王德齊：馬來西亞 1MDB 醜聞，國企何以淪為政客金庫？
https://theinitium.com/article/20160825-opinion-malaysia/
近期因美國司法部入稟民事訴訟，尋求追討回逾10億美元贓款，而備受關注的一個馬來西
亞發展公司（1MDB，簡稱一馬公司）醜聞，突顯了長期困擾馬來西亞的體制崩壞，以及政
府介入經濟過深的問題。若要遏制醜聞再次發生，馬來西亞在未來必須重新思考政府在經
濟上的角色，同時也得從國家治理制度上杜絕政治人物的濫權。
馬來西亞金融醜聞的新指標
馬來西亞擁有悠長的金融醜聞歷史，其中不少涉及國營企業和機構，或是馬來西亞慣稱的
「官聯公司」（government-linked company, GLC）。信手拈來，就包括上個世紀80年代
，曾在香港鬧出人命的土著金融公司醜聞；90年代國家銀行炒匯而損失300億令吉的醜聞
，以及2000年後捲入兩任華裔交通部長的46億令吉巴生港口自由貿易區醜聞。
然而，在去年初全面爆發的一馬公司醜聞，與之前的醜聞相比，無論是規模還是直接捲入
的政府層次，都是史無前例。這是馬來西亞首次，有首相被指通過私人銀行戶口挪用官聯
公司款項，且數額高達數十億令吉（其中一個最大筆的款項是約6億8000萬美元，當時價
值相等於26億令吉）。
馬來西亞首相納吉（Najib Razak）曾經在多個場合，否認其銀行戶口裡面的鉅款涉及貪
污濫權，並稱它們是來自沙地阿拉伯王室的捐款。不過，美國司法部的調查顯示，這些款
項實際上都是從一馬公司挪用出來，並且通過複雜的國際洗錢程序，進入納吉和其他相關
人士的戶口，最終再用來在美國等地置產。
一馬公司醜聞凸顯出國營企業先天易衍生的弊端。學界研究早已指出，具有政商雙重身份
的國營企業，容易出現政治化、貪污和尋租行為的問題，導致它們營運效率不彰，並且容
易捲入醜聞。而馬來西亞也不例外。官聯公司常被政治人物利用來輸送利益給支持者，甚
至是自己和家人。
讓問題雪上加霜的，則是馬來西亞體制的崩壞，這讓原有的監督與制衡機制形同虛設，根
本無法有效遏止政治人物把國企當成私庫。
1MDB 爭議的揭露
一馬公司是納吉在2009年上臺時，一手宣導成立的政府策略投資公司，而他也親任公司的
顧問團主席。當時成立的目的是希望「引進戰略專案來促成長期可持續的經濟發展，並且
鼓勵外來直接投資流入（馬來西亞）」。若執行得當，這將有可能協助馬來西亞脫離「中
等收入陷阱」，在2020年達到成為先進國的目標。
不過，一馬公司自成立以來就備受爭議。一是其政治色彩太濃厚，一馬公司的名字就是直
接取自納吉的政治口號「一個馬來西亞」（1 Malaysia），而它在成立以後即頻頻以「社
會企業責任」之名，高調派發獎學金給各族學生，以及資助村長等基層前往伊斯蘭教聖地
朝聖，被視為是要協助納吉領導的執政聯盟國陣（Barisan Nasional, BN），為隨時可能
舉行的大選造勢。
二則是其運作不透明且充滿貓膩。一馬公司成立不久之後，即與一家名不見經傳的中東公
司沙地石油（PetroSaudi International）簽署價值25億美元的聯營合約，一起投資裡海
開發一座油田。不過，這項合作在短短6個月內就宣告取消，然而一馬公司當初投入的10
億美元資金，卻遲遲沒有匯回，反而經由多次變更轉為貸款，還借出更多款項。最終在
2012年，這筆總數23億1800美元的資金，被一馬公司存放在加勒比海島國開曼群島的岸外
金融中心。
一馬公司這些交易早在2010年就引起外界的關注，然而當時並沒有太多內情流出，在野黨
和媒體難以提出有力的質詢。然而此案在2015年迎來轉捩點。首先，一手提拔納吉的馬來
西亞政治強人兼前首相馬哈迪（Mahathir Mohamed），與納吉因各種爭端而撕破臉，並以
一馬公司的可疑交易來攻擊對方。
接著，瑞士籍的沙地石油前職員祖斯托（Andre Xavier Justo）也因為不滿前雇主，把相
關交易資料交給英國記者凱麗布朗（Clare Rewcastle Brown）創辦的爆料網站《砂拉越
