美式“航行自由”衝擊國際海洋秩序
一段時間以來，美國在各種場合無端渲染所謂“航行自由”問題，並以此為藉口強化
自身在南海地區的軍事存在。然而，美國所謂的“航行自由”，實為憑藉自身軍事實力，
挑戰《聯合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）和國際海洋秩序，挑釁和損害包括中國
在內幾十個沿海國的主權和安全，破壞地區和平穩定。
美式“航行自由”不符合國際法
何為“航行自由”？二戰結束後，聯合國曾先後3次召開海洋法會議，並於1982年通
過了《公約》。《公約》中有關“航行自由”的規定，得到150多個國家的認可。
根據包括《公約》在內的國際法認定，一國享有的航行與飛越自由包括兩類，一是在
另一國的領海領空內，一國行使航行與飛越自由要符合“無害通過”的標準，亦要經沿岸
國批准，並應顧及該國的主權、安全和尊嚴；二是在領海之外，一國享有航行與飛越自由
，但同樣要顧及另一國的主權、安全和尊嚴。
早在1979年，美國卡特政府搶在《公約》簽訂前製訂了“航行自由計劃”。美國官方
發表的公開聲明稱，該計劃是為了挑戰“過分的海洋權益聲索”，其實施的對像是包括美
國盟友在內的所有國家。“計劃”中對於“過分的海洋權益聲索”的定義包括六種情況：
1.美國不承認的歷史性海灣/水域主張；2.不是根據《公約》規定的國際法習慣劃定的領
海基線主張；3.領海未超過12海裡卻對軍艦的“無害通過”要求事先通知或許可，或在推
進方式、運載物等方面設置歧視性規定的主張；4.領海寬度超過12海裡的主張；5.其他一
些聲稱對12海里之外擁有管轄權的主張，如安全區等；6.違背《公約》的群島主張。
該計劃的具體操作方式是，當美國認為某國宣布的海洋政策主張違背了“航行自由”
原則時，即派出軍艦或飛機進行測試性航行或飛越，以確認自己主張的航行自由權沒有受
到影響。這包括以行使所謂的“無害通過權”為名，出動艦艇強行進入他國12海裡領海；
以行使所謂的“航行和飛越自由權”為名，出動艦機強行進入他國專屬經濟區；以行使所
謂的“公海自由、過境通行和無害通過權”為名，出動艦機強行進入他國視為內水的群島
水域。
然而，根據《公約》相關規定，沿海國可在其領海內採取必要措施，以防止外國軍艦
在其領海“非無害通過”，外國軍艦在實施“無害通過”時應遵守沿海國製定的相關法律
和規章。
顯然，美國“航行自由計劃”完全背離了《公約》和習慣國際法對航行自由所作規定
。美國的計劃原本就是針對《公約》有關規定的反制行動，實質上是將“航行自由”等同
於不受任何限制的“絕對自由”。有學者指出，在這份“航行自由計劃”中，美國同時扮
演著“控訴方、法官、陪審員與行刑者”的角色。
1983年3月10日，裡根總統發表“美國海洋政策聲明”指出，儘管美國不是《公約》
的締約國，但承認《公約》中有關航海權和航空權的規定反映了習慣法，並按照《公約》
中除深海床採礦規定以外的規定行事。他強調：第一，美國打算接受並按照傳統習慣中使
用海洋的利益均衡原則行事，例如航行權和航空權。第二，美國將在全球海域依據《公約
》反映出來的利益均衡原則行使和堅持其航行和飛越自由的權利。由此可見，一方面，作
為世界頭號海洋強國，美國不願其海洋霸權受約束，為規避履約義務而遲遲不加入《公約
》，另一方面，卻單方面強調自己享受《公約》項下的海洋權利。這樣的雙重標準集中體
現了美國對待國際法“合則取，不合則棄”的虛偽，暴露了其根深蒂固的“帝國思維”。
事實證明，美國所謂的“航行自由”，實際上是對國際法上航行自由制度的破壞和濫
用，是對《公約》倡導的海洋自由精神的破壞，也是對國際海洋法律秩序的破壞。新加坡
國立大學國際法中心主任羅伯特·貝克曼教授一針見血指出，美國以“自由航行”避開意
思更明確的字眼，但實際上談的是“自由展開軍事活動”。美國作家及外交政策分析人士
本·雷諾茲稱，“美國想要的'航行自由'指的是在各國領海進行軍事巡邏的權利，是軍艦
