寫在前面:
先前看到板友討論英國二戰時資源和後勤管理的討論，分享其他一些學者研究的不同看法
，請參考。
討論:
文章代碼(AID): #1VoDGTY8 (Warfare) [ptt.cc] Re: [問卦] 二戰史有什麼推薦?
文章網址: https://www.ptt.cc/bbs/Warfare/M.1606997021.A.888.html
主要參考資料:
Kevin Smith, Conflict over Convoys: Anglo-American Logistics Diplomacy in the
Second World War
https://www.cambridge.org/core/books/conflict-over-convoys/23D08B6187C480185B5A3EB6412C63D0#
一 英國戰前的後勤情勢、內閣的預估和戰爭前夕的落差
二戰時的英國英倫三島的戰時經濟是無法自給自足的：三分之二的食物、90%的鋁土和95%
的石油需要倚賴進口。承平時期英國年進口總量約為5500萬噸，其中本國船隻帶來的進口
量約為3100萬噸；宣戰前夕時的1939年8月，英國高層極其樂觀的認為這個數字可以輕易
超越，預估光是本國船隻便可以增加到年進口4800萬噸。然而，宣戰的第一個月導致許多
第三國船隻不願意冒險卸載而讓卸載噸數瞬間減半，英倫三島的進口量已經下滑到年均
3000萬噸；為了避免鐵、小麥和木材出現短缺，英國政府早早便被迫改變輸入貨品的優先
度。此時英國政府才發現，由於英國大部分的進口來自遠洋運輸，為了維持戰前的進口量
需要超過英國目前擁有的貨船。此外被戰時狀態所打亂的跨國貿易問題也開始浮現：為了
避免外匯儲備太快被耗盡，原本戰前的1939年1-3月輸入1100萬噸的小麥（700萬噸來自美
國，400萬噸來自阿根廷）在1940年1-3月時增加到1300萬噸（200萬噸來自美國，1100萬
噸來自阿根廷），由於路程的加長，導致光是這一項民生必需品便需要增加52%的裝載空
間來達到目標的進口量增長。戰時內閣注意到了這個問題，組成調查委員會仔細評估後提
議除了新造貨船的年產量增加到150萬總噸位之外，還建議將英國船隻的年進口量下修到
3300萬噸，並評估如果第三國船隻可以進口900到1200萬噸的話，也許總進口可以在不過
分影響民生的情況下達成。但是負責船運的內閣官員認為這個提議太過悲觀而拒絕；邱吉
爾本人的科學顧問也贊同內閣官員的看法，認為年輸入4700萬噸還是可能的。在宣戰的第
一年（1939年8月31日-1940年8月31日）英倫三島總進口達到了4420萬噸，但是這也將是
英國在整場二戰進口的最高點。
英國的商船年產量在1920年代一開始還有年均400萬噸的水準，但是大蕭條導致的保護主
義、抗拒現代化的造船技術、僅追求穩定低獲利的策略讓英國製的商船成本居高不下而開
始失去競爭力：1923年時新製造的商船總量下降到70萬噸；1926年時4分之3的商船造船廠
時常處於閒置狀態。在政府不願介入的情況下，英國造船產業進入一個慢性的惡性循環：
日漸減少的訂單讓新的勞工不願意進入該產業，有競爭力的現職勞工轉職或是轉到薪資較
好的軍艦造船業。於是新船的年均產量在短暫於1927-30年上升到142萬噸後加速下滑，到
1933年時只剩下16萬噸的年產量（雖然這段時間全球的新船產量也是下滑，但是英國的新
