羅德水：拉拔偏鄉教育，立法還要更小心
作者:羅德水
2017/10/30
過去幾年，偏鄉教育問題引起社會普遍關注，各界對如何提升偏遠地區教育品質也有不少
建議，更有許多朋友以各種方式積極投入改善偏鄉教育。
相較於其他教育議題往往因不同看法而難以形成共識，以具體行動改善偏鄉教育困境，幸
運得到行政部門與朝野立委的一致支持。
為了強化偏鄉師資素質，提升學生學習品質，平衡城鄉教育落差，行政院於今年5月18日
通過《偏遠地區學校教育發展條例》草案，立法院教育文化委員會也在上周進行審議，院
版加上各委員提案共計有十多個版本，足以顯示行政部門與國會對本案的關切。
相信沒有人會反對提升偏鄉學校教育品質，但本案涉及的問題複雜，加上準備朝制定特別
法的方式處理，尤其應該深入對話、審慎立法，不能為了立法而立法，尤應避免在法制化
過程中製造更多爭議，衍生更多紛擾。
筆者約略看了朝野委員、教育部長潘文忠對《偏遠地區學校教育發展條例》的討論與對話
，其中，明定公費生偏鄉服務義務、增加教師久任誘因、強化學校軟硬體設施等具有較高
共識，但也有部分條文可能引起疑慮，在此提出以下建議：
1.社區問題，是偏鄉學校教育問題的根源
偏鄉教育面臨的問題眾所皆知，但偏鄉學校教育的困境，其中固然有師資流動率高、優秀
師資難覓等現象，卻也有許多並非是學校方面的問題，甚至也不單獨是教育層面的問題。
偏遠地區學校面臨的問題，背景通常是因為整體社區機能不彰，使得就業不易、青壯人口
外流、少子女化、隔代教養等成為一個惡性循環，從而掏空社區原有的其他社會功能。家
庭教育的持續弱化，更使得學校承擔了超越學校教育本身的責任與功能。
就這個角度而言，學校反而是偏鄉社區中公共資源相對較好的。偏鄉學校必須負起更多社
區原有機能或可理解，但要真正改善偏鄉學校教育品質，顯然也不能忽略社區與家庭應有
功能的重建與恢復。
2.教育法制不宜有過多例外規定
朝野立委為了定義何謂偏鄉，做了不少對話，最後發現《偏遠地區學校教育發展條例》所
稱的偏遠地區，相當程度與現行《離島建設條例》及《原住民族教育法》重疊。
就法律性質來說，《離島建設條例》及《原住民族教育法》是為了處理離島地區與原住民
族教育議題所制定的特別法，此次的《偏遠地區學校教育發展條例》則是針對偏鄉教育的
特別法，於是，出現了「特別法之外還有特別法」，以及是否要從優適用、如何從優適用
等等爭議。這三個目的各異的教育法制，究竟要如何互相比照援引？有待更為精緻的討論
。
此外，就教育法制的一致性來說，原先具有普遍性的權益或規定，其實也不宜為了便宜行
事，一再出現例外規定。比如說就不宜以道德審判角度，不採計育嬰或服兵役之年資。畢
竟提升偏鄉教育品質固然重要，保障這些法有明文的權益也同等重要。
3.專業與熱忱同樣重要
談到偏鄉教育問題，自然不能不討論如何吸引優秀師資、或如何留住優秀師資。有論者認
為，編制內的專任教師通常無心久任，使得偏鄉充斥代理教師與沒有正式教師資格的師資
。
這樣的說法似乎隱約暗示，正式教師不願意到偏鄉服務，或編制外教師比正式教師更具有
教學熱忱。暫且不論這樣的假設是否有更多可昭公信的數據佐證，已有立委據此主張應該
放寬偏鄉學校的師資任用標準，或是授權各主管機關以契約專案聘任教師，並同意未具教
師資格之專聘教師，得在修畢相關教育學分後，取得教師證書。
師資是影響教育品質的關鍵，此一教師認證途徑明顯異於現行體制，對整體師培與教育品
質的衝擊程度，需要更深入的政策影響評估，對其他依國家法制取得教師資格者是否公允
，也有必要進一步斟酌。另外，聘任契約形式的專案教師，短期內或可緩解偏鄉師資流動
率過高問題，但長期來看是否造成任用人之虞，恐怕也必須等量齊觀，不能輕輕帶過。
4.專任教師為主，代理教師為輔
如前所述，專業與熱忱並非零和對立，如果國家師資培育與認證機制足堪信任，就教育專
業知能與教學能力來說，專任教師應優於代理教師，也優於以契約專案進用之教師。
是以，要提升偏遠地區學校師資素質，就不能一味降低專任教師員額。如果偏鄉開的都是
老師代理教師的缺，就算正式教師再有服務熱忱，也不可能前去應徵。為真正穩定師資，
建議偏鄉師資之進用，應以專任教師為主，代理教師為輔，是否有必要設置以契約專案聘
任之教師，實應再作深入探討。
事實上，根據媒體採訪偏鄉學校教育人員也發現，偏鄉地區年資短的不僅是正式教師，代
理教師的流動率同樣居高不下，合理推測是代理教師之勞動條件不佳使然，依此，如何積
極保障代理教師應有權益，顯然比另行引進所謂專案教師來得急切。
比較讓人無法理解的是，教育部一方面消極面對代理教師工作條件，一方面卻又積極另立
新法；而同意支持保障代理教師權益的朝野委員，一方面對行政怠惰視而不見，一方面卻
又千方百計另闢蹊徑增加契約進用師資。要說這樣算是真心重視偏鄉教育品質，會不會也
太本末倒置、不見輿薪了？
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