而非油輪的航行自由”。
美國借“航行自由”偽命題攪渾南海
作為溝通兩大洋的重要海上樞紐，南海海域每年通過全球近1/3的總貨運量、1/2以上
的超級油輪、2/3的液化天然氣總貿易量。長期以來，中國和南海沿岸有關國家共同努力
，維護了這一地區的航行和飛越自由。
新世紀第二個十年之前，美國從未對南海航行自由提出異議。然而，美國自2009年高
調“重返亞太”後，將南海航行自由這樣一個偽命題炒熱，以此抹黑中國、攪渾南海。
2010年7月，美國國務卿希拉里·克林頓在越南河內召開的東盟地區論壇上首次提出
，“像所有國家一樣，美國在航行自由問題上，在對亞洲海洋公域的准入、在南海地區尊
重國際法等方面擁有國家利益。”9月，美國總統奧巴馬在與東盟10國領導人舉行峰會後
發表聯合聲明，強調所謂“海上安全”“自由航行”的重要性。美聯社報導稱，奧巴馬向
中國發出強硬信息，要求保證美國在中國聲稱擁有主權的海域的航行自由。
2011年8月，美國建立了“空海一體戰”辦公室，以此作為實施“空海一體化”作戰
理念的聯合架構。“空海一體戰”同時也是美國協同其亞太地區盟友，尤其是日本和澳大
利亞的聯合作戰計劃。美國官員表示：“考慮到中國的新式攻擊性武器有可能對南海和黃
海的航行自由構成威脅，因此才制定了這一戰略。”
2012年3月，駐日美軍司令菲爾德在東京召開記者會，要求“不斷在南海擴大影響力
的中國尊重航行自由，採取負責任的行動”。7月，美國國務卿希拉里·克林頓對中國周
邊國家展開了一系列外交攻勢，並出席東盟地區論壇和系列外長會，再次以“通航自由”
“海洋資源的合法開採”等問題挑起南海話題，稱本地區國家應制定針對南海航運業、漁
業等的“行為準則”。
2013年12月，美國國務卿克里訪問越南，所謂“南海航行自由及安全”是其談及的重
要話題之一。據越南媒體報導，克里表示，美國還向東盟國家追加3250萬美元，用以幫助
他們維護領海主權和航行自由。
2014年2月，美國亞太事務助理國務卿丹尼爾·拉塞爾在眾議院有關東亞海洋爭端聽
證會上表述美國政府對中國南海政策立場時對中國進行無理指責，聲稱“我們已經反複申
明航行自由反映在國際法中，而不是大國對其他國家的恩惠”。
2015年5月，美國助理國務卿拉塞爾等官員聲稱中國在南海的行為正挑戰公平解決爭
端和航行自由原則，美海軍需捍衛這些原則。美海軍艦機將繼續充分行使在國際海空域航
行和飛越權利。8月，在馬來西亞吉隆坡舉行的東亞合作系列外長會上，美方再度大肆炒
作“航行自由受限論”，毫無根據地指責中國“軍事化”南海、限制南海航行自由。
今年以來，美國國防部長卡特在訪問菲律賓期間大談南海航行自由，稱不遵循該規則
的國家將會自我孤立。7月19日，美國副總統拜登在訪問澳大利亞期間表示美澳將共同致
力確保海上航道通暢，空中自由飛行。同時期，美國海軍作戰部長約翰·理查德森在訪華
時表示，美國軍隊將繼續依據國際法在包括南海在內的國際水域進行例行航行、飛越和運
作，“這一點沒有改變”。
美國在大談南海“航行自由”時，舉不出一例證明在350萬平方公里的南海水域，何
時、何地、誰的正常航行和飛越活動曾遇到過問題。加拿大政治學者戴維·韋爾奇指出：
“西方媒體慣例性地報導南海航行自由受到'中國威脅和警告'的影響，但事實上，如果你
仔細觀察，你會發現中國從未發出影響自由航行的威脅與警告，中國從未驅趕正常航行的
船隻或飛行器，中國從來沒有使用武器級雷達鎖定這些目標。”
根據美國外交關係委員會統計，每年經由南海運往世界各地的貨物價值達5.3萬億美
元。目前在亞洲各港口裝運的海運貨物已佔全球總量的39%，卸載的貨物佔全球總量的57%
，其中大部分是經由南海運輸的。如果南海航行自由真的存在問題，怎麼可能出現如此一
幅活躍忙碌的航運圖景？
近年來，每年約有10萬艘船舶通過南海，從來沒有國家申訴商船受到影響，所謂“航
行自由”從來不是問題。中國在自己的主權範圍內搞南海建設，是為了在海上搜救、防災