船占全球的比重也從50%下滑到25%），大量的船廠紛紛關門，超過60%的工人因此失業；
業者被迫於1930年代聯合政府成立收購機構來收購這些無法經營的船廠，最後收購了相當
於年產量130萬噸的船廠，佔了英國整體造船噸數的3分之1。政府在1935年通過英國造船
法案試圖經由鼓勵造新船來刺激一片死水的造船業，但是政策自相矛盾而讓成效有限：在
1937年時該法案僅鼓勵了20萬噸的新船建案。而隨著世界總造船量在1939年再度下滑，英
國的年產量也隨之減少40%，打消了法案刺激的新商機。在戰火漸起的1939年，英國海軍
部開始整合各種船業試圖指導管理整個造船業。然而，軍艦建造維修優先的態度加上海軍
部過分在意造船業者的態度減緩了復甦的腳步。戰爭爆發隨之帶來大量的船艦維修需求，
戰時內閣提議的年產150萬噸新船的最低限度也成為高攀不到的目標，1940年7月時海軍部
下修年產量到110萬噸，但是樂觀的認為「也許不會不足以應付當前情勢」；這些無視委
員會警告的態度將會加速英國大戰中期的商船隊危機。
除了造船業的問題外，英國政府自己管理評估的疏失似乎也需對危機的發生部分負責：在
英國負責航運的官員最早在1933年時便開始考慮當和德國進入交戰狀態時對於英倫三島航
運可能的影響：在最差的情況下，原本整體航運總量的3/4將會導向西岸的3個港口；該委
員會的結論認為當前這3個港口設施和陸運設施皆不足以應付這樣的增加，因為這3個港口
平時肩負的每年2100到2400萬噸（占整體的35%到40%）的進口量已經讓各式設施接近飽和
狀態；即使如此，該委員會仍然樂觀的認為只要相關設施得到足夠的經費擴建，問題可以
輕易解決。等到開戰前夕的1939年運輸省的官員依據情勢開始認真規劃時，才發現這根本
不是個可以輕易達成的目標：「…完全不可行…突然的（將進口）大量轉移必然會造成困
惑、壅塞和延遲…」；但是此時開戰已經迫在眉睫了。1939年秋天暫時提高這3個港口的
進口量到整體的44%便已經開始出現問題，讓當局不願意進一步擴大規模。然而這卻有個
問題：從實際到達的船隻數量來看，這3個港口和承平時期相比少了30%；雖然也許由於每
個船隻承載了更多貨物因此影響了帳面的船隻數量，但是卻因為此時的詳細記錄沒有留存
因此難以查證（建立詳細的紀錄是到1940年才開始），但是可以確定的是港口壅塞情況嚴
重：根據報告，平均有25%（70艘）的到港船隻在等待卸載的泊位，轉移並沒有達到原本
的目標。由於英國海軍不願使用寶貴的軍艦來保護這些貨船，這些船隻被迫要轉移來確保
安全，讓一個負責船運的官員抱怨「讓德國人不發一彈便打贏一場仗…（指總進口數的減
少）」。同時間，負責運輸的官員再次「發現」連結西岸港口和各式儲存設施的交通設施
完全不足。隨著德國擊敗法國讓德國海空軍得以使用法國的機場和港口，迫使英國於1940
年春天暫時停止東岸港口的裝卸載而全部轉移到西岸港口：5月45%，6月56%，7月時已經
到達69%：由於實際上的到達船隻數和進口總噸數都雙雙下滑，其實這3個港口裝卸的船隻
數量沒有太大改變；改變的是每艘船裝載了更多需要卸載的貨物，增加了每艘船停泊的時
間。碼頭的裝卸工人痛恨加班卸載貨物後卻看到辛苦卸載的貨物堆積在碼頭而沒辦法輸送
到儲存倉庫，但是這在1940年夏天的英國西岸港口卻不斷上演；雖然最後官方緊急指派了
地方官員成立港口管理機構指揮調度工人讓港口免於情況惡化的危機，但根據撰寫官方商
船船運歷史的史學家預估，港口和內陸運輸壅塞造成的進口下滑最糟時約為年均120萬噸
