破壞體制的國安會與《國安局組織法》
日前國安會秘書長金溥聰「視察」各「國安相關機關」，引起了憲法學上熱烈之討論，有
如楊仁壽前大法官投書媒體指出金溥聰的行為違法又違憲。但亦有持相反意見之學者投書
另一平面媒體認為，反對金溥聰出巡者係對國安會組織法有錯誤之解讀，指出「國安會祕
書長不是祕書處處長」，大家「小看了」國安會秘書長的權能。本文認為，討論這個憲政
問題時不妨回歸憲法規範，梳理總統、國安會與國安局之關係，即不難發現現行國安會與
國安局組織隱藏著破壞憲政體制之危險。
在討論總統、國安會以及國安局的權限問題時，可以先從幾個法律條文看起。首先，憲法
增修條文第2條第4項規定：「總統為決定國家安全有關大政方針，得設國家安全會議及所
屬國家安全局，其組織以法律定之」。根據此憲法條文授權制定的國家安全法組織法第2
條第2項則對於何謂「國家安全有關大政方針」進一步規定：「所稱國家安全係指國防、
外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」，這就是一般人認為我國總統對於國防、外
交、兩岸是項享有「行政實權」的法律依據，但是果真如此？
我們在面對組織法的時候，都必須要有最基本的認識－組織法無法導出行為法。國內學者
為上述之主張，不過就是以我國當初仿照法國第五共和憲法進行修憲，而法國的總統在國
防、外交上享有行政實權作為論據，但卻忽略了憲法上的前提關聯，而逕自國安會組織法
中推導出「國防、外交、兩岸關係及國家重大變故之相關事項」屬於總統之實權，於法學
論理上有明顯之破綻。於司法院第627號解釋中，雖曾出現「總統依憲法及憲法增修條文
所賦予之行政權範圍內，就有關國家安全、國防及外交之資訊．．．」等文句，但在憲法
體系解釋上，國安會組織法亦只是界定增修條文中所謂「國家安全有關」之範圍而已，而
總統於此處的行政權也就僅止於「決定方針」，而非理所當然認為還包括介入布局以及實
際執行。
從前述憲法增修條文來看，國家安全會議是為了輔佐總統決定國家安全有關大政方針而設
，基本上就是總統的幕僚機關。國家安全會議組織法第2條第1項即清楚規定：「國家安全
會議，為總統決定國家安全有關之大政方針之諮詢機關」，在這點上組織法對於國安會的
定位是正確的。問題在於，國家安全會議既然是供總統決策參考用的「諮詢機關」，則隸
屬於國安會的國安局為何反而可以成為對包山包海的「國安相關各單位」進行「統合指導
、協調、支援」的機關（國家安全局組織法第2條）？這又是犯了前面所說，從組織法去
導出行為法的法學論理上謬誤。而以此進而主張屬於上級機關的國安會亦對於這些國安局
組織法上所規定之事項本於「行政一體」而享有指揮監督權就更屬荒謬，原本屬於諮詢機
關的國安會竟然會因為其所屬下級機關組織法中所創設的權限，搖身一變成為可以指揮國
安局對於所屬於行政院的各機關進行「統合指導、協調、支援」的機關，這真是太神奇了
！
於結論上，國安會在憲法上的定位很清楚就是總統的諮詢機關，這是首先必須被正確掌握
的事。於清楚認知此點之後，就不難看出國安會組織法以及國安局組織法中各種矛盾與荒
謬之處，透過組織法「創設」出總統於憲法上所無的權限，而國安會及其所屬國安局亦儼
然成為憲法上的黑機關，透過國安局組織法之規定，使得總統得以透過國安會體系伸手介
入屬於憲法上最高行政機關的行政院所管轄的國防部、內政部、法務部、海巡署所屬「國
安相關局處」，如此已一定程度侵犯了行政院長的權限。並且總統行使組織法所創設不符
合憲法意旨之權限時，竟可逸脫於國會之監督而潛藏總統濫權之可能，此亦是我國當前憲
政體制崩壞的元兇之一，似乎應藉此機會對國安會與國安局組織與權限進行全面檢討方為
體制安定之長久之計。
http://www.thinkingtaiwan.com/articles/view/2232