搞一些政治投機和恐嚇民眾馬政府在掏空台灣的外交關係,民進黨應該開始跟
選民溝通,讓他們知道台灣的外交政策在馬政府底下變得多麼脆弱,告訴選民我們必須要做
一些艱難的決定。
儘管很難,也許目前的國民黨政府和民進黨可以試著想想一些可以強化跟友邦的關係而同
時又可改善台灣聲名的辦法。比方說,台灣可以研究看看直接金援友邦貧窮線下人民的可
行性。這類金援頗受到國際上有影響力的發展研究機構支持,因此可以讓台灣在發展援助
實踐上走在前面,讓世人看到。此外,這種做法也可以讓這些國家的民眾在他們國家跟台灣
的關係上有直接影響力。最重要的是,這樣做可以避免直接送錢給友邦政府可能會引起的
貪汙和浪費資金等問題,同時,也讓友邦政府可以邀功說它與台灣維持良好關係。
不論台灣決定要怎麼做,現在就要開始思考了。如同聖多美總統訪中事件所顯示的,不管是
中國還是台灣僅存友邦都不是傻傻地原地不動,如果台灣的政策制定者等到中國取消外交
休兵才要開始想新的外交對策,那就太遲了...
覺得DPP應該還是會坐以待斃...