（1941年）。
除了管理上的疏失外，高層的錯誤決策有時會不成比例的影響進口量：因應撤離法國所造
成的大量損失，在邱吉爾的授意下1940年7-10月時鋼鐵的進口量從月均6萬噸上漲到60萬
噸（主要來源是美國），但是這卻造成商船隊的極大負擔：首先由於其比重和大西洋冬天
較差的海象，商船被迫用不經濟的方式輸送；整艘船只有承載鋼鐵一種貨品，浪費了大量
的空間，增加裝卸載工人的負擔，也讓商船消耗的更快；要維持增加的鋼鐵進口，英國商
船隊需要200艘大型商船專職輸送它們，這顯然只能是暫時而不能是常態的。在負責船運
官員的強調抗議下，原本在1941年3月聲稱「在可以自由的向美國買進鋼鐵的現在…（英
國的）鋼鐵業不應再視為不可或缺的了…」的邱吉爾最後只能承認該更動給予商船的消耗
過大，並同意於1941年5月下調鋼鐵的進口量。進口食物的種類也成為維持進口總量的一
個關口：1940年時英倫三島的食物危機雖然在1941年3月美國租借法案生效因而看到一線
曙光，但是官員在調整進口船隊和整理其進口貨品優先度時一個問題也浮上檯面：英國的
牲口政策是否應該因應戰時而做大規模的調整？內閣官員堅持1500萬噸的年均最低食物進
口量，有很大一部分是牲口用的飼料和穀物；然而由於進口總量下滑，要維持這些食物的
進口量卻會危及到其他種類的食物和戰略物資，導致它們的短缺：首先，穀物的進口量已
經超出國內消耗量；再者，進口牲口用的飼料所生產的肉品量遠少於直接進口肉品，官員
估計同樣空間的飼料只能產出15到17分之1的肉品；然而，直接進口肉品也不是沒有缺點
，雖然可以解除日漸單調且缺乏蛋白質的國民飲食配給，但是英國普遍不喜歡美國進口的
豬肉；再者，大規模屠宰饑餓牲口的政策缺乏經濟效益且不受歡迎。戰時內閣最後決議將
1941年上半年的飼料進口量減為27萬6千噸，之後再減到一年15萬噸（1939和1940年飼料
進口量為170萬和110萬噸）。雖然這樣空出了許多的運輸空間，但是下一個問題也隨之產
生：要裝哪些貨物？理論上可以部分空間用來裝載優先度更高的物資（例如鋼鐵或是油籽
），但是內閣中負責調度食物的官員不願冒險降低原本定好的年均1500萬噸；由於美國尚
未進入戰時體制，要求其國民進入配給制來供給英國急需的肉品是不切實際的；最後穀物
的進口量自1941年3月從月均50萬噸增加到81萬6千噸，糖的進口也增加了；結果便是在6
月時超過100萬噸運達的穀物堆積在倉庫內而乏人問津，糖也堆積了超過70萬噸，由於這2
種貨品從未進入存貨減少的狀態，等於是浪費了許多官員在1941年因應日漸減少的貨船而
辛苦節省的空間。
二 戰爭第一階段的後果以及戰前錯誤政策的交互影響
在撤離法國後，大量的受傷船艦給英國的維修船塢帶來極大的負擔：英國所擁有的維修能
量並不足以及時的維修它們。在海軍部接手管控船隻的維修調度後，其「軍艦優先（維修
）」的態度，加上常態性的缺工、軍事行動需要商船作修改以運送軍用物資和不平衡的貨
物等等因素都讓讓商船隊的維修出現壅塞的情況：1941年3-6月時因正常運輸活動而導致
需要維修的船隻噸數已經攀升到被敵軍擊傷噸數的4倍；從美國那裡臨時購入的舊商船也
需要維修或是改造；逃離歐洲的外國船隻則需要消磁才能夠加入服務的行列。1941年2月
時，英國港口內已經有超過2600萬總噸位的商船在等待維修：其中大宗貨物商船佔了77%