報告》（Sarawak Report），以及馬來西亞的 The Edge 媒體集團，讓內情曝光，頓時在
政壇掀起波瀾，也招致美國、瑞士和新加坡等國的調查。
根據後來美國司法部長達136頁的訴狀書所揭示，一馬公司這些交易其實只是用來掩飾洗
錢的幌子，至少有36億美元款項相信已經被挪用。這些資金流入馬來西亞、美國、瑞士和
新加坡等地的銀行戶口，用來購買各種豪宅和名畫、拍攝電影《華爾街之狼》，以及償還
賭債等。
受惠者除了文件中以「大馬一號官員」（Malaysia Official 1）描述的關鍵人物之外，
還包括其「親戚」阿都阿茲（Riza Aziz，恰好為納吉繼子）、年輕富豪劉特佐，以及一
些中東商人。儘管訴狀書未點名納吉，但是「大馬一號官員」的身份已經呼之欲出。
威權體制下的監督失能
一馬公司醜聞反映，在國陣和其主幹政黨巫統（納吉也是巫統主席）的60年威權領導之下
，馬來西亞原應扮演監督與制衡的民主機制，已經分崩離析。它不僅無法預先遏制醜聞的
發生，更無法在事後展開問責。儘管去年8月，數十萬人走上街頭示威抗議一馬公司，但
是納吉的地位卻無可撼動。他之後接連開除質疑他的副首相慕尤丁（Muhyiddin Yassin）
，以及盛傳準備提控他的總檢察長，並在今年藉由國家銀行總裁和反貪會主席退休，順勢
控制這些調查一馬公司案的機構。
除了國家治理體制的問題，一馬公司案也重新挑起，關於政府在經濟和商業介入過深的討
論。儘管馬來西亞在2004年曾經推行官聯公司改革計畫，並在2010年承諾脫售非核心資產
，惟政府影響力不曾真正消退。
據估計，馬來西亞官聯公司佔據當地交易所總市值的36%，在藍籌股（績優股、權值股）
為主的吉隆玻綜合指數，其市值更是高達54%。這些官聯公司不只是參與自然獨佔或具有
國家戰略意義的領域，也進軍其他利潤豐厚的生意──如零售、建築與地產發展，與私人
領域競爭。
以一馬公司為例，它原本理應專注在對國家具有戰略意義的專案，但是它也踏足地產發展
，旗下專案包括近期脫售 60% 股權給中資背景財團的馬來西亞城（Bandar Malaysia）計
畫，以及以納吉父親（同時是第二任首相）的名字來命名的敦拉薩國際貿易中心（TRX）
計畫。這些計畫的爭議在於，其地段皆是由馬來西亞政府以低廉價格轉讓，而一馬公司則
通過不斷重估土地價格，而得以在帳面上保持盈利。
馬來亞大學經濟學教授戈梅茲（Edmund Terence Gomez）專長分析馬來西亞政商關係，他
觀察到馬來西亞商業，近幾年出現權力過度集中在行政權的現象。他表示，過往許多馬來
西亞企業都是由巫統或政治人物所擁有，然而現在這些公司都已經轉給官聯公司，由行政
權來控制。
官聯公司如何治理？
在國際上，近幾年有愈來愈多關於國營企業和官聯公司治理框架的討論。儘管政府出於公
眾或國家戰略利益，仍有持股特定經濟領域的必要，但這應該是國家機關謹慎運用的權力
，同時也需要確立相關的制度保障，來確保國營企業和官聯公司獲得專業和透明管理，並
遏制政治人物的干預。
其中一個改革建議即是：政府必須區分「控股」與「監管」功能，不應讓政府持股而影響
監管功能的中立與公正。政府亦應有明確的控股政策，並且不應參與官聯公司的日常運作
。這些都是一馬公司所欠缺的，因為納吉既是首相，也是財政部長，同時也是一手主導成
立公司的人士，更是是最終決策者。
當然，官聯公司和國營企業的治理改革，也需要更廣泛的政治體制改革相輔。一馬公司醜
聞突顯，我們不能輕易相信政府或政治人物，會謹慎管理政府的資源和公司，因此這將需
要透過政治體制上的監督與制衡來問責。在一馬公司醜聞，施壓首相下臺只是第一步，過
後仍需其他進一步的政治改革，如舉行公平自由的選舉，確保行政、立法和司法三權分立
，以及加強國家銀行和總檢察署等機構的獨立。
然而，馬來西亞面臨的挑戰在於，就算納吉最終因壓力或選舉而下台，但是執政60年的巫
統在政府各臂膀的勢力根深蒂固。若要在一馬公司醜聞後進行全面的體制改革，恐怕須得
費一番力量，才能將老樹除根。
（王德齊，曾任《當今大馬》中文版記者和新聞編輯，如今在澳洲國立大學 Crawford 公
共政策學院修讀碩士學位）