清境：台灣國土全面潰爛縮小版 廖本全
2008年辛樂克（SINLAKU）颱風重創台灣，特別是南投盧山溫泉地區發生嚴重的災害。經
濟部水利署對於廬山溫泉區損毀事件的陳述是：「97年9月11日8時30分，中央氣
象局發布辛樂克海上颱風警報，12日5時30分發布陸上颱風警報，帶予南投山區24小時降雨超
過900毫米；15日12時，溫泉區北坡大規模岩體滑動，導致台14線及溫泉橋聯外道路坍塌，
綺麗飯店及公主小妹渡假屋倒塌；16時，上游堰塞湖潰決，洪流挾帶大量土石湧入溫泉區
，沖毀河道二側商家、飯店及溫泉橋。」
風災剛剛發生時，媒體朋友來電並直問我：「下一個廬山在哪裡？」我反問：「你說呢？
」豈料他有備而來，立即傳來一份清單，並簡要一一分析這些地點的肇災風險。
2009年8月7日，莫拉克（MORAKOT）颱風襲台，淹水與崩塌成為台灣中南部的主要風景。
經濟部水利署對莫拉克災情的分析與陳述則是：「莫拉克颱風所挾帶而來的大量降雨，不
但重挫台灣地區，颱風期間（8月5日至8月10日）的全台累積降雨量更驚人，其中，最大
降雨更落在阿里山地區，且高達2,884毫米，也因此，莫拉克颱風所帶來的劇烈降雨，使
內水無法適度宣泄（淹水），進而產生土石鬆軟、邊坡滑動及堰塞湖等。」「莫拉克颱風
也在台灣創下了雨量歷史紀錄，且共造成677人死亡、22人失蹤及4人重傷，也致農損金額
達到194億以上。」
筆者比對08年媒體朋友的清單，發現其所列地區在莫拉克中幾乎通通中獎，包括廬山地區
也再度受災（的確，下一個廬山仍可能還是廬山）。清單中少數未成為災區者，大都是老
天的降雨尚未給予重挫者，其中最引人關注的應該就是清境。
假管制，真就地合法
清境，是台灣國土全面潰爛的縮小版。身為共犯的南投縣政府，早已為清境量身打造
「新訂清境風景特定區計畫」，企圖進一步全面就地合法。
2013下半年，《看見台灣》紀錄片讓清境的不清淨徹底浮上抬面。但同年底隨即由內政部
與南投縣政府聯合召開記者會，口頭發佈「免拆令」，為違法「開脫」。接著，南投縣府
亦迅速地於2014年3月13日再將「新訂清境風景特定區計畫」補正資料函送內政部，內政
部並於4月23日召開區域計畫委員會專案小組會議。
（相關文章：《看見台灣》之後開始的國土保育計畫、2013重要大事回顧：國土保育事件
總整理）
會中南投縣政府不斷強調，將本新訂都市計畫案定位為「管制型」都市計畫，期望藉由都
市計畫管制，落實國土保育政策、管制人為不當開發、強化中部山區特色，以及提振公共
服務水準等。這完全是一種自欺欺人的說法，而以「國土保育政策、管制人為不當開發」
作為計畫的目的，更是一個諷刺至極的大謊言。
清境的問題從來不是沒有管理法制，而是管制失靈、失效。也就是因為南投縣政府長期在
管制上的失職，造成非都市土地使用管制的失控亂象。我們要問南投縣府，為什麼非都市
土地管制從來不管？憑什麼認為都市計畫體制就可以納管？為什麼原本賦予的管理工具棄
之不用？且現在仍然不用，反而要以都市計畫作為新的管理工具？
事實上，這只是南投縣府卸責的說法，也是共犯繼續製造問題的作法。
與南投縣府所言恰恰相反，本案根本是一個「就地合法型」的都市計畫，不僅無法解決問
題，反將造成更多問題。因為，清境新訂都市計畫真正解決的，只有業者違法的問題，也
就是就地合法，除此之外，對於最根本的國土安全與保育問題則完全迴避、無解。依此作