，等同於英國掌控下所有商船總載重噸位的25%。邱吉爾被迫在1941年3月6日動員「所有
部門…來應對在港口中的受傷船艦（危機）…」；政府動員包含船艦製造的人力、修改輪
班時程、暫緩非必要維修、補貼在外國船塢維修的經費差加上經由租借法案將船艦轉到美
國船塢等措施來減少壅塞的現象，在1941年7月時在英國港口內等待維修的商船下降到
1600萬總噸位，看起來似乎收到成效；但是短期降低待修船隻數量的措施必然造成長期的
影響，而這些影響也不可避免的影響了英國在整個二戰的進口總量。要理解待修商船對於
進口總量的影響，一個直覺的比較方式便是和被德國U艇擊傷或擊沉的船艦總數作比較；
考慮到交戰國都極重視U艇對於整場戰爭的影響，這個對比特別可以顯示出英國對於維修
船艦的缺乏規劃所帶來的影響。從U艇擊沉的船艦噸數來看，在1940年7月到1941年6月大
多擊沉月均小於20萬噸，平均是在25萬9千噸；1942年雖然下半年有幾個月高到月均39萬6
千噸（1942年10-11月），但是全年平均擊沉月均為23萬噸。對比之下，在1941年8月到
1943年夏天完全消除U艇的威脅為止，待維修或是正在港口中維修的英國船艦月平均為
2800萬噸到3600萬噸，整體月均為3100萬噸。但是光比較噸數並不完全公平：因為U艇擊
沉的船艦是「無法彌補的永久損失」（至少在美國於1941年底的大量製造船艦計畫在1943
年收到成果以前），而維修船艦在維修完成後是可以重回服務的，因此必須要做再一次的
轉換才能較客觀的比較：史學家將其轉換為「累計噸月」（cumulative ton-months）以
便在一個統一的標準上作比較：
年份 已知維修造成的損失 U艇造成的損失 預估的維修造成的損失
（單位統一為累計噸月）缺：因1941年2月前缺乏詳細記錄 因此僅能用預估的資料
1939下半年 缺 850 3500
1940上半年 缺 3186 12000
1940下半年 缺 10276 23100
1941上半年 10277 23456 35877
1941下半年 26793 41502 52393
1942上半年 45604 64243 71204
1942下半年 63884 95335 89484
1943上半年 83477 134323 109077
（注：這個表的數值某個程度可以換算為「從開戰到1943年上半年為止因U艇（或船艦維
修）所造成的進口損失噸數」）
從這裡我們可以觀察到：直到1942年下半年為止，船艦維修所造成對於進口總量的損失都
是大於U艇的；U艇對於通商的影響毫無疑問，但是開戰前期英國船艦維修的失能也應該要
給予同等的重視；由於這點的缺失無法推托的責任在英國軍政高層於戰間到開戰後的戰略
佈局缺失所導致，也許在評判上有需要確認其責任歸屬。隨著英國進口總噸數從1939年的
年均4400萬噸逐年下滑到1941年的3048萬噸，所有的臨時措施和租借法案都無法止血了；
英國需要美國的船艦支援，而且要快。
三 美國於1941年對英國的直接支援承諾和現實的差距、以及北非的作戰對於英國本土後
勤的影響
邱吉爾於1941年4月派出同時有老練商船通商和外交經驗的沙特（Arthur Salter,
1881-1975）進駐美國，最重要的目的便是要直接和美國高層協商疏通直接將商船撥給英
國的事宜：身為一戰時兩國通商協商團一員的沙特從之前的經驗知道美國軍政高層未必會
如想像的大方，因此他決定不急著向美國請求將新建的船艦撥給英國，而是先鼓勵美國將