減災、航行安全等方面提供服務，南海航行自由絲毫不會受此影響。
美國以所謂維護“航行自由”為名做了些什麼？
美國國防部副部長辦公室海洋政策事務助理勞爾·佩德羅索稱，在2014財政年度，美
國“航行自由”行動“挑戰過”7個盟友、7個夥伴、3個對手和敵人、兩個不結盟國家。
今年4月25日，美國國防部發布報告稱，2015年美軍艦機在世界各地開展的所謂“航行自
由”行動，“挑戰”了中國、印度、印尼等13個國家和地區“過分的海洋主張”。本是風
平浪靜的南海，因為美軍的蓄意“挑戰”失去了往日的和平和安寧，加劇了這一地區的緊
張局勢。
近年來，美國明顯加強對中國南沙島礁周邊海域海空抵近偵察活動的力度，其軍機對
中國在南海的抵近偵察從2009年約260餘架次增加到2014年的超過1200架次。
除強化抵近偵察外，美國頻繁進入中國南沙，甚至不存在爭議的西沙島礁12海里內進
行“航行自由”宣示行動——
2015年10月27日，美國海軍驅逐艦“拉森”號未經允許非法進入中國南沙群島渚碧礁
12海裡範圍，中國海軍“蘭州”號導彈驅逐艦和“台州”號巡邏艦依法予以警告。2016年
1月30日，美國海軍“威爾伯”號導彈驅逐艦違反中國法律，擅自進入中國西沙群島的領
海。中國守島部隊和海軍艦機當即採取應對行動，對美國軍艦進行識別查證，並迅速予以
警告驅離。2016年5月10日，美國海軍阿利·伯克級導彈驅逐艦“勞倫斯”號駛入我永暑
礁12海裡範圍內。中國軍隊當即採取應對行動，海軍航空兵2架殲—11戰鬥機、1架運—8
警戒機緊急升空，赴相關海域巡邏警戒，“廣州”號導彈驅逐艦、“綿陽”號導彈護衛艦
和“臨汾”號護衛艦迅即對美軍艦進行識別查證，並予以警告驅離。7月，美國海軍再次
派出三艘“宙斯盾”驅逐艦在中國南海海域進行編隊航行。
此外，美國展開針對中國的其他威懾動作。2015年7月，美軍新任太平洋艦隊司令斯
威夫特搭乘P—8A“海神”反潛巡邏機對南海進行抵近偵察飛行；11月5日，美國國防部長
卡特登上“羅斯福”號航母就南海問題發表講話，而當時該航母正位於南沙群島以南150
—200海裡、馬來西亞以北約70海裡的南海敏感海域；11月8日至9日，美軍B—52戰略轟炸
機連續兩天飛越中國在南海擴建島礁的附近海域；2016年4月15日，美國國防部長卡特在
訪菲期間登上“斯坦尼斯”號航母巡航南海。美軍艦機還時常在中國領海領空發生“誤闖
”事件。
美國艦機對中國島礁進行抵近偵察的舉動，極易引起誤判和引發海空意外事件，危及
島礁人員及設施安全，是十分危險和不負責任的。作為域外國家，美國以“航行自由”為
名在南海的所言所行，大大加劇了南海地區和平穩定面臨的現實風險。這才是南海和平穩
定的最大威脅，才是對南海航行和飛越自由的最大威脅。
美國一些有識之士也對所謂“航行自由”行動表示擔憂。華盛頓大學教授阿米泰·伊
茲歐尼撰文表示，美國向來單方面決定航行自由，在採取軍事行動時無視他國領土權利。
美國《全球策略信息》雜誌華盛頓分社社長威廉·瓊斯撰文指出，美國為保護私利拒絕成
為《公約》締約國，而且還大力推行和鼓吹單邊“航行自由”，讓美國軍事艦船為所欲為
地在他國門口耀武揚威。這事實上就是在推行“砲艦政策”。這種政策將可能導致核大國
的直接衝突，甚至引發戰爭。
美國在世界範圍內實施的所謂“航行自由”行動，其實質是維護美國霸權，是依靠自
身強大海上力量挑戰其他國家在領海、專屬經濟區、群島水域等海域的主權和管轄權，是
對國際海洋秩序和世界和平穩定的破壞。美國的霸道行為遭到世界各國的外交抗議，各國
紛紛要求美國真正按照國際法行事。
歷史已經翻開新一頁，“強權即公理”那一套已經行不通了。美國軍艦來得再多再頻
，也改變不了南海諸島及其附近海域屬於中國的事實，也動搖不了中國捍衛國家主權安全
的決心和意志。（本報記者趙成）
http://news.xinhuanet.com/world/2016-07/27/c_129181396.htm