法，清境地區長期違法失控的土地使用，以及所造成的安全問題將繼續存在，且土地使用
的亂象，極可能因新訂都市計畫而進一步擴大蔓延，其後再進行都市計畫通盤檢討或個案
變更，讓非法繼續就地合法。
變相鼓勵破壞國土
依據內政部的調查結果，清境地區總計134家民宿，其中僅4家「完全合法」。而被劃入清
境新訂都市計畫範圍區內的旅館民宿有118家，主要位在松崗（台14甲10.5～12K）與幼獅
（國民賓館以南一帶）二地區。此二處土地原屬非都市之農牧用地，南投縣府概估其可發
展之總樓地板面積為26.634公頃。而新訂都市計畫則將農牧用地劃為風景區，並且給予20
％之建蔽率以及40％之容積率。會議中南投縣政府強調，都市計畫風景區之容積率上限為
60％，縣府為減輕環境承載並加強管理而降為40％，似乎是非常有良知的作法。
但事實是，農牧用地被劃為風景區後，經建蔽率、容積率換算，其可發展之樓地板面積為
73.124公頃。簡單的說，在清境新訂都市計畫後，這118家民宿業者的合法樓地板面積將
增加約2.75倍，如此不僅可以讓現在的違法立即就地合法，甚至還創造了未來擴大經營規
模的空間。
這種作法，無疑是向台灣社會宣告「破壞國土有利可圖」。愈是將國土破壞得極致者，愈
是得以徹底翻身，讓非都市土地都市化，享有飆漲的都市地價，並且隨計畫贈送樓地板面
積。坦白說，這真的是最殘忍的環境暴政。
廬山模式，一路玩到掛
這景況讓人很自然地想到廬山的發展模式，筆者戲稱為「一路玩到掛」，就是重複地違法
與合法化的遊戲。
廬山地區的發展，先是在非都市土地違法使用，再以新訂都市計畫就地合法（1980年代）
，但違法旅館不減反增，只能再以都市計畫通盤檢討（1990年代）再度就地合法。風災肆
虐（1994年道格、2004年敏督利）後，重建又讓違法更大肆蔓延。直到2008年辛樂克重創
，才讓人們的拓墾美夢初醒，2009年莫拉克則讓廬山的發展徹底幻滅與告終。但是，耗竭
式的土地利用早已造成「爛攤子」，而歷來災難搶救、工程修復，乃至進行中的遷村大計
，都將無可避免地惡耗社會成本。
如今，清境也正循著廬山的模式，開綠燈一路玩下去。
2014年3月31日經濟部公告「山崩與地滑地質敏感區（L0002南投縣-01）」。清境都市計
畫區有六成土地位於敏感區範圍內，而違法民宿聚集的風景區，也大部分位於敏感區內。
4月23日內政部區委會小組審議時，經濟部中央地質調查所與會代表特別強調，此公告不
是預測，而是「核定版」，並說明清境地區已有地表變形與崩塌現象發生。這些發言不知
能否警醒南投縣政府。
廬山溫泉成為一個災難的空間，筆者曾簡單歸納其造災四部曲，一是具有脆弱的環境本質
，二為大量違法與超限的使用行為（累積災難能量），三是政府長期縱容不作為，甚至協
助就地合法，最後則是老天爺臨門一腳。當人禍早已日積月累，天災（如地震、風雨）與
人間苦難都只是自然而然罷了。
這四部曲，廬山已走完全程，清境則坐三望四。
筆者參與4月23日的審議，忽然憶起08年媒體朋友「下一個廬山在哪裡」之問，除了感慨
這個不知悔改、無動於衷的政府，也憂嘆這個原地繞圈子、等待災難的社會。於是恍然大
悟，原來下一個廬山，叫清境。
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政府總是帶頭作亂，廬山溫泉早已重創甚至廢止，難道清境一定要等遭受災難才能醒悟
平常人首先要做就是那些地方都不要去