年均的新造船艦總噸數提升到400萬噸。由於關鍵的羅斯福和幾個重要的美國政治高層是
傾向協助英國且同意德國的威脅目前是大於英國的，沙特很快的得到了正面的回應；接下
來他打算請求美國從現有的船艦撥200萬總噸位給英國以解燃眉之急。正當沙特小心的遊
說之時，來自倫敦的緊急請求卻打壞了原本的如意算盤：北非的情勢逆轉讓英國高層急於
增援，除了希望能從美國自己的商船隊當中抽調200萬總噸位給英國之外，還希望能夠抽
調美國6艘最先進的16節快速商船馳援中東。倫敦的請求遭到一些美國負責船運的軍政人
物的強烈反對；一方面他們認為撥船給商船總噸數為美國3倍的英國不合理，另一方面則
是擔心英國人趁機獅子大開口，美國海事委員會主席（同時是一名海軍中將）更是不客氣
的直指：「我們要是不慎重的話，可能連白宮都會被運到英國去…」。於是沙特繞過平常
的外交管道而直接向羅斯福本人求援：邱吉爾高明的在羅斯福的顧問霍普金斯（Harry
Hopkins, 1890-1946）於1941年1月訪英時詳細述說了英國關於船運的問題，現在正好可
以透過他直接向羅斯福遊說。霍普金斯親自說服羅斯福關於這6艘快船的必要性，並且安
排讓羅斯福在沙特與海事委員會成員餐聚時透過電話直接下令，最小化任何不必要的拖延
：「民主社會需要200萬噸的援助」。然而羅斯福並沒有說200噸究竟是載重噸位還是總噸
位（後者大於前者），也沒有說這些船艦要從何處抽調；沙特馬上警告英國高層不要對於
美國會直接從其商船隊抽調船艦期待過高，最後也證明沙特是正確的：1941年11月時美國
才緩慢將其控制的160萬載重噸位的船艦撥給英國，但是其中許多是遭拘留的敵國或是第
三國船艦；緩慢的船艦移交過程也造成一些原本要載往英國的貨物被轉運給中東，卻因為
船艦移交還沒完成而留置在美國港口中；此外美國港口工人隨意堆積卸載貨物的壞習慣也
讓貨流無法如計畫順暢。因此在1941年時，美國的慷慨對於解除英國的進口緊縮幫助有限
；而隨著蘇聯的請求支援和美國的參戰，新的需求將會進一步壓縮美國的支援力道，加上
U艇的重新活躍和日漸擴大的戰事，英倫三島的進口將會迎來新的嚴峻挑戰。蘇聯要求每
月50萬噸的食物進口，美國在英國負責協調租借法案的官員對此提案極其熱心，讓英國的
進口一時成為次要問題；隨著日本偷襲珍珠港和在東南亞全面開戰，美國海軍也急著需要
船艦來調動部隊報一箭之仇；這些全都會從英美的船團當中抽調，而尚未得到成果的美國
新建船艦方案也讓極端倚賴進口生存的英國陷入危機。美國參戰和德國的侵蘇行動無疑讓
英國的整體戰略情勢轉好，但是考慮到同盟國尚未動員其遠高於軸心國的工業潛力，其對
於英國1941到1942年的進口卻是負面的影響；其所期望的美國支援現在將被3個戰場所互
相拉鋸，而英國高層於1942年下半年新開的北非戰場也將給英倫三島的進口帶來最大的危
機。
1942年初整個大西洋正式成為U艇的獵殺場，而美國一開始的疏於防範、U艇更新了其「謎
」碼機的碼簿等因素讓同盟的商船團在美國的大西洋端損失慘重。英國根據前一年的經驗
試圖給予美國關於對應U艇的建議，但是得到的回答卻是冷淡的：沙特向霍普金斯提議強
化沿岸的反潛空中偵察和建立沿岸的護航體制，卻被反擊說逾越了其職責；美國海軍作戰
部長金恩（Ernst king, 1878-1956）不喜歡放低姿態聽從英國建議，岸防的建議也隨之
遭到拖延。這樣的態度不僅於美國海軍：美國陸軍參謀長馬歇爾（George Marshall,
1880－1959）、美國軍方負責後勤作業的薩默維爾 （Brehon Burke Somervell, 1892－
1955）和其他美國軍方高層在計畫反攻歐陸的戰略時一再輕視英倫三島民生必需進口的重
要性；他們假設軍方在貨船的需求上有著不可置疑的最高優先權。薩默維爾同時認為美國
軍方在所有戰區對於美國貨船裝運的貨物都擁有完全的決定權，因此也包含著對英國的民
生物資進口：因此他認為如果軍事上有需要，他可以任意切斷對英國的食物進口。美國軍
官之間普遍的「對於大英帝國…根深蒂固的不信任…」在這裡也妨礙許多事務的有效執行
。美國軍方的態度從1942年中的一個戰略決策可以看出些許端倪：馬歇爾在1942年4月時
訪英遊說直接在英倫三島累積實力後一舉反攻歐陸並擊敗德國的戰略，並得到邱吉爾和其
參謀長布魯克（Alan Francis Brooke, 1883 – 1963）的同意；然而，日本在太平洋、
德國在北非和高加索的攻勢轉移了英國高層的注意力：他們現在強調威脅印度洋的日本加
上進逼蘇伊士運河和高加索的德國嚴重影響同盟軍的航線；馬歇爾反對分兵地中海，並認
為蘇聯有可能崩潰的情況下更應該集中力量反攻歐陸；新任的美軍歐洲戰區司令的艾森豪
（Dwight David Eisenhower, 1890－1969）則進一步指出在這樣的前提下，應該讓英軍
不顧成功機會冒險執行代號為巨錘（Operation Sledgehammer）的緊急登陸歐陸作戰，並
強調美軍入侵北非等於是承認蘇聯即將崩潰以及代號為圍捕（Operation Roundup）的
1943反攻歐陸計畫將胎死腹中；美國大眾急於復仇的氛圍和羅斯福答應蘇聯在1942年開闢
第二戰場的承諾強化了美國軍方盡快和德國交戰的決心。英國拒絕巨錘作戰，因為其在政
治、戰略、戰術、以及後勤上都不可行（其對於英國民生必需進口的影響卻被忽略）；邱
吉爾強烈支持美軍支援北非並獲得羅斯福的同意，然而卻遭到英美雙方軍事高層的同聲反
對；馬歇爾一開始認為派駐一個美國裝甲師馳援北非即足以解除危機；而多布魯克的淪陷
消息讓馬歇爾打算同意邱吉爾的裝備增援請求來交換持續在英倫三島累積反攻實力的方案
，但是害怕失去中東油田的羅斯福卻提議美國應該增兵保護中東，讓馬歇爾怒而退席抗議
。邱吉爾急忙緩頰，認為美國增兵中東並無必要；由於參謀計算增援一個裝甲師將會耗去
5個月的時間，馬歇爾最後也放棄此意圖。在埃及的危機過去後，英美軍政高層最後決定
執行入侵法屬北非的火炬作戰（Operation Torch）。由於羅斯福和邱吉爾都極力贊成，
原本反對火炬作戰的布魯克也轉而贊成，並沒有證據的宣稱該作戰為反攻歐陸的前提，以
及因為該作戰可以重新打通地中海航線，執行該作戰可以增加貨運空間；馬歇爾以及其他
美國高階的參謀軍官認為布魯克的「背叛」坐實了他們一直以來的猜疑：英國想要利用美
國來維持對於各個殖民地的影響力，甚至不惜分化美國的政治領導人和軍方；雖然英國在
戰略上成功引導美國到北非，美國軍方高層的態度將會讓火炬作戰帶給英倫三島更多的麻
煩。
由於登陸北非需要大量的運兵船和軍艦護航，許多原本擔任護航船隊的英海軍艦隊也都調
離準備參與作戰，被認為是1942年秋天U艇擊沉的貨船噸數迅速逼近並超過開戰以來高峰
的原因之一；此外由於邱吉爾一開始提議的作戰日期作戰過於匆促，一些英國掌控的貨船
急忙入港卻因為作戰還沒開始因此白白在港內苦等浪費空間；而後續的支援更讓原本要回
到進口船運任務的貨船團無法抽身，長時間佔走了66艘貨船的數量。1942年11月到1943年
2月，英倫三島總進口僅498萬噸，相當於年均1500萬噸；據估計，火炬作戰造成了月均50
萬噸的損失，將近總進口的30%。不意外的，英倫三島於1943年2月發生了食物進口的危機
。
四 美國軍民衝突對於英國本土後勤支援的影響
1942年2月，美國成立戰時船運管理局（War Shipping Administration），和英國的戰時
運輸部共同成立聯合船運調節委員會試圖對同盟軍的船運作一個整體的調度。然而，美國
軍方的後勤單位早已先一步和各個船運單位取得聯繫並建立起管理的組織；薩默維爾等人
也懷疑管理局的政治人物們太過親英，因此當他們試圖根據英國過去的經驗改善航運的作
業方式時，美國軍方開始展現抗拒的態度；在內部組織上管理局屬於美國海事委員會（
United States Maritime Commission），其主席是美國海軍的退役中將蘭德（Emory
Scott Land, 1879 – 1971）；可想而知的，海事委員會無意下放美國船隻的管理權限。
沙特抱怨船運管理局在船隻調度上被排除在外，影響有效的船運規劃；美國政府內部調查
報告則指名問題所在：「確鑿的指控…蘭德的管理…完全缺乏計畫和有效管理…」。由於
蘭德長久參與美國船艦的設計和建造事務，相關關係廣闊且深遠，羅斯福也不願意將其免
職，軍方得以緊緊抓住船艦的管理權不放，在整場二戰管理局的民間管理者從來都無法撼
動其地位。在船艦的管理處於這樣的優勢地位下，美國軍方開始隨意的規劃戰略：沙特抱
怨即使美國船艦全部用於美國軍方，也不足以目前規劃的戰略上使用；美國的民間管理者
們對於英國軍民船運結合的組織深感佩服，但是遇到軍方不願放手也無計可施。
同盟軍船隊調度最吃緊的1942年10月，美國內部的軍民管理階級對於作戰發生一次爭執：
考慮到瓜達爾卡那爾的情勢，美國參謀首長聯席會議的主席要求減少英國進口以馳援太平
洋；清楚認識到英國進口每況愈下的船運管理局副局長（兼海事委員會副主席）道格拉斯
（Lewis Douglas, 1894－1974）認為軍方過份強調該危機並抗議道：「我們究竟是要裝
備我們的盟友一起作戰，還是要獨自抗敵？」；雖然優先擊敗德國的大戰略已定，火炬作
戰的執行導致美國軍方在船隻調度和英倫三島的後勤也是陷入混亂：道格拉斯計劃平衡各
式貨物來最大化每艘開往英國商船的效率，但是薩默維爾堅持要優先運送給部隊的裝備。
戰爭部的官員試圖協調並讓管理局有指派租借法案物品種類的管理權，但這被美國軍方看
成是官員過份親英的證據並在12月底發難：美國軍方負責運送的部門要求「他們的」船艦
不可以再裝載民生物品，惹來道格拉斯的憤怒並直接向羅斯福抗議；羅斯福試圖協調並提
議維持管理局的管理權但讓軍方參與協商，道格拉斯不希望軍方強烈的反對而降低效率因
此拒絕；羅斯福最後同意道格拉斯的看法而下令，但是也認為這會讓雙方的爭執白熱化。
果不其然，薩默維爾拒絕接受羅斯福的命令，認為這會損及到軍方利益和效率；誠然，命
令中的「所有貨物的管理權」軍方理解為包含部隊作戰用的物資，不希望生命線被民間掌
握住因此頑抗；但他也忽略了當作戰調度所需佔走太多船艦時，民生可能會發生危機。雙
方直到過了聖誕假期仍爭執己見，最後薩默維爾於12月28日聯席會議的協商會上說：「我
不想運送任何民間（英國）貨物」。羅斯福不打算收回成命，但是也指示道格拉斯持續和
軍方溝通；不幸的，這讓他無法參加重要的卡薩布蘭加會議，因此羅斯福指派薩默維爾為
該會議時在後勤上的顧問。
1942年秋天的進口危機讓英國政府不僅是等待沙特慢慢的說服美國的管理者們，漸漸失去
耐心的他們打算用之前看起來好像有效果的方式：直接向羅斯福請願。雖然進口情勢明顯
每下愈況讓戰時內閣開始認真的討論進一步的減少配給，他們在召開內部會議討論請願的
項目和詳情時卻仍然十分樂觀：「也許當他們充分了解到英國的情況時便會大方的分配（
船艦）給我們…」；財政部長也提議在可以保證美國大方援助的前提下，暫時讓原料存量
自由下滑以支援可能的作戰；邱吉爾確認進口的下滑已經快要危及到戰時戰備，要求「確
實的美國援助」但是也同時幾乎是自相矛盾的試圖在奪得北非後主導同盟的地中海戰略：
進攻薩丁尼亞和西西里。因此當英國的生產部長於1942年10月底訪問華盛頓並試圖直接向
羅斯福請願時，從一開始英國便已經失焦：主題將會發散到整個同盟軍的軍備生產、地中
海戰略，以及對英國的1943年進口支援至少700萬噸3個議題。沙特很早便事先通知並諮詢
道格拉斯的意見，讓管理局得以對可能的方案做事前的準備和計算；兩人盡了力準備，但
是對於現況也深感無奈：「各國國家主義式的搶奪資源分配…起因在於缺乏一個聯合的大
戰略…」。1942年下半年，美國的鋼材缺乏使得各種軍備的生產必須要作相對應的調整：
認為其他軍需較優先，聯合參謀首長團將1942年9-12月分配給船艦建造的鋼材縮減了11%
。從英國的角度來看，這是美國「集中在他們部隊需要的（計劃）而非一個統整考慮各方
的規劃…」的一貫傾向；邱吉爾請求羅斯福維持美國船艦建造對於鋼材分配的優先度，羅
斯福則暗示足夠的護航軍艦和1800萬載重噸位的商船將會被製造出來，足以支援50萬的部
隊在各地作戰。這個消息激勵了邱吉爾（但是卻沒注意到主要議題微妙的集中在軍備的輸
送上），隨即命令在華盛頓的官員加大遊說分配更多美國商船給英國的力道：英國高層希
望美國能維持至少2200萬載重噸位的商船建造量，並且能夠盡快將其商船隊中的250萬載
重噸位直接撥給英國使用；英國負責船運的官員們預估這樣一來1943年支援700萬噸進口
即可達標。由於其他討論議題同樣複雜且重要，對英國最關鍵的進口支援直到訪問尾聲的
11月20到26日才開始：英國的使節團向羅斯福請願，強調「我們（英倫三島）絕不能再減
少食物配給…1943年民生和物資的進口絕不可小於2700萬噸，存貨已經不斷減少的情況如
果繼續下去將會非常不智…」；「…因此我們相信您能夠給予我們足夠且公平的（船艦）
分配…直接歸於我們旗下航行…」。協商船艦分配的會議看起來十分順利：沙特長期駐美
得到了成果，美國管理船運的官員也集體支持此提案，認為這個預估「合理」。最後整個
任務看起來成功：羅斯福答應英方的請求，並在11月30日寫了那封著名的信：信中保證美
國會建造至少1880萬的商船；他收到且同意其部屬的報告，認為英國年均2700萬噸的進口
正確且對於戰勝至關重要；雖然情勢瞬息萬變，但是他仍在信末清楚表明：「我希望能給
您肯定的保證，（雖然可能）受到前面提到的因素影響，你們的需求將會被達成。」
雖然英國撰寫二戰商船史的作者聲稱英國高層接到此信後馬上表達「十分失望」，因為「
基於8個前提的保證…任何一個都有可能讓這個保證無用」；他甚至認為羅斯福至少間接
的需要為1943年的印度饑荒負責：「英國政府因此被迫採取唯一的措施